Решение № 5642 от 29.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15016/2009 г.

Решение № 5642 от 29.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15016/2009 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на "Витоша ски" АД, гр. София, против решение № 262/13.10.2009 г. на министъра на околната среда и водите, с което е отменено становище по екологична оценка № СО-04-05/04.09.2009 г. за съгласуване на Специализиран подробен устройствен план (СПУП) на туристическа и ски зона "Алеко", издадено от директора на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) гр. София и преписката е върната за ново произнасяне на издателя на административния акт. Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на оспорения акт като постановен в нарушение на закона и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Ответникът - министърът на околната среда и водите, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Заинтересуваните страни Сдружение с нестопанска цел "ВВФ-Световен фонд за дива природа Дунавско-карпатска програма България", Дирекция природен парк "Витоша", Сдружение с нестопанска цел "Витошки ски и сноуборд училища" и Държавна агенция по горите оспорват жалбата. Прокурорът от Върховната административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на жалбата. Жалбата е подадена в срок. По допустимостта на жалбата с оглед разпоредбата на чл. 98, ал. 2 от АПК настоящият състав счита, че следва да се съобрази с практиката на ВАС в тази насока (определение № 9233 от 28.08.2008 г. на ВАС по адм. д. № 9700/2008 г., 5-членен с-в), поради което приема жалбата за допустима. За да се произнесе по съществото й съдът прие за установено от фактическа страна следното: Производството пред административния орган било образувано по жалби на Държавна агенция по горите, Дирекция природен парк "Витоша", Сдружение "Витошки ски и сноуборд училища" и Сдружение "ВВФ-Световен фонд за дива природа Дунавско-карпатска програма България" срещу становище за екологична оценка № СО-04-05/04.09.2009 г. на директора на РИОСВ София, с което е съгласуван СПУП на туристическа и ски зона "Алеко" с възложител "Витоша ски" АД. Становището включва и оценка за съвместимост с предмета и целите на защитените зони, попадащи в обхвата на СПУП, съгласно изискванията на чл. 31, ал. 4 от Закона за биологичното разнообразие и Наредба за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони (Наредбата за ОС). На 12.11.2007 г. на основание чл. 111 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) във връзка с Плана за управление на природен парк "Витоша" съобразно чл. 7 от Закона за устройството и застрояването на Столичната община и чл. 124, ал. 2 от ЗУТ, главният архитект на Столична община е разрешил на жалбоподателя да изготви задание за изработване на СПУП на туристически и ски център "Алеко", с което да се уточни обхвата и съдържанието на плана във връзка с изпълнение на изискванията на чл. 125, ал. 6 от ЗУТ. Разпоредено е заданието да се съгласува с Държавна агенция по горите, с дирекция природен парк "Витоша" и с МОСВ. На 20.02.2008 г. "Витоша ски" АД е поискало да се извърши преценка за необходимостта от екологична оценка на СПУП на туристическа и ски зона "Алеко" за преценяване необходимостта за извършване на екологична оценка (ЕО). С решение от 30.05.2008 г. директорът на РИОСВ София е решил да се извърши екологична оценка и оценка на степента на въздействието върху защитена зона на СПУП на туристическа и ски зона "Алеко" от природен парк "Витоша". Разпоредено е ЕО да се възложи като самостоятелен доклад и да съдържа като неразделна част оценка за съвместимост на плана с предмета и целите на опазване на защитена зона "Витоша", с код BG 0000013. Със Становище от 04.09.2009 г. директорът на РИОСВ е съгласувал СПУП на туристическа и ски зона "Алеко" с възложител "Витоша ски" АД. С оспореното в настоящото производство решение министърът на околната среда и водите е отменил становището за съгласуване на СПУП. Изложени са съображения, че в административната преписка не е приложена част от кореспонденцията между директорът на РИОСВ и възложителя, относима към преценяване необходимостта от извършване на ЕО, поради което не е установено спазена ли е процедурата по чл. 13, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми (Наредбата за ЕО), тъй като в преписката липсват становище на министерство на здравеопазването и/или териториалното му поделение РИОКОЗ-София. Посочено е, че липсва документация, доказваща провеждането на консултации от възложителя по обхвата и съдържанието на ЕО, съгласно изискването на чл. 19а от наредбата за ЕО. Възложителят е внесъл доклади за ЕО и ОС с писмо вх. № 