Решение № 11455 от 12.12.2022 г. на ВАС, IV о.

Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на областния управител на област София, подадена против решение 2508 от 15.04.2022 г., постановено от Административен съд София- град, Второ отделение 22 състав, по адм. д. 716/2022 г. С касационната жалба и в съдебно заседание чрез упълномощени представители: експерт с юридическо образование Л. Иванов и юрисконсулт Г. Атанасова се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК - неправилност на съдебния акт. Според касационния жалбоподател съдът погрешно е тълкувал чл. 46, ал. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, според която разпоредба кметът на района се изслушва задължително по обсъждане на въпроси, касаещи района, която норма е императивна и неспазването й е съществено процесуално нарушение. Вторият аргумент за отмяна на обжалваното съдебно решение на касатора е, че по делото са представени актове за държавна собственост, от които е видно, че имотът е бил публична държавна собственост преди съставянето на актове за общинска собственост. Счита, че когато има колизия между акт за държавна собственост и акт за общинска собственост, следва да бъде зачетен актът за държавна собственост, тоест правата на държавата. Претендира отмяна на оспореното съдебно решение и произнасяне по същество с отмяна на процесното незаконосъобразно решение на Столичния общински съвет. Прави искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете инстанция за един юрисконсулт. Ответникът - Столичен общински съвет/СОС/ оспорва касационната жалба чрез упълномощен юрисконсулт Б. Гошева, която с писмен отговор и в съдебно заседание пледира за отхвърляне на касационната жалба, защото изложените в нея доводи са неоснователни и недоказани. Заявява, че не са налице отменителни основания за атакуваното решение на СОС, понеже приложената към касационната жалба заповед на областния управител на област София не е влязла в сила, образувано е дело пред АССГ, по което още няма съдебно решение. Моли за оставяне в сила постановеното от АССГ решение, като правилно, законосъобразно и мотивирано, както и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - кметът на Столична община оспорва касационната жалба чрез упълномощен юрисконсулт Ц. Златанова, която с писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за постановяване на решение, с което да бъде отхвърлена подадената касационна жалба, като неоснователна и недоказана и за оставяне в сила решението на първоинстанционния съд, което е правилно и законосъобразно постановено. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба, тъй като правилно съдът е приел, че при издаване на оспореното решение на СОС е спазен материалния закон, защото спорът по делото е досежно това, дали е държавна или общинска собственост процесният имот ПИ 68134.1601.6113, поради което е формиран спор за материално право, който не подлежи на разрешаване в настоящото производство. Според участващия по делото прокурор с оглед доказателствата по делото и липсата на съдебно решение, с което се решава със сила на пресъдено нещо този спор, правилно е счетено за недоказано твърдението на касатора, че имотът е държавна общинска собственост, респективно, че СОС се е разпоредил с чужд имот. Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба на областния управител на област София за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в преклузивния 14 - дневен срок, визиран в нормата на чл. 211, ал.1 АПК. Разгледана по същество касационната жалба е ОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение 2508 от 15.04.2022 г. е отхвърлена жалбата на областен управител на област София срещу решение 876 по протокол 44, т. 70 от 16.12.2021 г. на Столичен общински съвет; Областната администрация на област София е осъдена да заплати на Столичен общински съвет сумата от 100 /сто/ лева на основание чл. 143, ал. 3 АПК; областна администрация на област София е осъдена да заплати на Столична община сумата в размер на 100 /сто/ лева на основание чл. 143, ал. 4 АПК. За да достигне до този резултат решаващият състав на Административен съд - София - град /АССГ/ е приел, че процесният административен акт е издаден от компетентен административен орган СОС, защото обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. С