Решение № 9207 от 27.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13191/2015 г.

Решение № 9207 от 27.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13191/2015 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 145 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на В. А. Ч. с адрес: гр. София, ж. к. "Младост - 2", бл. 223, вх. 10, ет. 7, ап. 172, подадена чрез процесуалния му представител адв. Русев, срещу заповед № ЧР-К 170/16.10.2015 г. на министъра на икономиката, с която на основание чл. 68, ал. 3 от Закона за дипломатическата служба (ЗДиплСл) е прекратена, считано от 26.10.2015 г., дългосрочната му командировка в Службата по търговско-икономическите въпроси към Посолството на Република България в гр. Ереван, Армения. В жалбата се твърди, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като в нея не са изложени мотиви (фактически и правни основания) за издаването й, и в нарушение на материалния закон, съставляващи основания за оспорването й по чл. 146, т. 3 във връзка с чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК и чл. 146, т. 4 от АПК. Претендира се нейната отмяна като незаконосъобразна и присъждане на разноски. Ответникът - министърът на икономиката, оспорва жалбата чрез процесуалния си представител юрк. Скубафи по съображения, изложени в писмен отговор, и заявява претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Според ответника жалбата е недопустима, тъй като заповедта на министъра на икономиката не е индивидуален административен акт, а представлява вътрешнослужебен акт по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, който е изключен от контрола за законосъобразност по реда на АПК. В становището му се излагат доводи и за неоснователност на жалбата, които се свеждат до това, че заповедта за прекратяване на дългосрочна командировка, издадена по реда на чл. 68, ал. 3 от ЗДС, не следва да бъде мотивирана, тъй като според цитирания законов текст, възпроизведен и в чл. 14, ал. 1, т. 3 от Инструкция за реда, условията и изискванията за командироване на служителите в службите по търговско-икономическите въпроси към задграничните представителства на Република България, утвърдена със заповед № РД-16-889/26.07.2010 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, тя се издава по преценка на министъра за целесъобразност, по отношение на която преценка съдебният контрол е недопустим. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, шесто отделение намира, че жалбата е допустима като подадена от надлежна страна, адресат на акта, против индивидуален административен акт, подлежащ на оспорване, в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК при наличието на правен интерес от оспорването по смисъла на чл. 147, ал. 1 от АПК. Оспорената заповед представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, доколкото съдържа изрично волеизявление на административен орган по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК, принадлежащ към системата на изпълнителната власт, непосредствено засягащ правата и законните интереси на нейния адресат, който в случая е жалбоподателят. Оспорената заповед не е от категорията на вътрешнослужебните актове по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, спрямо които разпоредбите на кодекса не се прилагат, тъй като засяга неблагоприятно правната сфера на жалбоподателя, което от своя страна обуславя правото му да я обжалва пред съда. С издадената от министъра на икономиката на основание чл. 68, ал. 3 от ЗДиплСл заповед за предсрочно прекратяване на дългосрочна командировка на служител по чл. 65, ал. 3 от същия закон се преклудира възможността на служителя да осъществява действително и ефективно функциите и задачите си в задграничното представителство, възложени му със заповедта за дългосрочно командироване, и е послужила като основание за прекратяване на трудовия му договор със заповед № 147/16.10.2015 г. на министъра на икономиката на основание чл. 325, ал. 2 от Кодекса на труда (КТ). Според настоящия съдебен състав приетото безпротиворечиво в решенията на ВАС по отношение правната природа на заповедите на министъра на външните работи с правно основание чл. 69, ал. 1 от ЗДиплСл е относимо и към заповедите на ръководителя на съответното ведомство по чл. 68, ал. 3 от същия закон (решение № 17140 от 27.12.2011 г. по адм. д. № 13186/2011 г. на ВАС, пето отделение, оставено в сила с решение № 7011 от 17.05.2012 г. по адм. д. № 2084/2012 г. на петчленен състав на ВАС; решение № 19 от 03.01.2012 г. по адм. д. № 13185/2011 г. на ВАС, пето отд., оставено в сила с решение № 7012 от 17.05.2012 г. на петчленен състав на ВАС). Относно наличието на правен интерес от оспорването на заповедта следва да бъде съобразено приетото от Конституционния съд в т. 2 от решение № 21 от 26.10.1995 г. по конст. д. № 18/1995 г. - "разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията урежда правото на съдебна защита на гражданите и юридическите лица срещу административни актове, които ги засягат. В тази разпоредба са съединени обективно две различни по характер конституционни норми - процесуалноправна, която определя кръга на активно легитимираните да търсят съдебна защита лица, и материалноправна, която сочи конституционноправните критерии за съдебна обжалваемост на административните актове. Задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва. Наличието на такова "засягане" е необходимото условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване. Обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Практически това "засягане" се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава". Безспорно нарушаването или застрашаването трябва да е пряк резултат от действието на индивидуалния, общия или нормативния административен акт, т.е. ако оспорването на акта е успешно, то отмяната му ще доведе до удовлетворяване интереса на оспорващия, който е негов адресат. Както беше посочено по-горе, заповед № ЧР-К 170/16.10.2015 г. на министъра на икономиката, с която на основание чл. 68, ал. 3 от ЗДиплСл е прекратена дългосрочната командировка на Ч., е послужила като основание за прекратяване на трудовия му договор със заповед № ЧР-П 147/16.10.2015 г. на министъра на икономиката на основание чл. 325, ал. 2 от КТ, и за да защити правата си като страна по трудовото правоотношение, служителят следва да оспори заповедта за прекратяване на дългосрочната командировка и да докаже нейната незаконосъобразност. От фактическа страна според данните, съдържащи се в административната преписка, се установява следното: По искане на министъра на икономиката и енергетиката с изх. № 04-02-814/04.07.2014 г. министърът на външните работи е съгласувал на основание чл. 65, ал. 3 и чл. 39, ал. 4, т. 5 от ЗДиплСл неговото предложение за дългосрочно командироване на В. А. Ч. в Службата по търговско-икономически въпроси към Посолството на Република България в гр. Ереван, Армения с мандат от 4 години (за периода от 01.08.2014 г. до 01.08.2018 г.) и му е определил временен дипломатически ранг "съветник" за срока на командировката му (писмо от министъра на външните работи, номерирано като лист 20 от папката на делото). На 25.07.2014 г. между Министерството на икономиката и енергетиката в качеството му на работодател и Владимир Ч. на основание чл. 68, ал. 6, във връзка с чл. 70 от КТ и ПМС № 66/1996 г. е сключен трудов договор № 67/25.07.2014 г. със срок, обвързан от срока на дългосрочната командировка, по силата на който работодателят възлага, а служителят приема да изпълнява длъжността "главен специалист" в Отдел "Руска федерация, страни от ОНД и Грузия", Дирекция "Външноикономическа политика". Със заповед № ЧР-К 68/25.07.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката на основание чл. 65, ал. 3 и ал. 4 от ЗДиплСл във връзка с чл. 39, ал. 5 от същия закон и писмо вх. № Т-04-02-814/11.07.2014 г. на министъра на външните работи Ч. е командирован дългосрочно в Службата по търговско-икономическите въпроси към Посолството на Република България в гр. Ереван, Армения с дипломатически ранг "съветник" и задача да участва в провеждането на държавната икономическа политика и защита на търговско-икономическите интереси на Република България в приемащата страна за срок от 4 години. Със заповед № ЧР-К 170/16.10.2015 г. на министъра на икономиката на основание чл. 68, ал. 3 от ЗДиплСл е прекратена дългосрочната командировка на жалбоподателя, считано от 26.10.2015 г., а със заповед № ЧР-П 147/16.10.2015 г. на министъра на икономиката на основание чл. 325, ал. 2 от КТ и във връзка с прекратяване на дългосрочната командирова е прекратен и трудовият му договор, считано от 26.10.2015 г. Така установените факти налагат извод за това, че са спазени законовите изисквания за назначаване на жалбоподателя на длъжност "главен специалист" в Отдел "Руска федерация, страни от ОНД и Грузия", Дирекция "Външноикономическа политика" при Министерство на икономиката и енергетиката (впоследствие Министерство на икономиката) по силата на сключения трудов договор и дългосрочното му командироване по силата на заповед № ЧР-К 68/25.07.2014 г. на министъра на икономиката и енергетиката на основание чл. 65, ал. 3 и ал. 4 от ЗДиплСл след съгласуване с министъра на външните работи. Дългосрочната командировка е прекратена с оспорената заповед № ЧР-К 170/16.10.2015 г. на министъра на икономиката на основание чл. 68, ал. 3 от ЗДС. Заповед № ЧР-К 170/16.10.2015 г. за прекратяване на дългосрочната командировка е издадена от министъра на икономиката на основание чл. 68, ал. 3 от ЗДиплСл в рамките на неговите правомощия. Съгласно чл. 68, ал. 3 от ЗДС предсрочното или окончателно прекратяване на дългосрочната командировка на служител по чл. 65, ал. 3 се извършва от ръководителя на съответното ведомство по негова преценка или по мотивирано искане на министъра на външните работи. Основателен е обаче доводът на жалбоподателя, че оспорената заповед не съдържа фактически основания за издаването й в противоречие със законовото изискване относно формата и съдържанието на индивидуалния административен акт по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. В същата е посочено единствено, че дългосрочната командировка се прекратява считано от 26.10.2015 г. на основание чл. 68, ал. 3 от ЗДС, т.е. посочено е само правното основание. Спорният между страните въпрос е за това дали нормата на чл. 68, ал. 3 от ЗДС овластява ръководителя на съответното ведомство да прекрати предсрочно дългосрочната командировка на служителя, извършвайки преценка само относно целесъобразност на същата, която не подлежи на контрол за законосъобразност, без да излага фактически основания за това, или и в този случай следва да бъдат изложени фактически основания за издаването на заповедта за прекратяване на командировката в изпълнение изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Според настоящия тричленен състав на Върховния административен съд, шесто отделение текстът на чл. 68, ал. 3 "прекратяването се извършва от ръководителя на съответното ведомство по негова преценка или по мотивирано искане на министъра на външните работи" следва да се тълкува като определяне от законодателя на правомощията на съответния ръководител на ведомството, издал заповедта за дългосрочна командировка, да я прекрати самостоятелно или по мотивирано искане на министъра на външните работи, който съгласно чл. 65, ал. 2 от закона е съгласувал командироването, но не следва да се тълкува в смисъла, в който се влага в него от страна на ответника, а именно, че изключва необходимостта от излагане на фактическите основания, наложили предсрочното прекратяване, тъй като преценката е по целесъобразност. Изчерпателното посочване в чл. 68, ал. 2 от ЗДС на случаите, в които министърът на външните работи може да прекрати дългосрочна командировка на служителите в задграничните представителства, дава основание текстът на чл. 68, ал. 3 от същия закон да не бъде тълкуван в смисъла, твърдян от ответника. Въпреки че в чл. 68, ал. 3 няма изрично препращане към основанията за прекратяване, регламентирани в ал. 2, т. 1 - т. 6 или към част от тях, приложими в конкретната хипотеза, то независимо от това дали дългосрочната командировка се прекратява от министъра на външните работи или от министъра на икономиката, съответно ръководителя на друго ведомство, заповедта за прекратяване, която както беше посочено по-горе, представлява индивидуален административен акт, следва да съдържа фактически основания за издаването й в съответствие с изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Като индивидуален административен акт тази заповед подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, а този контрол без излагане на фактически основания в нея е невъзможно да бъде осъществен. Съгласно ТР № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на Върховния съд, "изискването за мотивировка представлява една от гаранциите за законосъобразност на акта, които законът е установил за защита на правата и правнозащитените интереси на гражданите и организациите - страни в административното производство. Тази гаранция се проявява в две насоки. С излагането на мотиви се довеждат до знанието на страните съображенията, по които административният орган е издал или е отказал да издаде искания административен акт. Това подпомага страните в избора на защитните средства и въобще при изграждането на защитата им срещу такива актове. От друга страна пък, наличието на мотиви улеснява контрола върху законосъобразността и правилността на акта, упражняван при обжалването му пред по-горния административен орган и пред съда, допринася за разкриване на евентуално допуснатите закононарушения, разкрива и възможности за контрол над случаите, в които въпросът е решен по целесъобразност, но са надхвърлени рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност. Значението на изискването за мотивите е такова, че неизлагането на мотиви към административния акт съставлява съществено нарушение на закона и основание за отмяна на акта". С оглед приетото в тълкувателното решение излагането на фактически и правни основания в административния акт е задължително дори и тогава, когато въпросът е решен по целесъобразност с оглед извършването на проверка по реда на чл. 169 от АПК. Така изложените съображения налагат извод за основателност на оспорването и незаконосъобразност на заповед № ЧР-К 170/16.10.2015 г. на министъра на икономиката, с която на основание чл. 68, ал. 3 от ЗДС е прекратена дългосрочната командировка на жалбоподателя, поради което същата следва да бъде отменена като издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и неспазване на изискването за съдържание и форма. При този изход на спора ответниковата претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение не следва да бъде уважавана, а на основание чл. 143, ал. 1 от АПК държавните такси, разноските за производството и възнаграждението за един адвокат по делото се възстановяват на подателя на жалбата от бюджета на органа, издал обжалвания административен акт. Жалбоподателят, който е бил представляван от адвокат в хода на съдебния процес, но няма данни да е заплатил адвокатско възнаграждение, е извършил деловодни разноски за заплащане на държавна такса в размер на 10 лева (квитанцията е номерирана като лист 7 от папката на делото), която сума следва да се присъди в негова полза, платима от Министерството на икономиката. Мотивиран така и на основание чл. 172, ал. 2, предложение второ от АПК и чл. 143, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение