Решение № 14747 от 1.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6391/2019 г.

Решение № 14747 от 1.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6391/2019 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по две касационни жалби: Първата е подадена от министъра на земеделието, храните и горите чрез юрисконсулт И. Николчева срещу решение № 7731 от 11.06.2018 г. по адм. дело № 12591/2014 г. на Върховния административен съд, трето отделение. С него е отменена частично заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. по отношение на описаните четири БЗС и преписката е върната за ново произнасяне при изпълнение на дадените от съда задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Правят се възражения за неправилно прилагане на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Втората касационна жалба е подадена от "Пирена Агро" ЕООД против същото решение в частта му, в която с допълнително решение № 4721 от 1.04.2019 г. по същото дело, решение № 7731 е допълнено с отхвърляне, като неоснователна, на жалбата срещу заповедта на министъра по отношение на останалите четири БЗС. Правят се възражения за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. "Пирена Агро" ЕООД изразява писмено становище за неоснователност на касационната жалба на административния орган. Министърът на земеделието, храните и горите изразява чрез процесуалния си представител - юрисконсулт И. Николчева становище за неоснователност на касационната жалба на търговското дружество. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, подадена от МЗХГ. Мотивира се, че съдът правилно е преценил всички събрани в хода на производството доказателства, в това число и съдебно-техническата еспертиза, която не е оспорена от страните. Касационните жалби са подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са процесуално допустими, а разгледани по същество - първата от тях е частично основателна, а втората е неоснователна. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба, подадена от "Пирена Агро" ЕООД против заповед № РД 09-114 от 27.02.2014 г. на МЗХГ за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" (ПДЗС) за кампания 2013 г. Възразява се относно изключването на части от осем БЗС от специализирания слой, като се твърди, че те съответстват на всички изисквания за включването им. В хода на образуваното съдебно производство се оспорват проведените теренни проверки във връзка с използваните методи, направените снимки и разчитането на резултатите, залегнали в заповедта на министъра. Съдът е приел в цялост административната преписка, включваща: заявлението за подпомагане с приложените към него документи, заповедта за одобряване на слоя от 2.12.2013 г., възражението от страна на търговското дружество и писмото от министъра, с което то е прието за неоснователно, протоколите от теренните проверки, указания за извършването им и приетата за целта методика. За изясняване на спора и по искане на жалбоподателя е допуснал, изслушал и приел едно основно заключение на съдебно-техническа експертиза с две допълнителни заключения от същото вещо лице. Изслушал е още и основно и допълнително заключения на агротехническа експертиза. Изложил е приетите за установени факти и заключенията на съдебно-техническата експертиза, че границите на слоя по отношение на процесните парцели, са определени въз основа на извършени теренни проверки през месец август на 2013 г. Счел е за правилен извода на вещото лице, че границите не биха могли да се определят без съответните измервания, поради липса на траен еквивалент на терена. Изцяло е кредитирал заключението на експертизата и е счел жалбата за основателна по отношение на части от 4 БЗС. С решението е отменил заповедта, в която извън одобрения окончателен специализиран слой са останали: 0. 87 ха от БЗС с № 05390-1-1-3; 2, 35 ха от БЗС с № 05390-2-1-2; 0, 35 ха от БЗС с № 05390-2-2-3 и 0, 39 ха от БЗС с № 05390-5-1-2 - всички в землището на с. Борика, община Ихтиман. В тази част е върнал преписката на министъра за ново произнасяне при спазване на задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона. Пропуснал е да се произнесе по жалбата в останалата й част. Пропускът е отстранен в производство по реда на чл. 176 АПК. С решение № 4721 от 1.04.2019 г. е допълнено основното решение, като е отхвърлена жалбата против заповедта на министъра относно останалите четири БЗС с номера: 05390-157-11-2; 05390-157-12-1; 05390-157-14-1 и 05390-2-3-1 в същото землище. Така постановеното решение е частично неправилно. Административното производство по издаване на оспорената заповед е проведено по правилата, уредени в Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол в редакцията й от 18.12.2012 г. За кампания 2013 г. специализираният слой е изготвен на базата на дешифрация на нова ЦОФК на страната по самолетно и сателитно облитане и от резултатите от теренни проверки, извършени от структурите на МЗХГ. След обявяване на заповедта за одобряване на обновения специализиран слой, търговското дружество, подало заявление за подпомагане за съответната кампания, е възразило на 6.01.2014 г. за осем БЗС. От тях по отношение на седем са отчетени, като недопустими отделни площи. Само парцел 2-3-1 е счетен за недопустим с цялата си заявена площ от 2. 84 ха. Същите БЗС са излезли с недопустими за подпомагане площи още при извършените автоматични проверки на въведените данни при подаване на заявлението за подпомагане. За резултатите от проверките, управителят на дружеството е надлежно уведомен - стр. 30 по делото. С писмо от 4.07.2014 г. министърът е уведомил земеделския производител, че възражението му е счетено изцяло за неоснователно. Така БЗС 1-1-3 със заявена площ от 4. 78 ха остава с недопустима 1. 37 ха; БЗС 2-1-2 при заявени 15. 6 ха е с недопустими 2. 35 ха; БЗС 2-2-3 при заявени 2. 51 ха е с недопустими 0. 35 ха; БЗС 2-3-1 е изцяло недопустим с 2. 84 ха; БЗС 5-1-2 със заявени 9. 25 ха и недопустим за 2. 44 ха; БЗС 157-11-2 при 22. 76 ха е с недопустими 2. 29 ха; БЗС 157-12-1 при заявени 1. 39 ха е с недопустими 0. 7 ха и БЗС 157-14-1 при заявени 1. 16 ха е с недопустими 0. 73 ха. Включването на осемте парцела в слоя е чрез извършване на теренни проверки. Организирането и провеждането им от подведомствените структури на министерството е наредено със заповед № РД 09-499 от 24.07.2013 г. на министъра. В т. 5 от заповедта е постановено, че на отговорните служители се предоставят цифрови географски данни с подлежащите на проверка физически блокове. Съгласно т. 7 - всеки проверяващ обобщава данните, събрани по време на проверката, изготвя протокол с констатациите и заедно с направените измервания, снимки и сканирана работна карта, го въвежда с централизирания регистър. С това го предава за одобрение в ОД "Земеделие". Въведените в регистъра данни се утвърждават за разпечатване и подписване от проверяващите, съгласуват се от лицата, администриращи процеса и се утвърждават от директора на ОД "Земеделие" или негов заместник. При констатирано несъответствие и нелогичност на данните в даден протокол и/или между протокола и цифровите географски данни, се оказва съдействие за тълкуването и разясняването. В случай на установена грешка при попълване на протокола, той се коригира и изпраща повторно за въвеждане. В случай на установена грешка при извършването на самата проверка, тя се прави повторно, а коректните резултати се попълват в коригиращ протокол - т. 9 от заповедта. От цялото съдържание на заповедта е напълно безспорно, че теренните проверки се извършват върху физически блокове, а не върху разположените в тях отделни БЗС. Поради това възражението на търговското дружество, че не са проверявани заявените от него за подпомагане БЗС е неоснователно. Неразделна част от анализирания административен акт е Методиката за избор на физически блокове за теренна проверка във връзка с актуализация на данните в СИЗП за кампания 2013 г. Съгласно раздел І, т. 1 и т. 3 от нея на проверка ще подлежат физически блокове, в които през 2013 г. са заявени площи извън актуалния за момента специализиран слой. При това са премахнати парцелите, попадащи в зоните, включени в проекто самолетното заснемане за 2013 г. Доколкото при подаване на заявлението за подпомагане, спорните парцели са излезли със свои части извън слоя (видно от протокола за резултатите от автоматичните проверки), то те изцяло попадат в предварително регламентирания избор на физически блокове за теренна проверка. На 19.07.2013 г., са приети и утвърдени от заместник-министър Указания за извършване на специализирани теренни проверки на физически блокове. В тях са подробно уредени всички правила при различните възможни хипотези, които са задължителни за съобразяване от експертните екипи. На първо място са посочени цифровите данни, които им се предоставят още преди посещенията на физическите блокове: Актуалната база данни на СИЗП, както за физическите блокове (ФБ), така и за слоя "Площи в добро земеделско състояние" (ПДЗС); Частите от този слой, попадащи в границите на ФБ, предмет на проверката; Всички компактни части от декларираните площи, попадащи извън границите на слоя; Заявените изцяло или частично извън слоя парцели в големи физически блокове; Данни за конкретните БЗС, заявени изцяло или частично извън ПДЗС, при декларирането на които заявителят е предоставил данни от GPS измервания. С използването на тези данни и наличната в ОД "Земеделие" актуална ЦОФК се налагат определените за теренна проверка ФБ, като за целта се съставят и предоставят на екипите работни карти. В раздел V, т. 1 от указанията е посочено, като допустимо, да не се извършва GPS измерване по преценка на експерта. Във всички случаи, обаче, е задължителна направата на снимки в близост до подадените за проверка точки, или на такива места, които предоставят възможност от снимката да се придобие достатъчна представа за състоянието на проверяваната площ. Последващото съдържание на т. 3 от същия раздел налагат също недвусмислен извод, че нуждата от измерване, е предоставена на преценката на екипа. Нещо повече - дори при констатиране, както на допустими, така и на недопустими площи, измерване се извършва по преценка на проверяващия - стр. 91, т. 1, абзац втори от указанията. Такова не е необходимо, когато ясно личи, че определената граница между допустимите и недопустимите за подпомагане площи в наличната база данни на СИЗП, съответства на положението, установено на терен. В този случай, обаче, е въведено задължително условие - да се направят поне две снимки - едната, показваща допустимата площ, а другата - недопустимата. При това двете снимки се правят от една и съща точка на заснемане. По касационната жалба, подадена от министъра: Част от преценката за материална законосъобразност на оспорената част от допустимия слой включва именно проверка за спазването на така определените и обявени предварително правила, на базата на съдържащите се в административната преписка писмени доказателства - протоколи от проверките и направените снимки. Такава проверка изобщо не е извършена от първоинстанционния съд, който механично и без какъвто и да било анализ се е позовал на основното заключение на съдебно-техническата експертиза. Игнорирайки данните от проверките по общото съображение на вещото лице, че границите не могат да се определят без съответните измервания, поради липса на траен еквивалент на терена, съдът е допуснал решаване на спора въз основа на информация в Гугъл чрез публикуваните сателитни снимки. При това не е обърнал внимание, че те са направени на 4. 08. и 14.08.2014 г. В същото време предмет на оспорване е акт на министъра за предходната кампания - 2013 г. Отделно от това изводът на вещото лице, че след като границата на слоя не преминава по трайно разположени на терена елементи на ландшафта, то е недопустимо потвърждаването й по визуален метод, противоречи на правилата за провеждането на проверките. Какви са установяванията за спорните БЗС? По отношение на БЗС № 1-1-3 вещото лице дава информация, че границите на слоя не са променяни спрямо кампания 2012 г. При проверката са направени пет снимки, от които две са по границата на заявения парцел, а другите три попадат в площта, оценена, като недопустима за подпомагане. В този случай е спазено правилото в указанията за направата на поне две снимки, едната от които показващи недопустимата площ, поради което за този парцел не е установено нарушение. По аналогичен начин е положението и с БЗС 5-1-2. При теренната проверка е потвърдена изцяло границата на допустимия слой от 2012 г. Направени са три снимки в изключения от слоя участък със заснета обширна площ - не окосявана, не пасана и с високи шипкови храсти. Теренната проверка също е извършена по правилата. Разликата, която дава вещото лице е на база на сателитните снимки от лятото на следващата година, които са неотносими към решаването на спора. По отношение на тези два парцела, касационната жалба на административния орган е основателна. Решението е неправилно в тази му част и следва да се отмени. Същевременно спорът подлежи на решаване по същество с отхвърляне на жалбата от търговското дружество по отношение на БЗС 1-1-3 и БЗС № 5-1-2. По отношение на другите два парцела, за които е налице отменително решение, същото е правилно, но по съображения, различни от изложените от първоинстанционния съд. При проверката на БЗС 2-1-2 е нарушено изискването за направените снимки, тъй като вещото лице установява, че направените три снимки на недопустими площи са от западната граница на парцела и заснетата растителност е извън границата на самия парцел. По отношение на БЗС 2-2-3 е направена само една снимки. Тя също е на границата на заявения парцел и заснема участъци от гора, излизащи извън него. Допуснатите нарушения пряко рефлектират върху законосъобразността на заповедта на министъра в тези й части. Като я е отменил, съдът е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила. Касационната жалба на министъра в тази й част е неоснователна. По касационната жалба, подадена от "Пирена Агро" ЕООД: Тя е насочена срещу частта от решенето /допълнена с решение № 4721 по същото дело, в която жалбата му е отхвърлена за останалите четири парцела/. По отношение на БЗС 2-3-1 основната съдебно-техническа еспертиза установява, че слоят е определен по начина, по който е направено това и за предходната кампания - 2012 г. Целият парцел е определен, като попадащ извън одобрения слой. Макар за него да няма снимки, то вещото лице е категорично, че направените снимки 8, 9 и 10 отразяват участъци именно от този БЗС, по начина, по който е заявен. При теренната проверка на БЗС 157-11-2 са направени шест снимки на изключените от слоя участъци в средната част и по източната граница. За БЗС 157-12-1 има три снимки в изключените от слоя участъци, установяващи недопустими за подпомагане елементи. За БЗС 157-14-1 има направена една снимка, засягаща изключения от слоя участък. На нея обаче се виждат трайно недопустими за подпомагане елементи - път и обрасла с храсти площ в близост до сграда. Касае се за специално уредена хипотеза в указанията за теренните проверки, при която не се изисква минимумът от две снимки. Така анализираната експертиза дава основание на касационната инстанция да приеме, че по отношение на четирите парцела не са допуснати нарушения при теренните проверки и резултатите от тях следва да се вземат предвид. Жалбата е била неоснователна и като я е отхвърлил първоинстанционният съд е постановил правилно решение, като краен резултат. Същото следва да се остави в сила. Неоснователни са доводите в касацонната жалба на търговското дружество за допуснати процесуални нарушения във връзка с необсъждане на останалите заключения, приети по делото. Представените две допълнителни заключения от техническата експертиза само доразвиват основното заключение, без да водят до промяна на изводите. Що се касае до агротехническата експертиза, то отговаряйки на конкретно поставените въпроси, извън обхвата на изследване са останали част от останалите критерии за допустимост, предвидени в Наредба № 5/2010 г. Ето защо касационната жалба е неоснователна. Допълненото решение в отхвърлителната му част е правилно и следва да се остави в сила. С оглед изхода на делото, страните следва да понесат разноските, така както са направени. Водим от гореизложеното, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия