Решение № 2280 от 15.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12205/2010 г.

Решение № 2280 от 15.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12205/2010 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "Медицински център Салус" ЕООД - гр. София, действащо чрез процесуалния представител адв. Дориан Димитров, против решение № 745 от 1.04.2010 г., постановено по административно дело № 7885 от 2009 г. по описа на Административния съд - София-град, 28-ми състав, с което е отхвърлена като неоснователна жалбата на лечебното заведение срещу писмена покана № 29-07-76 от 21.10.2009 г. на директора на СЗОК. Наведени са доводи за неправилност на съдебния акт, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Иска се отмяна на съдебното решение и на писмената покана. Претендира се и присъждане на направените разноски.

Ответникът по касация - директорът на Столичната здравноосигурителна каса (СЗОК), не изразява становище по касационната жалба.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в законоустановения 14-дневен преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.

Като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съобразно чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна.

Предмет на съдебен контрол в производството пред Административния съд - София-град, по реда на чл. 145 и сл. от АПК, е оспорената от "Медицински център Салус" ЕООД - гр. София писмена покана с изх. № 29-07-76 от 21.10.2009 г. на директора на СЗОК, за възстановяване на сумата от 1020 лв., получена без правно основание поради превишение на определените регулативни стандарти за СМД (бл. МЗ-НЗОК № 3 за тип 1, 2 и 4) за третото и четвъртото тримесечие за 2008 г. Правното основание е обосновано с нарушение на сключения между страните индивидуален договор № 22-2341 от 2008 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ от "Медицински център Салус" ЕООД, сключен при действието на Решение № РД-УС-04-127 от 27.12.2007 г. на УС на НЗОК, и с определените с протокол регулативни стандарти за специализирани медицински дейности (бланка МЗ-НЗОК № 3 за тип 1, 2 и 4) за III и IV тримесечие на 2008 г.

За да отхвърли жалбата на лечебното заведение, административният съд е приел, че оспорената пред него писмена покана е издадена от компетентен орган, в предвидената форма, при спазване на административнопроизводствените правила, точно прилагане на материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона. Изложил е правилни и обосновани мотиви относно правната допустимост на регулативните стандарти, които следва да се допълнят с това, че въпросът е разрешен с решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. дело № 12 от 2006 г. на Конституционния съд на Република България. Същото е задължително за всички държавни органи, юридически лица и граждани на основание чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд. Анализирал е основния релевантен факт, че броят на съответните бланки МЗ-НЗОК № 3 за тип 1, 2 и 4 е строго определен от РС за III и IV тримесечие и са заплатени от бюджета на касата, а с превишаването им дружеството е допринесло за причиняване на щета в посочения с писмената покана размер общо от 1020 лева.

Съгласно чл. 233, ал. 1 от Националния рамков договор между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите в България 2006 г., в случаите, когато изпълнителят на медицинска помощ е получил от НЗОК суми без правно основание и това е установено от контролните органи на РЗОК, респ. от длъжностни лица на НЗОК, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите.

Правното основание, на което е осъществен контролът, са чл. 233, ал. 1 и следващите от НРД 2006 г. и т. 441 от Решение № РД-УС-04-17 на НЗОК от 20.01.2009 г. за определяне на условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ, реда за сключване на договорите с тях и други условия по чл. 55, ал. 2, т. 2, 4, 6 и 7 от ЗЗО, издадено от управителя на Националната здравноосигурителна каса (обн., ДВ, бр. 8 от 30.01.2009 г.). Следва също да се има предвид, че разпоредбата на т. 172 от решение № РД-УС-04-127 от 27.12.2007 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса, съгласно която СЗОК определя индивидуалните РС на всеки от отделните изпълнители на извънболнична медицинска помощ при спазване на утвърдените от директора на НЗОК регионални РС за съответното тримесечие, не е прогласена за нищожна с решение на Върховния административен съд - 5-членен състав, № 13623 от 10.12.2008 г. по адм. дело № 10382 от 2008 г. и следователно е задължителна за изпълнителите на медицинска помощ по силата на препращащата ал. 2 на чл. 4 от Закона за бюджета на НЗОК за 2008 г.

За 2008 г. между лечебното заведение - касационен жалбоподател, и Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) е сключен договор № 22-2341 от 2008 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ от "Медицински център Салус" ЕООД. С чл. 42 и 43 от този договор страните са уговорили условията и правилата, при които изпълнителят на медицинската помощ може да назначава извършване на специализирани медицински дейности (СМД) и медико-диагностични дейности (МДД), по брой или стойност на отделните видове, определени в индивидуалните медицински стандарти за всеки лекар от лечебното заведение изпълнител и общо за изпълнителя, чрез подписан от тях (от възложителя и от изпълнителя на медицинската помощ) протокол за определяне на РС за всяко тримесечие. Съгласно чл. 43 от ИД броят на РС може да се преразпределя между отделните дейности и лекари, може да се надвиши с до 10 %, а за I-III тримесечие допустимото превишение е с допълнителни 15 %, което да се компенсира през следващото тримесечие.

Неоснователността на получените от лечебното заведение суми, по повод на които е издадена оспорената писмена покана, е констатирана в резултат на извършена в съответствие със законовите изисквания финансова проверка. Издадена е заповед № РД-18-922 от 25.06.2009 г. на директора на СЗОК, с която е възложено извършването на финансова тематична проверка по изпълнението на индивидуалния договор на жалбоподателя по изпълнение на РС за третото и четвърто тримесечие за 2008 г. - докладни записки № 93-00-446 от 23.04.2009 г. и № 93-00-447 от 23.04.2009 г.

За направените констатации е съставен финансов протокол № Ф-451 от 25.06.2009 г., в който е отразено, че за процесния период са извършени, отчетени и съответно заплатени над определените с РС направления за специализирани медицински дейности бл. МЗ-НЗОК № 3 за тип 1, 2 и 4 за III тримесечие - 41 бр. и за IV тримесечие - 35 броя на 2008 г.

Определеното превишение за специализирани медицински дейности извън определените регулативни стандарти заедно с разрешените надвишения за III тримесечие възлиза на 512,50 лева и за IV тримесечие - на 507,50 лева или общо в размер на 1020,00 лева. Административният орган е спазил разпоредбите на договора и видно от таблиците към финансовия протокол е приспаднал допустимото завишение от 10 %, както и такова от 15 % за компенсиране през следващо тримесечие. Съставен е и протокол за неоснователно получени суми № ФВ-71 от 25.06.2009 г., подписан от представители на двете страни, в който е отразена като подлежаща на възстановяване сумата от 1020,00 лева. Тези протоколи представляват допълнително фактическо основание за издаване на поканата за доброволно изпълнение.

По направеното от управителя на лечебното заведение д-р Юлияна Иванова Иванова възражение, че в правния мир нямало документ - закон или подзаконов нормативен акт, който да въвежда понятието "регулативни стандарти", тъй като с решение на ВАС били отменени, Арбитражната комисия не е постигнала решение поради равен брой противоположни гласове. По делото няма данни директорът на СЗОК да е приложил санкция финансова неустойка, но с писмена покана изх. № 29-07-76 от 21.10.2009 г. е започнал действия за събиране на установеното с финансовия протокол превишение от 1020,00 лв.

Съдът е обосновал установеното безспорно превишение на определените на "Медицински център Салус" ЕООД регулативни стандарти за III и IV тримесечие на 2008 г., което е обусловило правните и фактическите предпоставки за издаването на процесната писмена покана за възстановяване на неоснователно получените суми. Изводите на административния съд са обосновани и в съответствие с материалния закон, а постановеното от него решение е правилно. Направените с касационната жалба оплаквания са неоснователни.

Според чл. 4, ал. 1 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2008 г. всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ НЗОК определя:

1. броя на назначаваните специализирани медицински дейности в съответствие с чл. 1, ал. 2, ред 1.05.2 и чл. 3, ал. 2 от същия закон; 2. стойността на назначаваните медико-диагностични дейности в съответствие с чл. 1, ал. 2, ред 1.05.4 и чл. 3, ал. 4 от същия закон. С чл. 4, ал. 2 от ЗБНЗОК за 2008 г. изрично е упълномощен Управителният съвет на НЗОК да утвърждава ред за прилагане на ал. 1. Става дума за законова делегация, въз основа на която са приети Правила за реда за определяне на броя на специализираните медицински дейности и стойността на медико-диагностичните дейности за назначаване от изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ, представляващи приложение към Решение № РД-УС-04-127 на УС на НЗОК от 27.12.2007 г.

Въпросът с правната допустимост на регулативните стандарти е вече разрешен с ежегодните закони за бюджета на НЗОК и с решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. дело № 12/2006 г. на Конституционния съд на Република България, което според чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд е задължително за всички държавни органи, юридически лица и граждани. Поради това е недопустимо и безпредметно неговото ново обсъждане на ниво административен съд.

В касационната жалба, доколкото формата на съществуване на регулативните стандарти е заложена в чл. 166 от НРД 2006 г., е преекспонирана от касатора отмяната на чл. 167, ал. 1 - 4 от НРД 2006 с решение № 12098/4.12.2006 г. на ВАС по административно дело № 3696/2006 г. на Върховния административен съд, обн. ДВ, бр. 101/15.12.2006 г. Нещо повече, с решение № 2 от 22.02.2007 г. по конституционно дело № 12 от 2006 г. Конституционният съд не възприе тълкуването, дадено с решение № 12098 от 4.12.2006 г. по административно дело № 3696 от 2006 г. по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, II колегия, и се произнесе в смисъл, че ограничителната норма на чл. 4 от ЗБНЗОК не е противоконституционна. В това решение е посочено, че граматическото тълкуване на чл. 4 от ЗЗО води до извода, че обхватът и обемът на медицинската помощ трябва да бъдат определени, т. е. не са неограничени. Прилагателното "определен" показва дадено, определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравната помощ да е неограничен, подчиненото изречение "чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности" би било излишно.

В процесният казус регулативният стандарт също е част от индивидуалния договор, който изпълнителят на извънболнична медицинска помощ е сключил с НЗОК, представлявана от директора на СЗОК. Договор № 22-2341 от 2008 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ от "Медицински център Салус" ЕООД - гр. София, представляван от д-р Юлияна Иванова Иванова, е сключен при действието на Решение № РД-УС-04-127 от 27.12.2007 г. Съгласно това решение Районната здравноосигурителна каса определя индивидуалните регулативни стандарти на всеки от отделните изпълнители на извънболнична медицинска помощ при спазване на утвърдените от директора на НЗОК регионални регулативни стандарти за съответното тримесечие. В чл. 42, ал. 1 от индивидуалния договор на лечебното заведение изрично е записано, че изпълнителят може да назначава извършване на специализирани медицински дейности (СМД) и медико-диагностични дейности (МДД) по брой или стойност на отделните видове, определени в индивидуални регулативни стандарти (РС). В чл. 43, ал. 3 от същия договор е отразено, че изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за МДД и СМД, назначени от изпълнителя извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране.

С оспорената пред Административния съд - София-град писмена покана директорът на СЗОК не е приложил санкция, а е започнал действия по събирането на средства, които според него са били изплатени на трети лица (изпълнители по назначените от д-р Юлияна Иванова Иванова СМД) над размера, уговорен с чл. 43, ал. 1 от договора между д-р Юлияна Иванова и НЗОК и протокол № 1 от 19.05.2008 г. Когато ИМП не изпълни (наруши) задълженията си по договор с НЗОК, директорът на РЗОК има право да приложи санкциите, предвидени в глава двадесет и първа от Националния рамков договор между Националната здравно осигурителна каса, Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите в България за 2006 г. (НРД 2006), а когато в резултат на това нарушение са изплатени суми без правно основание и това е установено при проверка от контролните органи на РЗОК, респ. длъжностни лица на НЗОК, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите - чл. 233, ал. 1 и 2 от НРД 2006. В тези случаи директорът на РЗОК удържа неоснователно платените суми и прилага предвидената в договора санкция - чл. 233, ал. 2 от НРД 2006. Независимо дали директорът на РЗОК е приложил или не е приложил санкция за извършеното (допуснатото) от ИМП нарушение на договора, събирането на неоснователно платените суми се извършва по правилата на чл. 234 от НРД 2006. Това в процесният случай е направил директорът на РЗОК - както се каза и по-горе, по делото няма данни той да е приложил санкция (финансова неустойка или друга) за допуснатото от д-р Юлияна Иванова нарушение, а с оспорената от нея писмена покана е започнал действия за събирането на сумите, които според него са били платени над общия размер по определените за нея регулативни стандарти. В случая не се касае за прилагане на санкция или за прекратяване на сключен договор, а за неоснователно получени суми, установени двустранно, подлежащи на възстановяване по реда на чл. 233 от НРД 2006 г.

Касаторът твърди, че СЗОК не бил доказал превишението на определените регулативни стандарти, още повече, че същите били отменени с обявяването на текста на т. 173 от решение № РД-УС-04-127 от 27.12.2007 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса, с решение на Върховния административен съд - 5-членен състав, № 13623 от 10.12.2008 г. по адм. дело № 10382 от 2008 г. за нищожен. Така представените доводи и оплаквания в касационната жалба са били предмет на обсъждане и в първоинстанционното съдебно решение. Изложените в тази насока мотиви се споделят изцяло от Върховния административен съд.

С решението на ВАС, 5-чл. състав, № 13623 от 10.12.2008 г. по адм. дело № 10382/2008 г. (обн. - "Държавен вестник", бр. 1 от 6.01.2009 г.), на което се позовава касаторът, са обявени за нищожни отделни точки на Решение № РД-УС-04-127 от 27.12.2007 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса. Между тях не е т. 172, съгласно която Районната здравноосигурителна каса определя индивидуалните РС на всеки от отделните изпълнители на извънболнична медицинска помощ при спазване на утвърдените от директора на НЗОК регионални РС за съответното тримесечие. От 1.01.2009 г. се прилага Решение № РД-УС-04-17 на НЗОК от 20.01.2009 г. за определяне на условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ, реда за сключване на договорите с тях и други условия по чл. 55, ал. 2, т. 2, 4, 6 и 7 от ЗЗО. С решение № 10261 от 31.07.2009 г. по адм. дело № 3407/2009 г. ВАС е отхвърлил оспорването на т. 167 от Решение № РД-УС-04-17 от 20.01.2009 г. на УС на НЗОК, съгласно която Районната здравноосигурителна каса определя индивидуалните РС на всеки от отделните изпълнители на извънболнична медицинска помощ при спазване на утвърдените от директора на НЗОК регионални РС за съответното тримесечие. Няма никаква пречка ИМП да назначи специализирани медицински и медико-диагностични дейности над определения му индивидуалните регулативни стандарти брой, но това назначаване не може да бъде с определените бланки МЗ-НЗОК № 3 и № 4, чрез които се удостоверява дължимо от НЗОК плащане. Ако назначи съответните дейности с бланки на НЗОК над определения му с регулативните стандарти брой, изпълнителят на медицинска помощ носи имуществена отговорност за извършените от бюджета на НЗОК плащания над определените средства и по силата на общото правило, че всеки е длъжен да поправи вредите, които виновно е причинил другиму, дължи възстановяването на това, което е платено неоснователно и в резултат на допуснатото нарушение на клаузата по индивидуалния договор.

Следва да се отбележи, че установената процедура в случая даже не съдържа изискване преди издаване на протокола за неоснователно получени суми, възраженията срещу финансовия протокол да бъдат разгледани от Арбитражна комисия, каквото изискване се съдържа при издаване на заповед за прилагане на санкции. Констатациите на финансовите ревизори не подлежат на проверка от арбитражната комисия. Поради това произнасянето на Финансовата арбитражна комисия с решение по финансов протокол № Ф-451 от 25.06.2009 г. е без правно значение за изхода на спора. Констативният финансов протокол и протоколът за неоснователно получени суми съдържат подробно изложение на фактическите основания за издаване на оспорената писмена покана. Те са приложени към административния акт и изпълняват функциите на мотиви за издаването му. Достатъчно е на лечебното заведение - изпълнител на извънболнична медицинска помощ, да бъде предоставена възможност да направи възражение пред директора на РЗОК по тези констатации. В процесният случай такава възможност е била предоставена и лечебното заведение - касационният жалбоподател, е упражнило правото си на възражение.

Съдебното решение е надлежно мотивирано, а релевираните с касационната жалба пороци за съществени нарушения на съдопроизводствени правила са бланкетно заявени и неналични при касационния контрол.

Останалите доводи в касационната жалба не са съобразени с решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. дело № 12 от 2006 г. на Конституционния съд, на което е основана и константната вече съдебна практика, че специализираните медицински дейности и медико-диагностичните дейности могат да бъдат изпълнявани безплатно за гражданите само до размера на утвърдените със съответния закон за бюджета на НЗОК средства. Превишението на тези средства представлява неоснователно плащане и е щета за НЗОК, която следва да бъде поправена от лицата, станали причина за това превишение.

Предвид гореизложеното правилен се явява формулираният краен извод в мотивите на проверяваното решение за законосъобразност на оспорената пред първата инстанция писмена покана, и като е отхвърлил подадената жалба като неоснователна, Административният съд - София-град е постановил правилно решение, което при липсата на касационни основания, водещи до неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд - шесто отделение, в настоящия съдебен състав,