Решение № 15436 от 15.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10852/2009 г.

Решение № 15436 от 15.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10852/2009 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от "Международен център по фирмено управление" АД, гр. София, представлявано от изпълнителните директори Цветан Николов Тодоров и Александра Стефанова Тасева, чрез пълномощника на дружеството адвокат Иван Тодоров - управляващ съдружник в адвокатско дружество "Георгиев, Тодоров и Ко", против решение № 8475 от 25.06.2009 г., постановено по адм. дело № 12447/2007 г. по описа на Върховния административен съд, трето отделение, с което е отхвърлена жалбата му против Решение на Министерския съвет (РМС) на Република България № 264 от 12.05.2000 г. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради неправилно приложение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Сочи се, че съдът неправилно е приел, че към момента на постановяване на оспорения акт, е изтекъл редуцирания с нормата на § 6 от ПЗР на ЗДС (обявена за противоконституционна с решение на КС № 7/2001 г.) десетгодишен срок на правото на ползване на имота - частна държавна собственост. Необоснован е и изводът на съда, че единственият довод за нищожност е твърдяно от жалбоподателя обратно действие на обявяването за противоконституционна на нормата на § 6 от ПЗР на ЗДС, което има за последица липсата на правно основание за издаването на актове в нейно изпълнение, като съдът не е изследвал законосъобразността на акта на останалите основания по чл. 146 от АПК. Иска се отмяна на решението на съда и да бъде прогласена нищожността на точки 1, 3, 4 и 6 от оспореното РМС. Представена е писмена защита от адв. Пачаманов, както и правно становище на проф. Вл. Петров. Ответникът - Министерският съвет на Република България оспорва жалбата, като доводите за нейната неоснователност са развити в писмени бележки. Заинтересованите страни - Институт по публична администрация, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Балабанова, министърът на регионалното развитие и благоустройството, чрез юрисконсулт Георгиева и министърът на финансите, чрез юрисконсулт Гиздова, изразяват становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи, че постановеното от съда решение е обосновано и правилно, тъй като оспореното РМС не е нищожно - същото е издадено от компетентен орган, въз основа на действаща към момента на издаването му норма. Решението на Конституционния съд, на което се позовава жалбоподателя, няма обратно действие. Осналите доводи относно законосъобразността на РМС са преклудирани. Върховният административен съд, след като прецени данните по делото и доводите на страните, както и сочените отменителни основания, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Производството пред тричленния състав на ВАС е образувано по жалба, подадена от настоящия касатор - "Международен център по фирмено управление" АД, представлявано от изпълнителните директори Цветан Николов Тодоров и Александра Стефанова Тасева, чрез пълномощника на дружеството адвокат Иван Тодоров - управляващ съдружник в адвокатско дружество "Георгиев, Тодоров и Ко" срещу решение № 264 от 12.05.2000 г. на Министерския съвет на Република България. С решението - т. 1 се прекратява правото на ползване, предоставено на "Международен център по фирмено управление" АД, върху имот - частна държавна собственост - "Учебна база Бистрица", състоящ се от основна сграда с площ от 840 кв. м, гараж - 188 кв. м, помощна сграда - 70 кв. м, трафопост - 36 кв. м, агрегатно помещение - 24 кв. м и неурегулирано място - 135 дка, намиращ се в София, район Панчарево, местността "Калфин дол", поради изтичане срока на договора, сключен на 6.04.1990 г. Със същото решение - т. 3, същият имот се обявява за публична държавна собственост, с т. 4 се предоставя безвъзмездно за управление на Института по публична администрация и европейска интеграция към министъра на държавната администрация. С т. 6 се отменя Решение № 110 на Бюрото на Министерския съвет от 1990 г. за осигуряване на условия за осъществяване дейността на Българо-английското акционерно дружество "Международна школа по фирмено управление". Възраженията са за нищожност на решението в обжалваните части по т. 1, 3, 4 и 6, тъй като е постановено при липса на условията и предпоставките, визирани в хипотезите на приложимите материално-правни норми. В случая при издаването му следва да се преценява разпоредбата на § 6 от ПЗР на Закона за държавната собственост (ЗДС), тъй като МС се е позовал на чл. 56, ал. 1, във вр. с § 6 от ПЗР на ЗДС, обн. ДВ, бр. 44 от 21.05.1996 г., която разпоредба към 12.05.2000 г. все още не е била обявена за противоконституционна, поради което издателят е следвало да се съобрази с нея. Тъй като десетгодишният срок (редуцирания срок) на учреденото право на ползване не е бил изтекъл, считано от издаване на заповедта на Председателя на Изпълнителния комитет на Общинския народен съвет от 9.08.1990 г., която има правопораждащо действие за правото на ползване като ограничено вещно право, Министерският съвет не е имал правно основание да издава решението си, поради което същото е нищожно. На второ място се поддържа, че като единствено правно основание за издаване на решението се сочи разпоредбата на § 6 от ПЗР на ЗДС, която е обявена за противоконституционна с решение № 7/2001 г., по к. д. № 1/2001 г., която разпоредба има обратно действие и съответно и отмяната на такава разпоредба има обратно действие, което е още едно основание за нищожност на оспореното решение. Възраженията срещу решението по т. 3 се поддържат с доводи за противоречие с материалния закон, тъй като имотът се обявява за публична държавна собственост. Имотът не попада в нито една от хипотезите на публичната държавна собственост, посочени в чл. 2 от ЗДС, а и върху него е учредено ограничено вещно право на ползване, следователно Министерският съвет е издал решението си при пълна липса на предпоставките за това, което е още едно основание за нищожност. По отношение на процесния имот, на практика, е извършено принудително отчуждаване, без да е доказана държавна или общинска нужда, която не може да се задоволи по друг начин и при липса на предварително справедливо обезщетение, според изискванията на чл. 17, ал. 5 от Конституцията на Република България. Поддържа се също така, че Министерският съвет не би могъл да отмени свое решение № 110 на Бюрото на Министерския съвет от 1990 г., тъй като това решение е стабилен административен акт и при обоснованата пълна липса на основание за прекратяване на правото на ползване не би могъл да е оправомощен да отменя актовете на които това право се основава. Поддържат се и доводи, че дори да е изтекъл десетгодишният срок, считано от учредяване на правото на ползване, след обявяването на противоконституционността на § 6 от ПЗР на ЗДС, следва да се приеме, че се възстановява предишното правно положение, уредено с отменената норма, с което се премахват последиците, настъпили от отмяната на тази норма с обратно действие. Съдът от данните и доказателствата, приложени в административната преписка и доказателствата по делото е установил, че с РМС № 40 от 20.03.1989 г., за осигуряване на условия за осъществяване на дейността по обучение на ръководни кадри в областта на управлението от Българо-английско акционерно дружество, образувано от група български организации и корпорация "Максуел" Великобритания, е предоставено правото на ползване върху "Учебна база Бистрица", при цена и други условия за ползване, които да се определят в договор. Такъв договор е сключен на 6.04.1990 г. между Министерството на финансите и Българо-английско акционерно дружество - "Международна школа по фирмено управление", за срок от 50 години и с РМС № 110 от 21.05.1990 г. е предоставено на дружеството "Учебна база Бистрица". Установено е също така, че със заповед № РД-15-176/8.06.2000 г. на Областния управител на Област София, на основание чл. 80 от ЗДС е иззет имотът като публична държавна собственост и на основание изтекъл 10-годишен срок, редуциран с § 6 от ПЗР на ЗДС, като тази заповед е отменена с последваща заповед на областния управител, мотивирана с конституционно решение № 7/10.04.2001 г., по к. д. № 1/2001 г. на КС на РБ, с което § 6 е отменен като противоречащ на Конституцията на РБ. При установеното от фактическа страна, съдът е приел доводите за нищожност на решението в оспорените части за неоснователни. Приел е, че съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на неговото издаване и съответно към момента на издаване на решение № 264/12.05.2000 г. на МС е действал § 6 от ПЗР на ЗДС, съгласно който за учреденото по установения ред до влизането на закона в сила безсрочно, или за повече от 10 години право на ползване, се прилага срокът по чл. 56, ал. 1 от датата на учредяването му, т. е. актът не е издаден без правно основание. Въпросът дали цитираната правна норма е била приложена правилно от Министерския съвет, е такъв за съответствието на административния акт с материалния закон, и е довод за законосъобразност, който не може да се разглежда в настоящето производство, тъй като е преклудиран, а несъответствието с материалния закон не е толкова тежко, че да обосновава нищожност. От друга страна е прието, че решенията на Конституционния съд нямат обратно действие, поради което няма основание оспореното решение на Министерския съвет по т. 1 да бъде обявено за нищожно, а дали правилно е приложена нормата на § 6 от ПЗР на ЗДС е въпрос за който е изтекъл преклузивния срок за разглеждане. По съображенията относими към т. 1 от оспореното решение са неоснователни и доводите по отношение останалите оспорени точки от решението - точки 3, 4 и 6 от РМС. При изложените фактически и правни съображения, жалбата е отхвърлена като неоснователна. Решението е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано и като такова следва да бъде отменено. Оспореното РМС № 264/12.05.2000 г. е издадено на основание чл. 6, ал. 2, чл. 15, ал. 3 и чл. 56, ал. 1, във връзка с § 6 на ПЗР на ЗДС и чл. 8 от ППЗДС, като в т. 1 се прекратява правото на ползване на "Международен център по фирмено управление" върху процесния имот, поради изтичане на срока на договора от 6.04.1990 г. Разпоредбата на § 6 от ПЗР на ЗДС предвижда, че за учреденото по установения ред до влизането на закона в сила безсрочно или за повече от 10 години право на ползване се прилага срокът по чл. 56, ал. 1 от ЗДС от датата на учредяването му, а когато срокът е изтекъл към датата на влизане на закона в сила, имотът се предава в шестмесечен срок от същата дата. Анализа на разпоредбата води до извод, че към момента на издаването на РМС № 264 правото на ползване се редуцира и прекратява по силата на закона, без да е необходимо да има нарочно решение за това от компетентен орган, който следва само да уреди последиците от прекратяването на ограниченото вещно право. Поради това материалното основание на решението, свързано с § 6 от ПЗР на ЗДС за прекратяване на правото на ползване от Министерския съвет не е било налице, при което решението е постановено при липса на материална компетентност и като такова е нищожно в частта му по т. 1, която следва да бъде прогласена. Решението е нищожно и в частта си по т. 3, с която имотът се обявява за публична държавна собственост. За процесния имот в делото е приложен акт за държавна собственост № 277/25.07.1990 г. с пълното му описание, включително и на отстъпеното право на ползване със заповед № РД-09-207/9.08.1990 г. В закона за държавната собственост, в чл. 2, е посочена собствеността на Държавата като публична и частна, разграничена в хипотезите по ал. 2 и ал. 3, като изчерпателното изброяване на публичната държавна собственост е в чл. 2, ал. 2, т. 1 - 4 от ЗДС, в които хипотези не попада процесния имот. От друга страна в чл. 6 от ЗДС се предвижда, че имоти публична държавна собственост, които са престанали да имат това качество се обявяват за имоти частна държавна собственост с решение на Министерския съвет. Според ал. 2 за имоти публична държавна собственост, се обявяват и тези имоти - частна държавна собственост, които са придобили качеството на имоти - публична държавна собственост, съгласно чл. 2, ал. 2, с решение на Министерския съвет. Така цитирана правната уредба води до извода, че качеството на държавната собственост на публична и частна произтича от характеристики и особености, уредени в закон и с решението си Министерският съвет само обявява това качество на собствеността по отношение на имотите. Следователно решението на Министерския съвет няма конститутивно, преобразуващо действие по отношение на характера на собствеността, по отношение на имотите - държавна собственост, а само оповестява вида държавна собственост. По отношение на процесния имот няма доказателства той да е придобивал качеството на публична държавна собственост преди вземането на оспореното решение на МС по т. 2, с оглед на предназначение и характеристиките си съгласно чл. 2 от ЗДС, поради което решението в смисъл, че се обявява качеството публична държавна собственост е нищожно. Такова решение следва да бъде признато винаги за нищожно, тъй като се постановява в нарушение на ЗДС в чл. 2 от който се посочва кои имоти са публична и частна държавна собственост. Обратното, да се приеме, че това е въпрос само на законосъобразност поради неправилно приложение на материалния закон, би означавало на решението на Министерския съвет по чл. 6 от ЗДС да се признае конститутивно действие и имотите, публична и частна държавна собственост, да бъдат определяни не по характеристиките си в чл. 2 от ЗДС. По изложените съображения РМС № 264/12.05.2000 г. по т. 3 е нищожно, която нищожност следва да бъде обявена. По отношение на точка 4 от оспореното решение съдът намира, че в тази част решението също е нищожно като последица от отмяната на решението по т. 1 и 3, тъй като Министерският съвет се е разпоредил с процесния имот като с имот публична държавна собственост, каквато характеристика той няма, от една страна и от друга, предвид учреденото право на ползване, което не е прекратено. За това разреждане в ЗДС се предвиждат различни процедури и компетентни органи в зависимост от вида на държавната собственост, които в случая не са спазени, ако следва да се преценява органа и материалната му компетентност за разпореждане с имот частна държавна собственост. По изложените съображения оспореното решение на Министерския съвет в частта му по т. 4 също следва да бъде обявено за нищожно. По отношение на оспорената т. 6 от РМС, с която се отменя предходно решение на същия орган, съдът намира, че е налице нищожност, тъй като липсва материалноправно основание за административния орган да се произнесе по един и същи въпрос като отмени предходен влязъл в сила свой административен акт, освен при изрично уредените случаи, какъвто не е настоящият. Тази забрана произтича от една от характеристиките на влезлият в сила административен акт, която е стабилитетът на акта, или неговата неотменяемост, функция на която е правната сигурност по отношение на разпоредените с него права и задължения. Поради това в закона се уреждат изрично и изчерпателно случаите за отмяна на влязъл в сила административен акт и всяко друго разпореждане в такъв смисъл е нищожно. По изложените по-горе фактически и правни съображения, след отмяната на решението на съда, следва да бъде постановено друго, с което бъде обявена нищожността на РМС № 264/12.05.2000 г. в частта му по точки 1, 3, 4 и 6. Воден от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав на Първа колегия,