оглед на това в съответствие с чл. 18, ал. 1 ЗМСМА общинският съвет е орган на местно самоуправление, който упражнява възложените му правомощия по ЗОС, ЗМСМА, КР и др. закони, които го определят като административен орган с административни правомощия по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК. Първостепенният съд е счел, че е спазена установената в чл. 59, ал. 2 АПК писмена форма, като в решението изрично е посочено правното основание и фактическите причини обусловили неговото издаване, като волята на административния орган е ясно изразена, не съществуват пропуски или грешки, което е предпоставка за правилното упражняване на съдебния контрол за законосъобразност и осигурява възможност на оспорващия да организира адекватно защитата си във висящия съдебен процес. Във връзка с изискуемото мотивиране на акта е отразено, че следва да бъде разгледано в съответствие с правилата за провеждане на процедурата пред административния орган, доколкото същественото им нарушаване води до ограничаване правото на защита и правото на участие в административния процес. С оглед на това е констатирано, че адм. производство е започнало по доклад СОА21-ВК66-11875/14.12.2021 г. на група общински съветници, който е бил разгледан на проведени заседания на 15.12.2021 г. на постоянните комисии по устройство на територията, архитектура и жилищна политика, както и по икономика, собственост и дигитална трансформация и членовете и на двете комисии са подкрепили доклада, както и предложения проект за решение. Първоинстанционният съд е установил, че атакуваното решение на САС е гласувано с необходимото мнозинство и кворум, съобразно изискванията на чл. 27, ал. 2 ЗМСМА, тъй като в конкретната хипотеза процесният акт е приет с гласовете на 44 общински съветници, при гласували 52 от общинските съветници в СОС и заседанието е проведено в присъствието на повече от половината от общия брой на съветниците - 52 от 61. Според първостепенния съд в хода на развилото се административно производство не са допуснати нарушения на процедурните правила от категорията на съществените, които да са ограничили правото на защита на оспорващия и да са го препятствали да я упражни в пълен обем. По възражението на оспорващия областен управител за допуснато процесуално нарушение по смисъла на на чл. 46, ал. 3, изречение второ ЗМСМА, а именно: неизслушване на кмета на район "Студентски" - СО на проведеното заседание на 16.12.2021 г. решаващият състав е счел, че жалбоподателят не може да брани чужди права, съответно да черпи благоприятни за себе си правни последици от извършено нарушение по отношение на друг правен субект. По отношение на на съответствието с материалния закон, първостепенният съд е приел, че в случая не е допуснато нарушение, защото с оспореното решение 876 от 16.12.2021 г. СОС е дал съгласие за обявяване на публично оповестен конкурс за възмездно учредяване на право на строеж за срок от 30 години, върху недвижим имот частна общинска собственост с идентификатор 68134.1601.6113, актуван с АОС 1414/11.12.2015 г. и АОС 1415/11.12.2015 г., съставляващ част от УПИ ІІ- "за етажен паркинг", кв. 53а, м. "Студентски град" с площ от 3 145 кв. м. за построяване на паркинг, при начална конкурсна цена от 1 471 800 лв. и е в възложено на кмета на Столична община да организира и проведе конкурса при спазване на условията и реда, предвидени в Наредбата за условията и реда за провеждане на търгове и конкурси, като в акта са посочени конкретните условия на конкурса - срок, изисквания към участниците, срок за подаване на оферти, одобрена е конкурсната документация и е направен избор на членовете на комисията. Със заповед АК-03-1/30.12.2021 г. областният управител на област София на основание чл. 45, ал. 4 ЗМСМА е върнал за ново разглеждане процесното решение, но такова не е било извършено и от страна на СОС не е прието последващо решение. Съставът на АССГ е констатирал, че основният спор между страните е относно това в чий патримониум е възникнало и съществува правото на собственост върху ПИ 68134.1601.6113., доколкото областният управител на Област София и Столична община представят и се позовават на множество издадени актове съответно за частна общинска собственост и за публична/частна държавна собственост. С оглед на това е счетено, че актовете по чл. 5, ал. 1 ЗОС и чл. 5, ал. 1 ЗДС нямат правопораждащо действие, а дали са законосъобразно съставени не може да бъде предмет на изследване по това дело. Оттук е изведено заключение, че между Държавата, чрез областния управител на обраст София от една страна и от друга - Столична община, е налице спор за материалното право, който не подлежи на разрешаване нито в административното производство, нито в настоящия съдебен процес, тъй като пред страните е открит общият исков път за защита на претендираните вещни права, чрез предявяване на иск с правно основание чл. 124, ал. 1 ГПК или чл. 108 ЗС. Констатирано е, че към датата на издаване на атакуваното решение на СОС и към момента на приключване на устните състезания по делото 25.03.2022 г. не е постановено съдебно решение, с което да е установено между страните със сила на присъдено нещо, че ПИ 68134.1601.6113 е държавна собственост и на това основание процесният адм. акт на СОС да бъде отменен, поради извършено разпореждане с чужда вещ. В мотивите на обжалваното съдебно решение е отразено, че е недопустимо в това съдебно производство, имащо за предмет преценка на законосъобразността на акта по чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА във вр. чл. 37, ал. 1 ЗОС, да се решава гореописания вещноправен спор и да се формира сила на присъдено нещо относно претендирани материални права, както и да се осъществява косвен съдебен контрол върху другите актове, като е посочено, че ако оспорващият областен управител счита, че с АОС 1414/11.12.2015 г. и АОС 1415/11.12.2015 г. незаконосъобразно спорният имот е актуван като общински имот, той разполага с правомощието по чл. 79, ал. 1 ЗДС да издаде заповед, с която да ги отмени. Според настоящия съдебен състав обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо постановено, но е неправилно. Касационният съдебен състав изцяло споделя становището на първоинстанционния съд относно компетентността на СОС по приемане на процесния административен акт, досежно неговата форма, мотивираност и гласуването му при наличие на изискуемия кворум и мнозинство. Във връзка с подробно развитото в касационната жалба твърдение за осъществено нарушение на материалния закон, тричленният състав на Върховния административен съд намира, че е неоснователно. Това е така, защото първостепенният съд точно е констатирал, че към процесния недвижим имот са относими акт за частна общинска собственост 1414/11.12.2015 г., който е съставен за УПИ ІІ- за "КОО", кв. 53а, местност "Студентски град" с площ от 1 755 кв. м., находящ се в гр. София, район "Студентски" и акт за частна общинска собственост 1415/11.12.2015 г. за УПИ ІІІ- за "КОО", кв. 53а с площ от 1 278 кв. м., находящ се в гр. София, район "Студентски". Безспорно е установено, че със заповед РА50-536/12.08.2021 г. на главен архитект на Столична община е одобрен проект за изменение на план за улична регулация на местност "Студентски град", между о. т. 742-о. т. 747- изменение на бордюрни линии за осигуряване на вход-изход до нов УПИ ІІ-"за етажен паркинг" и е допуснато изменение и на плана за регулация на УПИ ІІ- за "КОО" и УПИ ІІІ- за "КОО", ПИ с идентификатор 68134.1601.4797 и 68134.1601.4764 за образуване на нов УПИ ІІ- за "етажен паркинг" в кв. 53а, както и изменение на план за застрояване на нов УПИ ІІ- за "етажен паркинг", съгласно приложен проект. От друга страна областният управител се позовава съставени АПДС 10715/01.03.2021 г. и АПДС 10716/01.03.2021 г., както и актове за тяхната поправка 10767/27.04.2021 г. и 10768/27.04.2021 г., относно вида на собствеността от публична в частна, относно правата на управление върху имота - от МОН на областен управител на област София и относно правното основание за съставянето им - от чл. 2, ал. 2 ЗДС - чл. 2, ал. 3 ЗДС. Със последваща заповед ДС-14-00098/17.05.2021 г. на областния управител на област София е наредено да се отпишат от актовите книги за държавна собственост гореописаните АПДС 10715/01.03.2021 г., АПДС 10716/01.03.2021 г., както и актовете за тяхната поправка 10767/27.04.2021 г. и 10768/27.04.2021 г. С нова заповед ДС-14-145/29.12.2021 г. на областния управител е отменена заповед ДС-14-00098/17.05.2021 г. на областен управител на Област София, в която е посочено, че актове 10767/27.04.2021 г. и 10768/27.04.2021 г. били съставени неправилно, тъй като не било налице промяна на основанието за придобиване на недвижими имоти от държавата, нито същите са загубили качеството си на публична държавна собственост. От постъпилата информация от СГКК- София е видно, че имоти с идентификатор 68134.1601.4797 и 68134.1601.4764 са идентични на имот с идентификатор 68134.1601.6113, съгласно одобрената със заповед РД-18-258/28.07.2020 г. кадастрална карта и регистри за територията на Столична община, район "Студентски". При тези данни първоинстанционният съд е извел обосновани правни изводи, в които правилно е прието, че в случая е изпълнено изискването на чл. 56 от Наредбата на СОС за общинската собственост /приета на основание чл. 8, ал. 2 ЗОС/, която регламентира, че правото на строеж се учредява по решение на СОС след проведен публичен търг или публично оповестен конкурс, съобразно предвижданията на влязъл в сила подробен устройствен план и съгласуван идеен инвестиционен проект. В случая е предвидено учредяването на правото на строеж върху ПИ 68134.1601.6113 /част от УПИ ІІ- за "етажен паркинг", кв. 53а/, местност "Студентски град" да се извърши след провеждане на публично оповестен конкурс срещу парично обезщетение, като е влязъл в сила ПУП- ПЗ на УПИ ІІ- за "етажен паркинг", кв. 53а, местност "Студентски град", поради което е счетено, че предвижданията на плана допускат изграждането точно на такъв обект на терена. В настоящата хипотеза правото на строеж е учредено възмездно срещу сумата от 1 471 800 лв., която е определена в административното производство след изготвен оценителен доклад от 13.09.2021 г. и представлява пазарната цена на процесния недвижим имот. Във връзка с оспорването вида на собствеността върху процесния недвижим имот първоинстанционният съд правилно е преценил, че възникналият материалноправен спор не подлежи на разрешаване в настоящия съдебен процес, а страните следва да го решат по реда на общия исков процес. В конкретния случай няма данни и касационният жалбоподател не се позовава на разрешен вешноправен спор със сила на пресъдено нещо след предявяване на иск с правно основание чл. 124, ал. 1 ГПК или по чл. 108 ЗС. Ето защо към датата на постановяване на обжалваното решение не е установено наличие на постановено съдебно решение, с което да са оборени цитираните два акта за общинска собственост и да е установено между страните, че ПИ 68134.1601.6113 е държавна собственост. От значение е и обстоятелството, че към момента на приемане на атакуваното решение на СОС, последният действащ акт, издаден от страна на областния управител на област София е заповед ДС-14-00098/17.05.2021 г., с която е разпоредено да се отпишат от актовите книги за държавна собственост АПДС 10715/01.03.2021 г., АПДС 10716/01.03.2021 г., както и актовете за тяхната поправка 10767/27.04.2021 г. и 10768/27.04.2021 г. По отношение на заповед АК-03-1/30.12.2021 г. на областния управител на област София и на представената в касационното производство заповед ДС-14-15/28.04.2022г., издадена също от касационния жалбоподател, настоящият съдебен състав счита, че те не опровергават правилните изводи на първостепенния съд, защото и двете са постановени след 16.12.2021г., на която дата е гласувано процесното решение на СОС, с оглед на което общинският съвет няма как да ги съобрази и да ги вземе предвид при формиране на волеизявлението си, поради което те не могат да формират заключение за противоречие с материалния закон. За пълнота на изложението следва да се отчете и факта, че последната, издадена от касатора заповед ДС-14-15/28.04.2022г. не е влязла в сила, тъй като е обжалвана по съдебен ред и по нея няма постановено окончателно съдебно решение. Въпреки горепосочените верни и обосновани изводи на първостепенния съд, настоящият съдебен състав счита, че в обжалваното решение са изведени неправилни правни заключения за липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Както в първоинстанционното производство, така и в касационната жалба е развито оплакване на допуснато нарушение на императивното условие, предвидено в чл. 46, ал. 3, изречение второ ЗМСМА, изискващо задължително изслушване на кмета на района при обсъждане от общинския съвет на въпроси отнасящи се до съответния район. В конкретния случай не е спорно обстоятелството и от текста на протокол 44 от 16.12.2021 г. на СОС е видно, че кметът на район "Студентски" не е бил изслушан по време на заседанието, на което е гласувано и прието атакуваното решение. От негова страна не е представено и писмено становище, от което да може да се извлече позицията му по проекта за процесното решение на СОС. Касационният съдебен състав не възприема тезата на първостепенния съд, че жалбоподателят защитавал чужди права, защото според разпоредбата на чл. 45, ал. 4, изречение първо ЗМСМА областният управител упражнява контрол по законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закона е предвидено друго. В случая в приложимите закони - ЗМСМА и ЗОС не е предвидено изключение от това правило, поради което касаторът е разполагал с процесуалната възможност да релевира всички възражения срещу законосъобразността на оспорения от него адм. акт. Областният управител не е действал в защита на чужди права, защото изпълнението на визираната задължителна разпоредба е част от откритата конкурсна процедура, поради което безспорно е в интерес на държавата и обществото като цяло да са изпълнени всички изисквания и да е осъществена законосъобразно обявената конкурсна процедура за учредяването на правото на строеж върху ПИ 68134.1601.6113 /част от УПИ ІІ- за "етажен паркинг", кв. 53а/, местност "Студентски град". Следва да се има предвид, че дори и жалбоподателят да не беше инвокирал в първоинстанционната си жалба горепосоченото възражение, първостепенният съд е бил длъжен да извърши цялостна служебна проверка по законосъобразността на процесния адм. акт, вкл. и за спазване на административнопроизводствените правила по приемането на атакуваното решение на СОС. В този смисъл е формираната съдебна практика по този вид дела - решение по адм.д. 1670/2018г. на ВАС, трето отделение, с което е отменено решение на ОбС по жалба на областен управител на основание нарушение на задължителното изискване на чл. 46, ал. 3 ЗМСМА. По спорове между физически лица и ОбС, също са постановени решения по адм.д. 939/2019г., адм.д. 7783/2021г. и др., с които състави на ВАС, четвърто отделение, са отменили решения на ОбС поради неизпълнение на визираната разпоредба, като в мотивите на тези съдебни актове е подчертано, че се касае за императивна по характер норма, гарантираща огласяването и защитата интересите на местните общности в съответствие с принципите на местното самоуправление, с оглед на което предвиденото в закона задължително изслушване има за цел да гарантира, че при обсъждането на въпросите от значение за населеното място и вземането на съответното решение, ще се преценят и общите интереси на гражданите на това населено място, поради което неспазването на тази норма винаги представлява съществено процесуално нарушение, като е без значение дали на кметовете на райони или на кметските наместници е било предоставено право да участват в заседанието на общинския съвет и дали те са били съгласни с внесения проект за решение, след като те не са били изслушани в съответствие с изискванията на цитираната норма на ЗМСМА. Настоящият съдебен състав намира, че в случая няма основание за отклоняване от формираната съдебна практика и тя следва да бъде съобразена в съответствие прогласения принцип в АПК за предвидимост и последователност на съдебните актове. Като е достигнал до обратния извод, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да се отмени. Тъй като спорът е изяснен от фактическа и правна страна, ВАС следва да се произнесе по същество с отмяна на атакуваното решение на СОС и връщане преписката на административния орган със задължително указание за изпълнение на процедурата, регламентирана в императивната норма на чл. 46, ал. 3, изречение второ АПК. С оглед изхода на спора, претенцията на ответника СОС за присъждане на разноски се оставя без уважение. На основание чл. 143, ал. 1 АПК във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ следва да се уважи искането на касационния жалбоподател за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции - общо 200 лв. /по 100 лв. за всяка инстанция/, които следва да се заплатят от ответника Столичен общински съвет, който е издателят на атакувания адм. акт. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение второ и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,