26-00-7433/11.11.2008 г. с приложено уведомление за открита процедура по провеждане на консултации и съобщения. Докладите са оттеглени с писмо вх. № 26-00-7433/17.11.2008 г., като поради липса на описаните писма не става ясно какви са мотивите за това. С писмо от 25.06.2009 г. дружеството е представило заповед от 24.06.2009 г. на главния архитект на Столична община, с която е одобрено заданието за изработване на СПУП. Последната е представена в изпълнение на указанията дадени в писмо изх. № 26-00-1612/18.06.2009 г. на РИОСВ, което не било налично в административната преписка, поради което не било ясна каква информация/документация е изискана от възложителя и в каква връзка, предвид оттеглянето на докладите. Последните са внесени повторно на 17.06.2009 г. с приложени съобщения за провеждане на консултации по ЕО. С писмо от 18.06.2009 г. "Витоша ски" АД е посочило, че консултациите по ЕО и ОС ще се проведат от 18.06.2009 г. до 02.07.2009 г., а на 03.07.2009 г. в РИОСВ София е внесено уведомление за организиране на обществено обсъждане. С писмо от 13.07.2009 г. директорът на РИОСВ е взел становище по представените доклади за ЕО и ОС и е конкретизирал неизпълнение на изискванията към обхвата на Доклада по ОС, поставени с решението за извършване на ЕО. На 14.07.2009 г. е проведено общественото обсъждане на ЕО и ОС. На 20.07.2009 г. възложителят е поискал издаване на становище по ЕО. На 31.07.2009 г. директорът на РИОСВ е изискал преработване на докладите във връзка с установени пропуски и неточности. Преработените доклади са внесени на 04.08.2009 г. Заседанието на Експертния екологичен съвет към РИОСВ София е проведено на 26.08.2009 г., на което са присъствали представители на всички заинтересувани ведомства. Взето е проекто решение за съгласуване на СПУП. Посоченото е, че при вземане на решението е било налице едно особено мнение, което е следвало да се вземе под внимание съгласно изискванията на чл. 14, ал. 2 от Правилника за функциите, задачите и състава на Експертния екологичен съвет към РИОСВ. Констатирано е, че липсва и предварително съгласуване по реда на чл. 14б от Закона за горите. Горестоящият административен орган е направил извод, че етапите на процедурата по ЕО принципно са спазени, като липсва документация, удостоверяваща изпълнение на разпоредбите на чл. 13, ал. 1 и чл. 19а от Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми (наредбата за ЕО), както и съгласувателно писмо с Държавна агенция по горите. В т. 2 от оспореното решение е отбелязано, че първоначално внесената информация по чл. 8 от наредбата за ЕО на етапа на извършване на преценка за необходимостта от ЕО се различава от информацията за СПУП, оценявана в ЕО по отношение на засяганите територии, обект на СПУП и в частност територии на резерват "Бистришко Бранище". Посочено е, че възложителят е провел консултации по изготвените доклади за ЕО и ОС, като е отразил и представил на компетентния орган резултатите от тях. Проведено е обществено обсъждане и са представени протокол, присъствен лист и депозираните становища. Отново е счетено, че съществен пропуск по отношение на пълнотата на представената информация е липсата на съгласуване от Държавна агенция по горите за допускане на изключване на земи от горския фонд по реда на чл. 14б от Закона за горите. Не е изпълнена т. 2 от изискванията към обхвата на докладите по ЕО и ОС, съгласно решението за извършването им, като не е конкретизирано местоположението на всяко едно от предвидените със СПУП инвестиционни предложения спрямо териториите на природен парк "Витоша", което е компрометирало качеството на доклада и е довело до некоректни заключения относно предвижданията на СПУП спрямо режимите на отделните зони, определени по плана за управление на парка. Не е изпълнена и т. 3 от решението за извършване на ЕО и ОС, а именно всяко едно от бъдещите инвестиционни предложения да бъде съобразено с режимите на плана за управление на парка, тъй като част от предвижданията на СПУП са в противоречие с тях. Със становището по ЕО е съгласувано изграждане на съоръжения за ски спорт и други обекти в подзона А2 "Територия с направляван режим"; подзона Б1 "Пасища"; подзона Б2 "Гори" и подзона Б3 "Територия за ски спорт и туризъм", което противоречи на режимите по плана за управление, именно режим 30, 34, 35, 43, 67 и 144. Направен е извод, е че предписаните в част I, т. А и Б общи мерки в Становището по ЕО дават възможност за промени при проектирането на местоположенията на трасетата и съоръженията, което поставя под съмнения предмета на оценките и заключенията за въздействието на СПУП върху природния парк и защитените зони. В становището не е поставено изискване за оценка за съвместимост на всяко инвестиционно предложение, включено в СПУП, предвид дадената възможност за промени на ситуирането им в хода на бъдещото планиране. Становището е издадено без компетентния орган да се е произнесъл с положителна оценка на качеството на доклада по оценка за съвместимост, съгласно изискването на чл. 36, ал. 7 от Наредбата за ОС. Горестоящият административен орган е изложил съображения, че изложените мотиви за одобрението на СПУП са неаргументирани по отношение степента на въздействие на плана върху защитени зони BG 0000113 за опазване на дивите птици и за опазване на природните местообитания и на дивата флора и фауна, тъй като в доклада за ОС са констатирани редица пропуски. Не са разгледани и оценени алтернативни решения на СПУП по смисъла на § 3, т. 7 от ДР на Наредбата за ОС. Не е ясно дали при консултациите с обществеността е постъпила информация, различна от тази в доклада за ОС и дали същата е взета предвид при постановяването на становището. Направено е заключение, че обжалваното становище е незаконосъобразно, нецелесъобразно и издадено в противоречие с целта на закона. Оспореното решение е постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По отношение жалбите на директорът на Природен парк "Витоша" и Държавна агенция по горите против становището за екологична оценка, то същите са били недопустими. Съгласно правилото на чл. 83, ал. 1 от АПК жалба срещу административния акт могат да подават заинтересованите лица. С писмо изх. № 27-1102 от 25.04.2008 г. Държавна агенция по горите е съгласувала представеното задание за изработване на СПУП, а директорът на природен парк "Витоша" е участвал като чл. на експертния екологичен съвет и депозирал особено мнение по отношение на приетото от помощния орган решение. Оспорването на административните актове по административен и съдебен ред е средство за разрешаване на спорове между граждани и организации от една страна и администрацията от друга, а не между държавни органи в това им качество. Държавната агенция по горите и директорът на природен парк "Витоша" са участници в административното производство, развило се пред директора на РИОСВ, но не като заинтересувани лица. Първият е взел участие като специализирано ведомство, което следва да изрази становище, а директорът на природния парк е бил чл. на помощния орган, чието решение е елемент от процедурата по изготвянето на становището. Следователно посочените жалбоподатели не са имали качеството на заинтересувани лица, поради което горестоящият административен орган на основание чл. 88, ал. 1, т. 3 от АПК е следвало да остави жалбите им без разглеждане и прекрати административното производство. Произнасянето по недопустими жалби има за последица незаконосъобразност на оспореното решение и е основание за неговата отмяна. Жалбите на сдруженията с нестопанска цел са били допустими, като подадени от лица с правен интерес и в законоустановения срок, но решението в тази му част също е постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалноправните норми. Горестоящият административен орган е направил изводи за незаконосъобразност на даденото становище по екологична оценка, като в нарушение на чл. 92, ал. 2 от АПК не е изискал цялата преписка по издаване на оспорения административен акт. В мотивите на оспореното решение изрично са цитирани писма с изходящи номера и дати, които не се намирали в административната преписка. Като е направил тази констатация решаващият административен орган е следвало да изиска от директора на РИОСВ цялата административна преписка в т. ч. и липсващата документация. Неизпълнението на това законово изискване е довело до постановяване на административен акт, без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и без да са взети предвид документи, послужили за постановяване на становището по ЕО. Поради това е направен извод, че не е ясно дали е спазена разпоредбата на чл. 13, ал. 1 от Наредбата за ЕО ( стр. 2 от решението). Отбелязано е, че към преписката липсва документация, установяваща провеждането на консултации по чл. 19а от Наредбата за ЕО. Констатирано е, че докладите за ЕО и ОС са внесени, а впоследствие оттеглени, като са цитирани входящите и изходящи номера и дати на писмата, които също липсвали в представената преписка. Направено е заключение, че етапите по процедурата по ЕО са принципно спазени, като липсва документация, удостоверяваща изпълнението на разпоредбата на чл. 13, ал. 1 и чл. 19а от наредбата за ЕО. От изложеното следва, че решението е постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. От обстоятелството, че липсват документи, които са били приложени по преписката, но не са били изпратени на горестоящия орган, не следва извода за нарушение на чл. 13, ал. 1 и чл. 19а от наредбата за ЕО. Заключенията са направени въз основа на предположения, а не на установени факти, което е довело до незаконосъобразност на постановеното решение. Обстоятелството, че липсващите документи са напълно индивидуализирани, означава че същите са били налични в преписката по издаване на становището. Жалбоподателят е представил в настоящото производство, част от документите, за които е посочено, че липсват в преписката, но не са представени доказателства установяващи първоначалното внасяне на докладите и тяхното оттегляне. В противоречие с материалноправните норми е и изводът, че липсва съгласувателно писмо от ДАГ съобразно чл. 14б от Закона за горите. Съгласуването за изключване на горите и земите от горския фонд е неотносимо към законосъобразността на становището по ЕО, тъй като същото има за предмет екологична оценка и оценка за съвместимостта на заданието, но не и неговото реализиране в бъдеще. Разпоредбата на чл. 14б, ал. 3 от Закона за горите регламентира, че за предварително съгласуване за изключване на гори и земи от горския фонд се представя задание, изготвено в съответствие с разпоредбите на Закона за устройство на територията, а съгласно чл. 125, ал. 6 от ЗУТ заданието се внася в Министерството на околната среда и водите или в съответната регионална инспекция по околната среда и водите за преценяване на необходимостта от екологична оценка по ред, определен с наредбата по чл. 90 от Закона за опазване на околната среда. В обжалваното решение е дадена оценка на качеството на докладите по ЕО И ОС, което е в противоречие с решението на екологичния експертен съвет към РИОСВ София. Не са изложени съображения защо решаващият орган не възприема становището на екологичния експертен съвет. Съгласно чл. 25, ал. 1 от Наредбата за ЕО компетентния орган издава становище въз основа на решение на комисията/експертния екологичен съвет, като последния преценява документацията по чл. 23, ал. 1 и 2 за съответствие с изискванията на чл. 25, ал. 2, а в решението по ал. 1 експертния съвет, включва мерките по чл. 24, ал. 1, съгласувани от възложителя и органа, отговорен за прилагането на плана/програмата (чл. 25, ал. 4 от Наредбата за ЕО.). Единственият коментар, който е направен за решението на екологичния експертен съвет, е че на заседанието на екологичния експертен съвет са присъствали представители на всички заинтересувани ведомства. Воден е протокол. Представеното проекто решение за съгласуване на СПУП е подложено на гласуване и е прието с 12 гласа "за", един "въздържал се" и едно особено мнение на директора на Природен парк "Витоша". Направен е извод, че е нарушен 14, ал. 2 от Правилника за функциите, задачите и състава на експертните екологични съвети към регионалните инспекции по околната среда и водите. Съгласно посочената норма при депозирано особено мнение по точка от дневния ред от заседанието директорът по своя преценка: не взема под внимание особеното мнение или изисква повторно разглеждане на съответната точка на следващото заседание на експертния екологичен съвет, което изрично отбелязва в протокола. От тук следва, че липса нарушение на посочената норма, тъй като въпросът е предоставен на преценката на компетентния орган, а изводът за обратното в оспореното решение е незаконосъобразен. В производството пред по-горестоящия административен орган не са били събирани нови доказателства, каквато възможност е предвидена в чл. 85, ал. 3 от АПК, поради което не става ясно въз основа на какви факти и обстоятелства не е възприето решението на експертния екологичен съвет, възпроизведено в отмененото становище. Доколкото в оспореното решение са изложени фактически основания за издаването му, то същите са относими към законосъобразността на становището по ЕО, а за направените изводи за противоречие на същото с целта на закона и за неговата нецелесъобразност липсват каквито и да било съображения, поради което в тази му част решението е постановено в нарушение на предписаната от закона форма. С оглед на изложеното настоящият съдебен състав намира, че оспореното решение е постановено в противоречие с материалноправните норми и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, поради което същото следва да бъде отменено, а преписката върната на министъра на околната среда и водите за ново произнасяне, при което следва да се изиска цялата преписка по издаване на становището за ЕО и в зависимост от данните по нея да се постанови решение по жалбите на Сдружение "Витошки ски и сноуборд училища" и Сдружение "ВВФ-Световен фонд за дива природа Дунавско-карпатска програма България". По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,