Решение № 4927 от 16.4.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13683/2020 г.

Производството е по реда на чл.185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс/АПК/. Образувано е по жалба от адвокат А. А. от гр.Кюстендил против Правилник за устройството и дейността на Националното бюро за правна помощ ,приет с Постановление 4/6.1.2006 год. на МС на РБ/Правилника/. В жалбата се излагат аргументи за наличието на основанията на чл.146 АПК за отмяна на атакувания подзаконов нормативен акт-липса на компетентност на органа ,издател на акта ,нарушена форма ,съществени нарушения на административно производствените правила,противоречие с чл.134 от Конституцията на РБ, Закона за адвокатурата и Закона за защита от дискриминация,несъответствие с целта на закона.С допълнителна молба от 20.01.2020 год. оспорващия е уточнил ,че оспорва изцяло Правилника, като посочените в жалбата отделни разпоредби от същия са само за яснота,че волята на конституционния и обикновения законодател е изцяло опорочена.Твърди ,че с приемането на този нормативен акт правителството се намесва в отношения които следва да бъдат изцяло регулирани от Висшия адвокатски съвет ,като орган на независимата и самоуправляваща се адвокатура.Счита че неговите норми са дискриминационни,тъй като не се предоставя равен достъп до правна помощ на социално слабите граждани.Поради това иска съдът да постанови решение ,с което да отмени оспорения правилник изцяло. В съдебно заседание жалбоподателя се явява лично и с процесуален представител Поддържа изцяло направените в жалбата оплаквания.В указания срок представя и писмена защита,в която излага съображения относно некомпетентността на органа, издател на оспорения акт. Ответната страна МС на РБ оспорва допустимостта и основателността на жалбата.В указания срок представя писмено становище с изложени съображения по съществото на спора.Претендира заплащане на юрисконсултско възнаграждение. По делото на основание чл.189 ал.2 АПК са присъединени на страната на административния орган по тяхно искане Министъра на правосъдието и Националното бюро за правна помощ.В съдебно заседание процесуалните представители на присъединените страни излагат съображения за недопустимост и неоснователност на жалбата.В указания от съда срок Министъра на правосъдието е представил и писмено становище с развити съображения.Претендират заплащане на юристконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост,но неоснователност на жалбата ,като сочи че не е налице нито едно от основанията на чл.146 АПК за отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт. Върховният административен съд,състав на Второ отделение,като взе пред вид изложеното в жалбата,становищата на страните и събраните по делото доказателства,приема за установено следното: С писмо изх. 04-00-43/30.12.2005 год.на Министъра на правосъдието е изпратен на основание чл.59 ал.1 от Устройствения правилник на Министерски съвет и неговата администрация/отм.//Устройствен правилник/до МС на РБ проект на Правилник за устройството и дейността на работата на Националното бюро за правна помощ , Наредба за заплащане на правна помощ и проект на постановление за приемането им.Писмото е придружено от Доклад на вносителя, съгласувателни становища и справки за отразяването им,финансова обосновка и становище от Министъра на финансите и проект на съобщение за средствата за масова информация.Видно от писмо изх. 04-00-43/8.12.2005 год. на МП проекта на доклада до МС, проекта на Правилника и Наредбата и проекта на Постановлението на МС ,проекта на финансовата обосновка и проекта на съобщението за средствата за масово осведомяване са изпратени на осн.чл.58 ал.1 от Устройствения правилник на г-н Ивайло Калфин-Зам.министър председател и Министър на Външните работи,г-н Даниел Вълчев-Зам. Министър председател и Министър на образованието и науката,г-жа Емел Етем Зам. Министър председател и Министър на държавната политика при бедствия и аварии, г-н Пламен Орешарски-Министър на финансите, г-н Румен Петков-Министър на вътрешните работи, г-н Веселин Близнаков-Министър на отбраната, г-н Николай Василев-Министър на Държавната администрация и административната реформа, г-н Румен Овчаров-Министър на икономиката и енергетиката, г-н Петър Мутафчиев- Министър на транспорта, г-н Асен Гагаузов-Министър на регионалното развитие и благоустройство, г-н Джевдет Чакъров-Министър на околната среда и водите, г-жа Емилия Масларова-Министър на труда и социалната политика, г-н Радослава Гайдарски- Министър на здравеопазването, г-н Стефан Данаилов-Министър на културата, г-жа Миглена Кунева-Министър по европейските въпроси ,г-н Севдалин Мавров-Главен секретар на Министерския съвет ,Висшия съдебен съвет и Висшия адвокатски съвет.