Решение № 1910 от 19.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 14385/2015 г.

Решение № 1910 от 19.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 14385/2015 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Аладин Фуудс" ООД, срещу решение № 1919 от 19.10.2015 г. постановено по адм. дело № 1235 по описа за 2015 г. на Административен съд (АС) - Пловдив. Касационният жалбоподател оспорва решението, като постановено при допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Сочи, че в практиката си Върховният административен съд (ВАС) приема, че предвидената в чл. 30, ал. 1, т. 6 от Закона за храните (ЗХ) принудителна административна мярка (ПАМ) "спиране експлоатацията на обект за производство и търговия с храни или на част от него" се прилага с цел ликвидирането на нарушаването на задължителните хигиенни изисквания и санитарни правила, което има или би могло да има за последица вредно влияние върху здравето на хората, свързано с консумация на храни. В настоящия случай вероятност и настъпване на вредно въздействие върху здравето на хората не се твърди и установява от контролните органи по храните. Фактическите основания за издаване на заповедта не съдържат констатации за осъществено от "Аладин фуудс" ООД нарушение на хигиенни изисквания и санитарни правила. Противно на изложените в заповедта твърдения, в хода на първоинстанционното производство е установена фактическата възможност за констатиране на взаимовръзката между прием, междинен продукти и реализация на готови продукти. Описаните в заповедта нарушения се свеждат до липса на информация за вътрешни партиди на преработвани стоки, без да се твърди наличие на нередовно водена документация или пък липса на такава, удостоверяваща прием на суровините, респ. експедиция след преработка, т. е не се твърди, че "Аладин фуудс" ООД не води или че води нередовно необходимата съгласно нормативната уредба документация, а че в част от същата има празноти. По същество констатациите в заповедта касаят неточно водене на документацията и то по отношение на малка част от хранителните продукти. Законодателят е ограничил свободата за прилагане на ПАМ по чл. 30, ал. 1, т. 6 от ЗХ, с въведената в чл. 30а, ал. 1 от ЗХ специална цел. С прилагането на процесната ПАМ, констатираното нарушение не може да бъде отстранено. Заповедта, с която се спира експлоатацията на обект за производство и търговия с храни, е особено тежка принудителна административна мярка, която с висок интензитет засяга неблагоприятно интересите на адресата. Мотиви, обосноваващи избора на тази крайна принудителна мярка, в обжалваната заповед липсват. Това препятства извършването на преценка досежно факта, дали правото на оперативна самостоятелност на органа е упражнено в предоставените граници. В заповедта не е посочено дали мярката е временна или спирането на обекта е завинаги, което представлява нарушение на изискването за форма и съдържание на акта. Налице е несъответствие между фактическите констатации посочени в заповедта и посочената като нарушена разпоредба на чл. 21а, ал. 1, т. 2 ЗХ. Заповедта не съдържа правното основание за налагането на принудителната административна мярка по чл. 30, ал. 1 и т. 6 от ЗХ. В решението на първоинстанционния съд не са обсъдени и анализирани поотделно и в съвкупност всички събрани в хода на делото доказателства и направените от дружеството възражения. Съдът не е посочил, защо приема за достоверна фактическата обстановка описана в заповедта. Прави искане решението да бъде отменено и да бъде постановено друго такова, с което заповедта на директора на Областна дирекция по безопасност на храните (ОБДХ) - Пловдив да бъде отменена като незаконосъобразна. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - Директорът на Областна дирекция по безопасност на храните - Пловдив, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата по съображения изложени в представен по делото писмен отговор и писмени бележки. Прави искане решението на първоинстанционния съд да бъде потвърдено. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на"Аладин Фуудс" ООД, против заповед № 139 от 24.04.2015 г. на и. д. директор на ОБДХ - гр. Пловдив, с която е разпоредено спиране експлоатацията (цялата дейност) на обект: месопреработвателно предприятие с BG1604049, с Удостоверение за регистрация на обекта по реда на чл. 12 от ЗХ с № 2554 от 11.12.2014 г., находящо се на адрес: гр. Съединение, община Съединение, област Пловдив, ул. "Кирил и Методий" № 6, стопанисвано от жалбоподателя. С решението дружеството е осъдено да заплати на ОБДХ - Пловдив сумата от 300,00 лв. за юрисконсултско възнаграждение. За да постанови този резултат, съдът е приел от фактическа страна, че със заповед № РД11-618 от 17.04.2015 г. на изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните (БАБХ) е назначена комисия, която в периода 20.04.2015 г. - 22.04.2015 г. да извърши верификация на официалния контрол в предприятията за месопреработка, находящи се територията на четири ОДБХ, между които и ОДБХ - Пловдив. Със заповед № РД11-709 от 22.04.2015 г. на изпълнителния директор на БАБХ е удължен срокът за изпълнение на заповедта до 24.04.2015 г. В изпълнение на заповедите в периода 20.04.2015 г. - 23.04.2015 г., в присъствие на представител на дружеството жалбоподател, е извършена проверка на място в месопреработвателно предприятие BG 1604049, находящо се в гр. Съединение, ул. "Кирил и Методий" № 6; в склад за търговия на едро с храни от животински и неживотински произход, BG 1603073, находящ се в с. Цалапица, община Родопи, ул. "Иван Вазов" № 4; както и в камера № 8 в Склад за съхранение и търговия на едро с храни "Изида" ООД, BG 1603046, ползвана под наем от страна на "Аладин фуудс" ООД, находяща се в гр. Стамболийски, ул. "Тракия" № 31а. В рамките на проверката, извършена в месопреработвателното предприятие, в гр. Съединение, е извършен опит за права проследимост от суровини към готов продукт на произволно избрани партиди, получени в предприятието, съответно на 3.07.2014 г., на 5.01.2015 г., на 17.04.2015 г. и на 18.04.2015 г. В съставения за резултатите от проверката Констативен протокол са изложени направените в хода й, посочени като мотиви за прилагането на мярката, констатации. В резултат на констатациите, относно проверката на 3.07.2014 г., е направен извод, че е налице разлика между прието и транжирано месо "цяло пиле охладено", което е обяснена от дружеството с технологични фири при съхранение и с разлика в точността на измерване на различните устройства. При проследяване на част от разпада на цялото пиле - пилешко филе е констатирано, че за част от количеството не може да бъде направена взаимовръзка между прием, преработка и реализация, предвид непосочването на партиден номер. Относно приема от 5.01.2015 г. е констатирано, че представените от дружеството документи не предоставят пълна информация и от тях не могат да се установят количествата експедирани готови продукти от дати 05.01.2015 г., от 06.01.2015 г., от 07.01.2015 г., от 08.01.2015 г. и от 09.01.2015 г., с какви партидни номера са експедирани. Прието е за невъзможно да се направи взаимовръзка между суровини, междинни, готови и реализирани продукти. Констатирано е че приетите на 17.04.2015 г. и 18.04.2015 г. партиди "охладено пиле" и "охладен пилешки бут" с произход Полша, за които са представени търговски документи, са заведени под вътрешни партидни номера 177, 178, 179, 180, 181 и 182. Съгласно технологични карти за разпад на птиче месо цитираните партиди са разфасовани. Прието е за установено, че не е доказано ясно разграничаване на цитираните партиди, поради липса на поставена вътрешна партидна маркировка на някои от опаковките. Не са представени достатъчно документални доказателства за преработка, директна реализация или налично съхранение на приетите суровини на проследяваните дати. Направено е обобщение, че представените документи позволяват да се направи взаимовръзка между входящите суровини и готовите продукти. Прието е, че разработената и въведена в предприятието система за проследимост, не съответства напълно на изискванията на чл. 21 от ЗХ и чл. 17 и 18 от Регламент (ЕО) № 178/2002 г. Предвид констатираното при проверката е издадена процесната заповед за прилагане на ПАМ. С цел оборване, съответно за потвърждаване на констатациите, послужили като фактически основания за прилагането на ПАМ, в хода на първоинстанционното производство са разпитани двама свидетели. След преценка на събраните по делото доказателства и анализ на нормите на чл. 21а, ал. 1, т. 2 от ЗХ и чл. 30, ал. 1, т. 6 от ЗХ, съдът е приел, че административното производство е проведено при липса на съществени нарушения на процесуалните правила, а заповедта е издадена в съответствие с изискванията за форма, при правилно прилагане на материалния закон и в съответствие с целта на закона. Изложил е, че приложената по отношение на дружеството ПАМ е изпълнила своето предназначение, каквото е предотвратяването на евентуален риск, свързан с годността, безопасността и хигиената на храните с оглед защита на потребителите на пазара. Приел е, че осъщественият контрол от административния орган е навременен, а предприетите от негова страна мерки са довели до правилното организиране на работния процес в стопанисвания от дружеството жалбоподател обект за производство и търговия с храни, видно и от заповед с № 158 от 18.05.2015 г. за възстановяване експлоатацията на обекта. Решението е неправилно. Нормата на чл. 30, ал. 1 от ЗХ предоставя правомощия на административните органи за контрол върху производство и търговия с храни да прилагат принудителни административни мерки. Една от предвидените в посочената разпоредба ПАМ е спиране на експлоатацията на обекти за производство и търговия с храни или на части от тях временно или завинаги при установяване нарушения на нормите и изискванията, определени с нормативен акт (чл. 30, ал. 1, т. 6 от ЗХ). В оспорената в първоинстанционното производство заповед не е посочено правното основание за прилагане на процесната ПАМ, но предвид