Решение № 8397 от 12.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12092/2020 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник-директора на Главна дирекция Национална полиция в Министерство на вътрешните работи, срещу Решение 32 от 02.09.2020 г. на Административен съд - Русе по адм. дело 155/2020 г. С обжалваното решение е отменена Заповед 32863-549 от 10.02.2020 г. на заместник-директора на Главна дирекция Национална полиция в Министерство на вътрешните работи, с която на основание чл. 19, ал. 5 от Закона за оръжията, боеприпасите, взривните вещества и пиротехническите изделия (ЗОБВВПИ), е отказано допълване на списъка с изделия, които Дунарит АД произвежда и утилизира по Разрешение за производство 171 от 23.07.2012 г. и е върната преписката на административния орган за произнасяне по подаденото уведомление от 22.11.2019 г. Касационният жалбоподател твърди неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че необосновано и в нарушение на материалния закон, първоинстанционният съд приема, че посочените в подаденото от Дунарит АД заявление за различни модели авиационни бомби МК 81,82, 83 и 84 са боеприпаси по смисъла ЗОБВВПИ. Заявените за допълване към списъка изделия не са предвидени за изстрелване от огнестрелно оръжие, поради което не могат да бъдат отнесени към определението на чл. 7, ал. 1 ЗОБВВПИ. Разпоредбата на чл. 5 ЗОБВВПИ регламентира боеприпасите, като легални определения за тях са дадени в §1, т. 2-4 ЗОБВВПИ и последните не включват свободно падащите авиационни бомби. Несъответствието с легалните дефиниции в ЗОБВВПИ е довело до липсата на материална компетентност на административния орган да разреши допълване на списъка за производство на Дунарит АД с въпросните авиационни бомби. Моли решението да бъде отменено. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от главен юрисконсулт Р. Петров. Ответната страна Дунарит АД, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Твърди, че стеснително тълкуване на понятието боеприпас е недопустимо и би противоречало на смисъла, който законодателят е вложил в него. Счита, че липсват правни и фактически основания за издаване на оспорваната заповед, както и че при издаване на заповедта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Претендира разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт П. Кънчев. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна по следните съображения: За да постанови оспорения съдебен акт, първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, че: Дунарит АД притежава безсрочно Разрешение 171 от 23.07.2012 г., издадено от КОС - ГДНП - МВР, за производство на ОБВВПИ и утилизация на изделия по заверен списък, на обект: Дунарит АД гр.Русе. На 21.11.2019 г., с Уведомление по чл. 23 ал. 1 т. 4 ЗОБВВПИ, изх.1898 (вх.328600-56979/22.11.2019 г. по описа на ГДНП - София), дружеството е уведомило директора на ГДНП за настъпила промяна на вида на боеприпасите, които Дунарит АД произвежда и утилизира, с молба да бъдат съгласувани документите за допълнение към Разрешение 171 от 23.07.2012 г., както следва: взриватели за артилерийски боеприпаси, инженерни боеприпаси, авиационни бомби, артилерийски боеприпаси. Към уведомлението са приложени съответните документи - списък на обектите от Разрешение 171/23.07.2012 г., където ще се извършват производството и утилизацията на новите видове боеприпаси, Удостоверение 2/08.12.2008 г. на РДНСК - Русе, списък на видовете взривни вещества, оръжия, боеприпаси и пиротехнически изделия, които произвеждат и утилизират в ДунаритАД, разработени и утвърдени от производителите инструкции за безопасност при осъществяване на дейности с взривни вещества, оръжия, боеприпаси и пиротехнически изделия, челни листи от технологии за производство на видове взривни вещества, оръжия, боеприпаси и пиротехнически изделия, които се произвеждат и утилизират в Дунарит АД. На 27.11.2019 г., с писмо, рег.328600-57621, заместник-директорът на ГДНП е информирал членовете на междуведомствената комисия, създадена със Заповед 81213-880/26.07.2018 г. на министъра на вътрешните работи, изменена със Заповед 8121з-1031/24.08.2018 г., за постъпилото заявление от Дунарит" АД. На 13.12.2019 г. от ДАНС са изпратили становище, рег. Р-1183, с което заявяват, че нямат бележки и възражения по подаденото заявление от Дунарит" АД Членовете на междуведомствената комисия са депозирали своите становища, като в част от становищата са констатирани непълноти в представената от Дунарит" АД документация. На 19.12.2019 г., с писмо, рег.328600-61764 и на 10.01.2020 г., с писмо, рег.328600-1563, заместник-директорът на ГДНП е уведомил дружеството за изготвените становища и е дал 30-дневен срок за отстраняване на констатираните пропуски. На 24.01.2020 г., със заявление допълнение, вх.328600-458, Дунарит" АД представя допълнителни документи във връзка с предприетите действия за отстраняване на констатираните в становищата непълноти на дирекция Международна контролирана търговия и сигурност" в Министерство на икономиката, дирекция Опазване на чистотата на въздуха и предотвратяване на замърсяването" в Министерство на околната среда и водите, главна дирекция Надзор на пазара" в Държавната агенция за метрологичен и технически надзор и Изпълнителна агенция Главна инспекция по труда". След отстраняване на констатираните непълноти от страна на Дунарит" АД, от съответните членове на междуведомствената комисия са депозирани нови становища, съгласно които е налице съответствие на постъпилите документи от Дунарит" АД с изискванията на ЗОБВВПИ. На 06.02.2020 г. е депозирано ново становище от ДАНС, рег.Р-142, съгласно което агенцията не дава положително становище по подаденото заявление от Дунарит" АД, без да са посочени конкретни мотиви. На 06.02.2020 г. е проведено работно заседание на междуведомствената комисия по чл. 19 ЗОБВВПИ, на което са разгледани документите по Заявление 328600-56979 от 22.11.2019 г. на Дунарит" АД за промяна на списъка с произвежданите изделия по Разрешение 171 от 23.07.2012 г. Изготвено предложение на председателя на междуведомствената комисия и началник сектор КОС, рег.3286р-6438/10.02.2020 г., с което се предлага до се откаже добавянето към списъка с изделия, които Дунарит" АД произвежда и утилизира, на изделията, посочени в заявлението. Като мотиви за това предложение са посочени освен обстоятелството, че ДАНС е дала отрицателно становище, и наличието на неясноти в ЗОБВВПИ. Въз основа на протокола от заседанието на междуведомствената комисия и направеното предложение на председателя й, заместник-директорът на ГСНП, оправомощен от директора на ГДНП със Заповед 3286з-709 от 24.02.2017 г., е издал обжалваната Заповед 3286з-549 от 10.02.2020 г., с която е отказал допълване на списъка с изделия, които Дунарит" АД произвежда и утилизира по Разрешение за производство 171 от 23.07.2012 г. При така установената фактическа обстановка, съдът обосновава извод, че заповедта е издадена от компетентен орган, но в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Съдът приема, че липсват фактически основания за издаване на акта, тъй като изложените кратки мотиви са вътрешно противоречиви, неясни и непълни и водят до невъзможността да се разбере от какви съображенията се е ръководил административният орган при издаването на акта. В производството по чл. 23 ЗОБВВПИ административният орган действа в условията на обвързана компетентност, а не на оперативна самостоятелност. Правомощията му се свеждат само до това да провери налице ли са предпоставките, визирани в хипотезата на правната норма. При констатация за наличие на предпоставките, административният орган е длъжен да издаде съответния административен акт, което се отразява и в мотивите на акта. При това положение, първоинстанционният съд намира, че напълно противоречащи на тази констатация, нелогични и неясни се явяват втората част от мотивите на административния орган, където е посочено, че на проведено на 06.02.2020 г. заседание на междуведомствената комисия не е взето единно решение по постъпилото заявление, тъй като представителите на ДАНС дават отрицателно становище. От тази част на мотивите на заповедта, според съда, не става ясно кога е дадено това отрицателно становище на ДАНС и дали същото касае констатирани непълноти в подадените от Дунарит" АД документи; дали същото е изпратено на заявителя, съгласно изискванията на закона и дали той е отстранил или не в дадения срок непълнотите. Последната част от мотивите, където е формиран правен извод на административния орган, според който посочените в заявлението изделия не попадат в обхвата на чл. 4, ал. 1 и чл. 7, ал. 1 ЗОБВВПИ, е приет също за неясен от първоинстанционния съд. Тази вътрешна противоречивост, неяснота и нелогичност на мотивите не позволява на заинтересованото лице да разбере какви са фактическите основания, мотивирали административния орган да издаде обжалвания акт и на практика водят до липса на мотиви. Неизлагането на мотиви към административния акт е нарушение на формата и съставлява самостоятелно основание за отмяната му. Съдът приема, че при издаване на обжалваната заповед е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като становището на ДАНС от 06.02.2020 г., в нарушение на чл. 19, ал. 3 ЗОБВВПИ и чл. 16 от Правила за реда и условията за работа на междуведомствената комисия, създадена на основание чл. 19 ЗОБВВПИ, не е изпратено на заявителя, респективно не е даван срок за отстраняване на констатирани непълноти. За основателни са приети и възраженията на дружеството за противоречие на оспорената заповед с материалноправните разпоредби. След анализ на разпоредбата на чл. 23, ал. 4 във връзка с чл. 19, ал. 1 - 4 ЗОБВВПИ, първоинстанционният съд намира, че при подадено заявление по чл. 23, ал. 1, т. 4 ЗОБВВПИ директорът на ГДНП или оправомещено от него лице може или да прекрати производството (чл. 19, ал. 4), или да отрази промяната в издаденото разрешение за производство (чл. 23, ал. 4), но не и да откаже допълване на списъка. Законът прави ясно разграничение между производството по издаване на разрешение за производство на ОБВВПИ и производството по отразяване на промени във вече издадено разрешение. Не случайно в ЗОБВВПИ са предвидени две отделни разпоредби по отношение на съдържанието на актовете, с които се произнася административният орган в двете производства - чл.19, ал. 5 предвижда издаване или отказ да бъде издадено разрешение, т.е. тук органът действа в условията на оперативна самостоятелност, а чл. 23, ал. 4 - отразяване на промяната във вече издадено разрешение, т.е. действие в условията на обвързана компетентност. По тези съображения съдът е отменил оспорваната заповед, върнал е преписката на административния орган и е присъдил разноски съобразно изхода на спора. Решението е правилно. В съответствие с чл. 23, ал. 1, т. 4 ЗОБВВПИ (в приложимата редакция преди изм. и доп., ДВ бр. 100 от 2020 г. , в сила от 25.02.2021 г.) лицето, получило разрешение за производство на взривни вещества, оръжия, боеприпаси и пиротехнически изделия, уведомява ГДНП на МВР при промяна на вида на взривните вещества, на оръжията, на боеприпасите и на пиротехническите изделия, които произвежда. Съгласно чл. 23, ал. 3 ЗОБВВПИ, оценяването на документацията по ал. 2 и проверката на място на обектите за производство и съхранение, когато е необходимо, се извършват по реда на чл. 19, ал. 1 - 4. Разпоредбата на чл. 19, ал. 1 4 ЗОБВВПИ (в приложимата редакция) предвижда, че при постъпване на заявлението и документацията по чл. 17 междуведомствена комисия, създадена със заповед на министъра на вътрешните работи, оценява пълнотата и съответствието на подадената документация с изискванията за издаване на разрешение и извършва проверка на място на обектите за производство и съхранение. Комисията по ал. 1 се състои от експерти - представители на: Министерството на вътрешните работи, Министерството на отбраната, Министерството на икономиката, Министерството на околната среда и водите, Дирекцията за национален строителен контрол, Държавна агенция "Национална сигурност", Държавна агенция за метрологичен и технически надзор и Изпълнителна агенция "Главна инспекция по труда". Условията и редът за работа на комисията се определят с правила, утвърдени със заповед на министъра на вътрешните работи. При констатиране на непълноти и/или несъответствия с изискванията на закона комисията уведомява писмено заявителя, дава указания и 30-дневен срок за отстраняването им, в който срокът по ал. 5 спира да тече. Ако констатираните непълноти и/или несъответствия не бъдат отстранени в дадения срок по ал. 3, производството по издаване на разрешението се прекратява. Съгласно чл. 16 от Правилата за реда и условията за работа на междуведомствената комисия, при постъпване на отрицателно становище от члена на комисията, председателят изготвя в срок до три работни дни писмено уведомление до заявителя, в което дава указания за отстраняване на непълноти и/или несъответствия с изискванията на закона и му определя 30 дневен срок за отстраняването им. Както правилно приема и първоинстанционният съд, в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, в обжалваната заповед не са посочени фактическите основания, послужили за издаването й. Един от задължителните реквизити и основание за законосъобразност на административния акт, е изискването за наличие на фактически и правни основания за издаване на акта. Посочването на мотивите, наложили издаването на акта, цели да свърже пряко едно фактическо или юридическо положение, факт, с волеизявлението на органа. Фактите представляват основанието за упражняването на властта от административния орган. Именно тях той преценява с оглед хипотезите на правните норми. Правните основания, от своя страна, показват целта, с която органът упражнява властническите си правомощия и по същество определят последиците, които са целени с волеизявлението му. Тази цел ще бъде постигната едва когато фактите, установени по преписката/делото отговарят на хипотезата на сочената от органа правна норма. И обратно ако те не осъществяват фактическия състав на конкретната разпоредба, целта на органа не би могла да бъде постигната. В тази връзка, доколкото единствено органът знае целта, която преследва при постановяването на акта си, само той е компетентен да посочва правното му и фактическо основание, като съдът е обвързан от посочените основания. В конкретния случай, фактическите основания, послужили за издаване на обжалваната заповед, не се съдържат както в самата заповед, така и в останалите документи, послужили като основание за издаване на обжалвания административен акт. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Обжалваната заповед се позовава на становище на ДАНС от 06.02.2020 г. и на предложение на председателя на междуведомствената комисия от 10.02.2020 г. В първоначално даденото становище от ДАНС от 13.12.2019 г. изрично е отбелязано, че ДАНС предвид своята компетентност по чл. 4, ал. 1, т. 12 от Закона за Държавна агенция Национална сигурност (ЗДАНС), няма бележки и възражения по подаденото заявление от Дунарит АД. На 06.02.2020 г. е депозирано ново становище от ДАНС, в което е отбелязано, че ДАНС не дава положително становище по същото заявление. Единственото отрицателно становище, депозирано от членовете на междуведомствената комисията, е това на ДАНС. В това становище нито са изложени мотиви, нито са констатирани непълноти и/или несъответствия, които да бъдат отстранени от заявителя в срока по чл. 19, ал. 3 ЗОБВВПИ и чл. 16 от Правилата.