Решение № 16490 от 20.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 10504/2012 г.

Решение № 16490 от 20.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 10504/2012 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 35, ал. 2 от Закона за електронните съобщения (ЗЕС).

Образувано е по жалба на "Българска телекомуникационна компания" АД (БТК АД), със седалище и адрес на управление в гр. София, бул. "Цариградско шосе" № 115И, чрез процесуалния си представител юрк. Якимова, срещу тълкувателно решение № 1598 от 12.07.2012 г. на Комисията за регулиране на съобщенията, с което на основание чл. 62, ал. 3 АПК е дадено тълкуване на решение № 1361 от 31.05.2012 г.

В жалбата се излагат доводи, че с процесното решение се разширяват наложените на оператора с решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС задължения, като по този начин е допълнен издаденият административния акт. По тези съображения се твърди, че решението за тълкуване е постановено в противоречие с материалния закон и установените административнопроизводствени правила. Претендира се отмяната му.

Ответникът - Комисията за регулиране на съобщенията (КРС/Комисията), чрез процесуалния си представител юрк. Сулев, моли жалбата да бъде оставена без уважение, като неоснователна.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, за да се произнесе, прие за установено от фактическа страна следното:

Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК, от надлежна страна, с оглед на което е процесуално допустима.

Разгледана по същество и в пределите на дължимата служебна проверка по чл. 168, ал. 1 АПК е неоснователна по следните съображения:

С писмо с вх. № 04-04-130/21.06.2012 г. БТК АД е поискала тълкуване на решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, като е поставила въпроси относно прилагането му.

С решение № 1361 от 31.05.2012 г. Комисията за регулиране на съобщенията в изпълнение на своите регулаторни функции е:

• определила пазара на генериране на повиквания от определено местоположение на обществени телефонни мрежи като съответен пазар, подлежащ на ex ante регулиране;

• определила съответния продуктов пазар, като пазар на генериране на повиквания от определено местоположение на обществени телефонни мрежи, който включва мрежите на посочените предприятия;

• определила географския обхват на разглеждания съответен пазар - територията на страната;

• определила пазара на терминиране на повиквания в определено местоположение на индивидуални обществени телефонни мрежи като съответен пазар, подлежащ на ex ante регулиране;

• определила, че съответният продуктов пазар се състои от двадесет самостоятелно обособени продуктови пазара, всеки с географски обхват територията на страната, който включва поименно изброените мрежи;

• определила, че на съответните двадесет самостоятелни продуктови пазари липсва ефективна конкуренция поради наличие на предприятия със значително въздействие върху пазарите;

• определила всяко от предприятията, като предприятие със значително въздействие върху съответните пазари на едро на терминиране на повиквания в определено местоположение на собствените им обществени телефонни мрежи;

• наложила, продължила и изменила специфични задължения на предприятията.

Решението е издадено съгласно разпоредбите на чл. 30, във връзка с чл. 150 ЗЕС, в изпълнение на едно от основните правомощия на Комисията, свързано с определяне, анализ и оценка на съответните пазари на електронни съобщителни мрежи и/или услуги с цел да се установи наличието или липсата на ефективна конкуренция на съответния пазар. В случаите, когато въз основа на анализ на съответния пазар се установи, че не е налице ефективна конкуренция, Комисията определя предприятие или предприятия със значително въздействие върху пазара и налага на това предприятие или предприятия специфични задължения, което е направено с посоченото решение.

БТК АД с писмо вх. № 04-04-130/21.06.2012 г. е направила искане за тълкуване на решение № 1361 от 31.05.2012 г., като е поставила конкретен въпрос - "Как следва да бъдат определени часовите зони при терминиране на трафик, генериран извън рамките на Република България?".

В отговор на направено искане, с оспореното понастоящем решение КРС е дала тълкуване по поставения въпрос, както следва:

"За целите на приложението на ценовите ограничения, наложени с Решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката за взаимно свързване, намираща се на територията на Република България, в която предприятията, адресати на решенията, терминират международни повиквания" (раздел II от решението).

Недоволна от това произнасяне БТК АД го оспорва, включително в частта относно тълкуването, дадено по искане на "Мобилтел" ЕАД - п. I. 2 и I. 3 от акта, задължаващо операторите при терминиране да прилагат цени за силен и слаб трафик спрямо всички съконтрахенти.

Терминирането на гласови повиквания е услугата, която е необходима за довеждане на повикванията до повиквания пост (при фиксираните мрежи) или абонат (при мобилните мрежи). По своята същност терминирането е пренос на входящо повикване от точка на взаимно свързване (point of intercconection) на предприятието на викания потребител до крайната точка в мрежата, където се намира виканият потребител. Т.е. преносът на трафик, независимо от неговия произход, се осъществява от точката на взаимно свързване на територията на страната до крайната точка на мрежата (абоната).

Решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС регулира само последната част от преноса на международни повиквания, а именно тази част от повикването, което е постъпило в точка на взаимно свързване на територията на страната до крайна точка на взаимно свързване (абоната). В тази връзка предприятията следва да определят цена за терминиране на повиквания, генерирани извън рамките на Република България в зависимост от часа (силен или слаб трафик) на терминиране на повикването в точката на взаимно свързване на територията на Република България. Задължение за прилагането на силен и слаб трафик при терминиране на националните повиквания в дадена фиксирана мрежа е наложено вече на операторите с влезли в сила актове на КРС.

Пазарите на терминиране на повикванията, т.е. осъществяването на крайната връзка, представляват положение на двустранен достъп, при което се предполага, че и двамата свързващи се помежду си оператори ще извлекат полза от схемата, но т.к. тези оператори също така се конкурират помежду си за абонати, цените за терминиране могат да имат значителни стратегически и конкурентни последици. Съществува тенденция високите цени за терминиране да водят до високи цени на дребно за генериране на повиквания и съответно до по-ниска степен на използване, като по този начин се намалява благосъстоянието на потребителите. Съгласно чл. 8, § 3 от Директива 2002/21/ЕО, националните регулаторни органи допринасят за развитието на вътрешния пазар, inter alia, като сътрудничат помежду си и с Комисията по прозрачен начин, за да бъде гарантирано развитието на съгласувана регулаторна практика. Именно поради това с решение № 1361/2012 г. са заложени целите за защита правата на потребителите, налагането на по-ниски ценови нива с оглед изравняването с общия европейски пазар и регулиране на пазара съобразно общностните правила за конкуренцията. Целта е развитието на този сектор от обществените услуги, съобразявайки ги със спецификата на регулираните отношения и изискванията на правилата на Общността за конкурентна среда, прозрачност и равнопоставеност.

Следва да се има предвид, че системата за таксуване в ЕС се основава на принципа "плаща мрежата на повикващата страна", което означава, че таксата за терминиране се определя от повикваната мрежа и се плаща от повикващата мрежа. Повикваната страна не се таксува за тази услуга и обикновено няма стимул да реагира на определената от своя мрежов доставчик цена за терминиране. В този контекст прекомерната цена е основната грижа на регулаторните органи по отношение на конкуренцията. Високите цени за терминиране в крайна сметка се възстановяват чрез по-високи такси за повиквания за крайните потребители. В препоръка на Комисията от 7 май 2009 г. относно подхода за регулиране на цените за терминиране на фиксирана и мобилна връзка в ЕС (2009/396/ЕО) също е посочено, че високите цени за терминиране водят до високи цени на дребно за генериране на повиквания и съответно до по-ниска степен на използване. Ето защо прилагането на силен и слаб трафик при терминиране, независимо от неговия произход е в интерес на потребителите и не може да има негативен ефект за транзитиращите предприятия, с които адресатите имат сключени договори за взаимно свързване, т.к. дифенциацията на цените води до пропуснати ползи единствено за терминиращото предприятие.

Решение № 1361 от 31.05.2012 г. налага на БТК АД задължения като оператор, предоставящ терминиране на територията на Република България и му възлага определени ограничения, в рамките на които може да предоставя тази услуга. Тези задължения са му наложени като продавач на услугата и те нямат отношение към купувача на тази услуга, дори и той да е международен оператор. В решение № 1361 от 31.05.2012 г. регулаторът е посочил изрично, че дефиницията на продуктовия и географски пазар предполага еднакви разходи за терминиране на трафик в мрежата на предприятието, независимо от произхода му, когато повикванията се терминират на територията на Република България и ако се допусне изключване от обхвата на пазара терминирането на гласови повиквания, произхождащи от мрежи, извън ЕС, без да са налице различия в услугите, това ще доведе до дискриминационно отношение към определени предприятия, които закупуват услугата "терминиране". Респ. в този случай ще е налице прилагане на различни условия за еквивалентни транзакции, т.к. услугата е една и съща, независимо от произхода на това повикване.

С обжалваното решение № 1598 от 12.07.2012 г., на основание чл. 62, ал. 3 АПК, Комисията се е произнесла във връзка с поставени от БТК АД и "Мобилтел" ЕАД въпроси относно прилагането на решение № 1361 от 31.05.2012 г. Комисията е дала тълкуване на съдържанието на постановения от нея акт, което жалбоподателят БТК АД и други предприятия са счели за неясно. С решението изрично е указано, че за приложението на ценовите ограничения, наложени с решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката на взаимно свързване, намираща се на територията на Република България. С раздел I. 2 и I. 3 от акта е посочено, че предприятията - адресати на решение № 1361 от 31.05.2012 г. са длъжни да прилагат едни и същи условия при терминиране на повиквания, независимо от произхода на повикването или доставчика, като решението изисква прилагането на силен и слаб трафик спрямо всички предприятия, с които имат сключен договор за взаимно свързване, независимо от волята на последните.

Противно на доводите на жалбоподателя, с решение № 1598 от 12.07.2012 г. КРС не създава нови задължения, а единствено разяснява по конкретно поставен от оператора въпрос самата същност на регулаторните задължения. Поради това са неоснователни твърденията, че с процесното решение се въвеждат нови задължения за неограничен кръг от субекти. Тълкувателният акт изяснява смисъла на издадения административен акт още към момента на неговото издаване. Тълкуването е начин за отстраняване на допусната неяснота на индивидуалния административен акт. Взаимната обусловеност на тълкувания и тълкувателния акт, формират единството, което те осъществяват, за да се изрази по възможно най-ясния и точен начин волята на административния орган. В тази връзка са неоснователни твърденията на жалбоподателя БТК АД, че с тълкувателния акт Комисията е разширила обхвата на решение № 1361 от 31.05.2012 г. По своя предмет решение № 1598 от 12.07.2012 г. не правоприлага (не създава ново правно положение), а установява точния смисъл на това, което вече административният орган е установил и разпоредил. Безспорно решение № 1598 от 12.07.2012 г. е акт по тълкуване на издаден от регулатора друг административен акт - решение № 1361 от 31.05.2012 г.

При данните по делото не може да се приеме, че с постановеното решение № 1598 от 12.07.2012 г. се разширяват и допълват задълженията на предприятията, адресати на акта. Посредством този акт регулаторът е дал изчерпателен отговор на направените запитвания, отнасящи се до това как следва да бъдат определени часовите зони при терминиране на трафик, генериран извън рамките на Република България. Комисията е посочила, че задълженията, предвидени в решението, се прилагат към всяко повикване, независимо от неговия произход, включително транзитиран международен трафик, когато се терминира чрез точка на взаимно свързване на територията на Република България, нещо което вече е приела с тълкуваното си решение (Виж: стр. 91, стр. 122, стр. 139, стр. 140, стр. 158, стр. 314 - 315 от решение № 1361/2012 г., приложено на магнитен носител и публикувано на Интернет страницата на КРС). Цитираните параграфи от мотивите на решение № 1361 от 31.05.2012 г. оборват твърдението на БТК АД, че с тълкувателното решение КРС им възлага качествено нови задължения, както и че едва в съдебно заседание е определила пазара на терминиране и приложените на наложените специфични задължения само по отношение на терминирането от точка на взаимно свързване на територията на страната до абоната в мрежата на БТК (съответно мрежите на всеки друг от операторите, адресати на решение № 1361/2012 г.).

Неоснователно е и твърдението, че с процесното решение КРС създава задължения за предприятия, които не осъществяват дейност на територията на Република България и които са сключили или желаят да сключат договор с БТК за терминиране на международен трафик. Регулираната услуга "терминиране" в мрежата на съответния оператор се предоставя за пренасянето на повикването от точката за взаимно свързване до търсения абонат и обхвата на задълженията му, съгласно решението на Комисията не включва никакви задължения на чуждестранните оператори в други държави или задължения във връзка с пренос на повиквания от точка за взаимно свързване извън страната до абонатите в страната. Следва да се има предвид, че ако се сподели тезата на жалбоподателя, че специфичните задължения може да не се изпълняват поради желанието на страната, която се ползва от тях (съконтрахентите на терминиращите предприятия, адресати на решение № 1361/2012 г. спрямо които ще се прилагат дифенцираните цени), то това означава да се допусне селективно неизпълнение на решението на КРС в определени хипотези, което пък противоречи на целите на регулаторната политика. Респ. волята на купувача на монополната услуга е без значение и не може да бъде повод за неизпълнение на задълженията на БТК АД.

С оглед изложеното е несъмнено, че за целите на приложението на ценовите ограничения, наложени с Решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката за взаимно свързване, намираща се на територията на Република България, в която предприятията - адресати на решенията терминират международни повиквания. Това се прилага за всички терминирани повиквания, независимо от техния произход (национални или международни). В същия смисъл е и решение на Европейската комисия относно преписка BG/2012/1317: Терминиране на повиквания в определено местоположение на индивидуални обществени телефонни мрежи в България, Брюксел, 21.05.2012 г. C (2012) 3443, SG-Greffe (2012). Като е посочил същото в оспореното решение № 1598/2012 г., а преди това и на стр. 314 - 315 от решение № 1361/2012 г., където изрично е записано, че ценовите ограничения се прилагат независимо от произхода на повикванията и при еднакви условия, регулаторът не е разширил обхвата на възложените с тълкуваното решение задължения на адресатите му.

На практика спорът се води досежно предписаните правни последици на първоначално издадения акт - решение № 1361/2012 г., чиято законосъобразност е предмет на самостоятелно съдебно производство. Твърденията на БТК АД по отношение предмета на спора и необходимостта от тълкуване могат да се разширят и до прилагането на описаното решение. Тази материя обаче е извън предмета на настоящото дело. Следователно с издадения акт с правно основание чл. 62, ал. 3 АПК, административният орган е изяснил действителната си воля по време на издаване на административния акт, чието тълкуване се иска.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. пето АПК, Върховният административен съд, седмо отделение