съдържанието на заповедта може да се направи извод, че тя е приложена на основание чл. 30, ал. 1, т. 6 от ЗХ. Съгласно посочената разпоредба, елемент от състава на мярката е посочването на срока, за който тя се прилага. В случая посоченото изискване не е изпълнено. Поради това липсва яснота дали с тази мярка експлоатацията на обекта е спряна завинаги или до отстраняване на посочените в заповедта нарушения. Мярката е приложена за нарушение на чл. 21а, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ЗХ. Съгласно нормата на чл. 21а, ал. 1 от ЗХ, производителите и търговците на храни са длъжни да осигурят възможност за проследяване на храните и на всички други вещества, предназначени за влагане или за които се предполага, че ще бъдат вложени в храни, на всички етапи на производство, преработка и дистрибуция. Предвидено е, че изискването за осигуряване на възможност за проследяване се осъществява от субектите чрез: 1. изискване и съхраняване на информация за всеки доставчик на храни, на животни, отглеждани с цел производство на храни, и на вещества, предназначени за влагане или за които се предполага, че ще бъдат вложени в храни; 2. съхраняване на информация за производителите и търговците на храни, на които са доставили своите продукти. Изпълнението на изискването се осъществява чрез въвеждане и прилагане на системи и процедури за събиране и съхраняване на информацията, които позволяват предоставянето й на компетентните органи при поискване (чл. 21а, ал. 2 от ЗХ). В случая в заповедта не се твърди, че е налице нарушение на чл. 21а, ал. 1, т. 1 от ЗХ. Твърдяното нарушение е на т. 2 от посочената разпоредба, като същевременно липсват констатации, че дружеството не съхранява информация за търговците на храни, на които е доставяло своите продукти. Налице е съответствие между изложените в заповедта фактически констатации и посочената като нарушена разпоредба. Свободата на органа да приложи ПАМ от вида на посочената, законодателят е ограничил с въвеждането в чл. 30а, ал. 1 от ЗХ, на специална цел, а именно - създаване на възможност търговецът да предприеме коригиращи действия за отстраняване на несъответствието и причините за появата му. Наред с това законодателят е посочил изрично, че органът следва да упражни оперативната си самостоятелност като отчете същността на несъответствието (чл. 30а, ал. 2 от ЗХ). Изложеното води до извод, че мярката не следва да се прилага автоматично. Спирането на експлоатацията на обект може да се приложи тогава, когато точно тази принудителна мярка ще постигне законовата цел - създаване на възможност за производителя да отстрани несъответствието. Спирането трябва да е съответно на същността на несъответствието, т.е. последното трябва да е такова, че спирането да е средството чрез което законните права и интереси на адресата не се засягат в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която акта се издава. Трябва да не съществуват други по-благоприятни за субекта мерки, чрез които също може да се постигне целта на акта - създаването на възможност за отстраняване на несъответствието. Ако не са спазени посочените изисквания, принудителната административна мярка би се превърнала от инструмент за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда в санкция за определено поведение, което изцяло би подменило нейното съдържание, цел и характеристика (в този смисъл напр. решение № 11990 от 1.10.2012 г. постановено по адм. дело № 4883 по описа за 2012 г. на ВАС, решение № 8405 от 7.07.2015 г. постановено по адм. дело № 720 по описа за 2015 г. на ВАС). В оспорената заповед органът не изложил никакви мотиви защо прилага точно тази принудителна мярка. Не е ясно тази мярка ще създаде ли възможност търговецът да отстрани несъответствията. Не е ясно това ли е единственият начин да се създаде тази възможност. Не е ясно съществуват ли други мерки, които също могат да доведат до целения резултат, но които са по-икономични. Не е отчетена същността на несъответствието. Липсата на мотиви досежно тези решаващи за законосъобразното упражняване на дискрецията обстоятелства не дава възможност на съда да извърши проверка за законосъобразност на акта по смисъла на чл. 169 от АПК. Съдът като не е отчел посочените нарушения АС - Пловдив е постановил неправилно съдебно решение и то следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна и след отмяната на съдебния акт, при условията на чл. 222, ал. 1 от АПК, следва да бъде постановено ново решение, по съществото на спора, с което заповед № 139 от 24.04.2015 г. на и. д. директора на ОБДХ - гр. Пловдив следва да бъде отменена като незаконосъобразна. При този изход на спора, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, на касационния жалбоподател следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 875,00 лв., от които 75,00 лв. за заплатените държавни такси, както и 800,00 лв. - за заплатено адвокатско възнаграждение. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2, вр. с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение