Решение № 5498 от 7.6.2022 г. на ВАС, II о.

Производството по делото е по чл. 185, ал. 1 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Сдружение за изследователски практики, проект "Граждани и експерти за прилагане на зелените закони", представлявано от Председателя на УС В. Стаевска, с адрес на управление гр. София 1303, р-н "Възраждане", "Зона Б-5", [адрес], срещу чл. 8, ал. 3 от Наредба 7 от 2015 г., за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програма за развитие на селските райони 2014-2020 г. /Наредба 7 от 2015 г./, на министъра на земеделието и храните, която, съгласно § 3 от ПЗР, е издадена на основание чл. 9а от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/. Жалбоподателят подчертава, че оспорва само един текст от Наредбата, който удължава прилагането на Програма за развитие на селските райони /ПРСР/ само в тази част и по отношение на който се счита, че е трябвало да бъде подложена на екологична оценка, доколкото същото представлява изменение на одобрен с екологична оценка проект и представлява изменение по смисъла на чл. 8, ал. 3 от Наредба 7 от 2015 г. и възможността да се получават субсидии за паша на добитък в националните паркове, което, както е посочено в жалбата, има трайно негативен ефект върху околната среда. Сочи се, че сдружението има правен интерес, доколкото аргументите, които са посочени за нарушение на Закона за опазване на околната среда - сдружението има сред своите цели защита на околната среда и като такова се явява засегната, заинтересована страна по смисъла на допълнителните разпоредби на ЗООС. В съдебното заседание жалбоподателят се представлява от адв. Костадинов, който поддържа жалбата и конкретизира, че обжалва съдържанието на процесната разпоредба в редакцията от 2021 г. Допълнителни аргументи се навеждат в писмена защита. Ответната по жалбата страна - Министъра на земеделието, храните и горите, редовно призован, не се явява, представлява се от юрк. Филева, която оспорва жалбата. Счита, че е недопустима, като подадена от лице без правен интерес. Въпреки постановеното по хода определение, за жалбоподателя, като неправителствена организация, не са представени доказателства, че в техния устав, цели и предмет на дейност по някакъв начин са засегнати от тази наредба, която урежда подпомагането на земеделските производители по мярка 10 "Агроекология и климат", твърди се някакъв абстрактен интерес за околната среда. В писмено становище се излагат аргументи за неоснователност на жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура обосновава заключение, че оспорването е неоснователно. За да се произнесе, Върховният административен съд, в настоящия състав при Второ отделение, съобрази следното: Жалбата е процесуално допустима. Видно от приложения Устав на жалбоподателя, Сдружението е доброволно обединение на лица с интереси в областта на различни сфери, включително околна среда, природни ресурси и природозащита, с дейност в обществен интерес. В изпълнение на поставените цели за прозрачност в разработването на политики и насърчаване на участието на гражданите в тях, през 2014г., Сдружението е започнало осъществяването на проект Граждани и експерти за прилагане на зелените закони. В пункт I от жалбата, във връзка с проследяването на въздействието върху околната среда, в работата по проекта конкретно по подмярка 10.1.4., са изложени вижданията на жалбоподателя за неблагоприятно въздействие, налагащо предприемане на мерки, за да се гарантира поддържане на благоприятното природозащитно състояние на природните местообитания и пасищата, което обуславя и правния интерес на Сдружението да оспори удължаването на подмярка 10.1.4., Традиционна практика за сезонна паша след 2020г. /"пасторализъм"/ от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014-2020г., с Наредба 7/2015г. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. След приемането на Наредба 7 през 2015 г. и изменение през 2017г., разпоредбата на чл. 8, ал. 3, в атакуваната й редакция от 2021г. сочи: След изтичане на срока по ал. 1, прилагането на агроекологичните дейности може да бъде ежегодно удължавано, при спазване на изискванията по тази наредба, но не по-късно от 2022г.. За да поиска отмяна на разпоредбата, в жалбата се твърди, че тя е незаконосъобразна, тъй като ПРСР е одобрена за петгодишен период, изтичащ в края на 2020г., съгласувана е с МОСВ и одобрена от Европейската комисия и в случаите на промяна на Програмата, или на някое от обстоятелствата, /в случая - срокът, за който е одобрена/, възложителят е следвало да уведоми МОСВ за одобряване на план или програма, както и за определяне на необходимите действия, които трябва да се предприемат за издаване на решение за преценяване на необходимост от екологична оценка /ЕО/, или становище по ЕО. Сочи се, че удължаването на срока на подмярката за пасторализма, съгласуване на дейността в националните паркове, при наличие на съмнения относно липсата на отрицателно въздействие от страна на плановете и проектите, както и неспазването на даденото през 2014г. становище по екологична оценка 16-9 на МОСВ, представляват Подмярката 10.1.4 - пасторализъм, се изпълнява в трите национални парка на България: НП-"Пирин", НП "Централен Балкан" и НП "Рила", защитени от "Натура 2000" по двете природозащитни директиви на ЕС, като оценка на природозащитното им състояние досежно местообитанията, е правена единствено през 2013г, а като причини за негативни резултати жалбоподателят сочи пропуски в извършените оценки за съвместимост на въпросната мярка и неспазване на условията в становището по ЕО/ОС от септември 2014г. за съгласуване на ПРСР. Обосновава се също, че удължаването на срока на процесната подмярка, чрез изменението на чл. 8, ал. 3 от Наредба 7/2015г., представлява нов проект, за който е необходимо извършването на проверка, за да се оцени въздействието върху околната среда, от гладна точка на съхранението на тази територия и обстоятелството, че дадена нееднократна дейност е била разрешена съгласно националното право преди да влезе в сила Директивата за местообитанията /07.11.2018г./, не представлява пречка при всяка последваща намеса тази дейност да се преценява за въздействие. Оценка за въздействието върху защитените зони по чл. 31 от Закона за биологичното разнообразие не е извършвана от МЗХГ, преди да бъдат направени процесните изменения в оспорената законова разпоредба, с които се одобрява подаването на заявления и след изтичане на програмния период. Така наведените оплаквания не се споделят от настоящия съдебен състав. Наредба 7 от 2015 г., за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програма за развитие на селските райони 2014-2020 г., е издадена на основание чл. 9а от Закона за подпомагане на земеделските производители, /а не на основание от Закона за защитените територии или Закона за биологичното разнообразие/. Подпомагането се предоставя за постигане на основните цели на Наредбата, посочени конкретно в чл. 1, ал. 2 от същата: запазване и поддържане на постоянно затревени площи с висока природна стойност и свързваните с тях видове, чрез насърчаване или възстановяване на традиционните практики за управление на полуестествените затревени площи; предотвратяване на бъдещата загуба на затревени площи, причинена от превръщането им в обработваеми земеделски земи или преизпасването им; опазване на биологичното разнообразие и защита, поддържане и възстановяване на благоприятния статус на местата от Натура 2000, преди да са влезли в сила задължителните ограничения, наложени от плановете им за управление и заповедите за обявяването им, издадени съгласно Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L, бр. 206 от 22 юли 1992 г.); опазване на застрашените от изчезване редки породи и традиционни сортове растения; предотвратяване на ерозията на почвите и подобряване на управлението им; повишаване на почвеното плодородие. Подмярка 10 от ПРСР, е насочена към опазването на околната среда и климата, същата е финансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), а за подпомагане /чл. 2/, могат да кандидатстват физически лица, еднолични търговци и юридически лица, които са земеделски стопани по смисъла на § 1, т. 23 от ЗПЗП, регистрирани в Системата за идентификация на земеделските парцели и/или в Системата за идентификация и регистрация на животните от Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) в зависимост от направлението, по което кандидатстват. Съгласно чл. 37 от Наредбата, по направление "Традиционни практики за сезонна паша (пасторализъм)" земеделските стопани трябва да разполагат с годишно разрешително за паша на територията на националните паркове "Рила", "Пирин" и "Централен Балкан" на Република България, издадено съгласно чл. 50, т. 5 от Закона за защитените територии, а за териториите на природните паркове - документ за съответствие на броя и вида животни с нормите и режимите на утвърдения План за управление, издаден от директора на природния парк. Прегледът на съдържанието на оспорената разпоредба - от приемането й, до процесното изменение от 2021г. показва, че възможността за ежегодно удължаване на агроекологичните дейности винаги е съществувала, като в последната й редакция за тази възможност е въведен краен срок - "но не по-късно от 2022г.", а още при стартирането на ПРСР 2014-2020г., подмярката 10.1.4 е предвиждала подпомагане на традиционната високопланинска паша през летните месеци, като направлението се прилага на териториите от трите национални парка, с изключение на резерватите и пилотно за високопланинските пасища на природните паркове и защитените зони от Натура 2000, съгласно утвърдените планове за управление.Този анализ налага извода, че липсва нормативно изискване за изготвяне на ново становище за екологична оценка на Програма за развитие на селските райони 2014-2020г., както се сочи в жалбата. Програмата не е променена - удължаването на срока на процесната подмярка, чрез изменението на чл. 8, ал. 3 от Наредба 7/2015г., не представлява нов проект, за който да е необходимо извършването на проверка, за да се оцени въздействието върху околната среда. В чл. 11 и чл. 28 от Регламент (ЕС) 1305/2013 са дефинирани измененията на програмите за развитие на селските райони и продължаването на срока не е между тях, не са променени и обстоятелствата, при които е издадено становището за екологична оценка 16-9/2014г. на министъра на околната среда и водите. В тази връзка следва да се посочи и, че в приложеното по делото писмо на Н.Кънчев, /заместник министър на околната среда и водите/, е посочена необходимост от съгласуване на изменението на ПРСР, а не на Наредбата. Актовете са различни, условията за изменението им - също, определението за Програмата се съдържа в чл. 2 от Регламент (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. и в чл. 2 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. и §1, т. 22 от ЗООС, а за наредбата в чл. 7, ал. 2, и 7а от ЗНА и чл. 75 от АПК. Затова и посочените в жалбата директиви са неотносими към оспорването, с оглед основанието за издаване на Наредба 7/2015 г. - чл. 9а, т. 2 от Закон за подпомагане на земеделските производители. На следващо място, от съществено значение в процеса е фактът, че въпросното изменение на разпоредбата по отношение на предвидения краен срок на удължаването на действието на подмярката, е уредено в Регламент (ЕС) 2020/2220 на Европейския Парламент и на Съвета от 23 декември 2020 година, за определяне на някои преходни разпоредби във връзка с подпомагането от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) през 2021 г. и 2022 г. и за изменение на регламенти (ЕС) 1305/2013, (ЕС) 1306/2013 и (ЕС) 1307/2013 по отношение на ресурсите и на прилагането през 2021 г. и 2022 г. и Регламент (ЕС) 1308/2013 по отношение на ресурсите и разпределението на това подпомагане за 2021 г. и 2022 г. Целта, посочена в Глава I, е удължаване на някои срокове по регламенти (ЕС) 1303/2013 и (ЕС) 1310/2013 и продължаване на прилагането на Регламент (ЕС) 1303/2013 за програмните 2021 г. и до 31 декември 2022 г. С това изменение се гарантира, че поне същият общ дял на участие на ЕЗФРСР е запазен за мерките по член 59, параграф 6 от посочения регламент, като удължаването на срока на програмите, подпомагани от ЕЗФРСР, посочено в параграф 1 от настоящия член, не засяга необходимостта от подаване на искане за изменение на дадени програми за развитие на селските райони за преходния период съгласно предвиденото в член 11, буква а) от Регламент (ЕС) 1305/2013. В мотивите, съображение 2 се сочи, че законодателната процедура във връзка със законодателните предложения на Комисията относно ОСП след 2020 г. не е приключила навреме, за да се даде възможност на държавите членки и на Комисията да подготвят всички елементи, необходими за прилагането на новата правна рамка и на стратегическите планове по ОСП от 1 януари 2021 г., както е било първоначално предложено от Комисията. Това забавяне създаде несигурност и рискове за земеделските стопани в Съюза и целия селскостопански сектор на Съюза. За да се смекчи тази несигурност и да се запази жизнеността на селските райони и региони, както и да се допринесе за екологичната устойчивост, в настоящия регламент следва да се предвиди продължаване на прилагането на правилата на настоящата рамка на ОСП, която обхваща периода 2014 2020 г. (настояща рамка на ОСП"), и непрекъснатост на плащанията за земеделските стопани и други бенефициери, като по този начин се осигури предвидимост и стабилност по време на преходния период през 2021 г. и 2022 г. (преходен период") до датата, от която започва да се прилага новата правна рамка, обхващаща периода с начало 1 януари 2023 г. (нова правна рамка"). Съображения 4 и 6 обобщават, че с преходния период се цели да се способства за плавен преход към нов програмен период, за да се гарантира, че земеделските стопани и други бенефициери могат да получават подпомагане от ЕФГЗ и ЕЗФРСР през 2021 г. и 2022 г., Съюзът следва да продължи да предоставя такова подпомагане през преходния период, съгласно условията на настоящата рамка на ОСП, държавите - членки дда имат достатъчно време да подготвят съответните си стратегически планове по ОСП, както и да се улесни създаването на административни структури, необходими за успешното прилагане на новата правна рамка. В резултат, в чл. 1, § 1 на Регламент (ЕС) 2020/2220 е предвидено, че За програмите, подпомагани от ЕЗФРСР, срокът от 1 януари 2014г., до 31.12.2020г., определен в чл. 26, §1 от Регламент (ЕС) 1303/2013, се удължава до 31 декември 2022г., т.е., по силата на директно приложимия регламент, с приоритет пред вътрешния подзаконов акт, действието на ПРСР 2014-2020г. е продължено с две години и твърдението на жалбоподателя за незаконосъобразност на изменението на Наредба 7/2015г. от 2021г., е несъстоятелно. А след като съгласно чл. 22 ЗЗТ, подмярката 10.1.4 за сезонна паша се изпълнява и в трите национални парка на България, в местата и районите от тях, определени с плановете за управлението им, /приемани с решение на МС, по предложение на министъра на околната среда и водите, съдържащи екологична оценка съобразно изискванията на ЗООС и влиянието на тези дейности се преценява преди приемането на плановете/, след издаване и на разрешителни за сезонна паша по чл. 50, т. 5 ЗЗТ, се налага извода за контролирана от дирекциите на парковете дейност и неоснователност на изложените в жалбата твърдения за трайно негативен ефект върху околната среда. При тези съображения, жалбата следва да бъде отхвърлена, като разноски на ответната страна не се присъждат, тъй като не са поискани. Във връзка с гореизложеното, на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно АПК, Върховният административен съд, Второ отделение,