Към административната преписка са приложени становища от Министерството на образованието и науката, Министерство на държавната политика при бедствия и аварии, Министерството на държавната администрация и административната реформа, Министерството на финансите, Министерство на вътрешните работи, Министерство на земеделието и горите Министерството на икономиката и енергетиката, Министерство на регионалното развитие и благоустройство, Министерство на транспорта ,Министерство на отбраната, Министерски съвет-Дирекция Координация по въпросите на ЕС и МФИ ,ДирекцияПравна, Дирекция Стратегическо планиране и управление.Представена е и Справка за отразяване на становищата получени по проекта за Правилник и Наредба и проекта за Постановление на МС.Проектът за правилник е разгледан на заседание на Министерския съвет, проведено на 5.01.2006 год. в присъствието на шестнадесет членове на кабинета и е приет на същото заседание с направените изменения и уточнения/Протокол 1 от 5.01.2006 год./.Протоколът от заседанието е подписан от Министър-Председателя и Главния секретар на МС.На 17.01.2006 год. е обнародвано в ДВ бр.5 Постановление на Министерския съвет на Република България/ПМС/ 4 от 6.01.2006 год., с което е приет оспорения Правилник,който съгласно параграф единствен от ЗР влиза в сила от 1.01.2006 год.С Правилника съгласно чл.1 се уреждат организацията на работа на Националното бюро за правна помощ/НБПП/, както и структурата, съставът и функциите на звената в неговата администрация. От изложеното,настоящия състав на Върховния административен съд прави следните правни изводи: Жалбата е допустима. Съгласно чл.186 ал.1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.Следователно правен интерес от обжалването има лице,което може да бъде настоящ или потенциален адресат на този акт и неговите права са засегнати или могат да бъдат засегнати от него.Съгласно Параграф единствен от ЗР на Правилника същия се приема въз основа на чл.7 ал.2 от Закона за правната помощ/ЗПП/.По делото не се спори ,че жалбоподателя е адвокат вписан в Адвокатска колегия Кюстендил.С оглед на това обстоятелство и разпоредбата на чл.2 от ЗПП,който регламентира,че правната помощ по този закон се осъществява от адвокати следва да се направи извода ,че адв.А. А. има правен интерес от оспорването на нормативния акт.С оглед на изложеното,възраженията на ответниците ,че към момента същия е заличен от Националния регистър за правна помощ е неоснователно.Освен това, видно от представеното решение 153/21.11.2018 год. на НБПП заличаването на адв.А. е със срок от една година. Решението е влязло в сила на 7.06.2019 год. и към момента на подаване на жалбата срокът по чл.33 ал.6 т.3 ЗПП е изтекъл.Следователно жалбата е подадена при наличие на правен интерес от оспорването,а съгласно чл.187 ал.1 АПК последното може да се осъществи без ограничение във времето.В този смисъл и решение 5/2007 год. по к.д.11/2006 год. на Конституционния съд на РБ. Разгледано по същество оспорването на нормативния акт е неоснователно по следните съображения. Според чл.168 ал.1 АПК съдържащ се в общите разпоредби на Дял трети приложим към настоящото производство,съдът е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146 АПК,а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма, наличие на съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби,несъответствие с целта на закона.В настоящия случай жалбоподателят сочи всички тези основания за незаконосъобразност на оспорения нормативен акт. Съгласно чл.3 ал.1 от Закона за нормативните актове/ЗНА/ законът урежда пълно всички обществени отношения в дадената материя или област,които подлежат на трайна уредба.Съгласно ал.2 от същата законова разпоредба за уреждане на други отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт.По силата на чл.7 ал.1 от ЗНА правилникът е нормативен акт който се издава за прилагане на закона в неговата цялост,за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност.Безспорно е че за да се приеме един нормативен административен акт,съответния административен орган трябва първо да е орган,който Конституцията или закон са овластили да приеме такъв акт-чл.2 ал.1 от ЗНА.Само законодателят е този,който преценява необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт.Без законово определяне на органа и на предмета на нормативното административно регулиране няма валидно изразена воля съответния орган да създава правила за поведение.Това правило е проява на принципа на правовата държава-чл.4 от Конституцията и на принципа на разделение на властите-чл.8 от Конституцията.Безспорно е, че съгласно чл.114 от Конституцията и чл.5 от ЗНА Министерския съвет издава постановления,с които приема правилници,наредби и инструкции.Необходимо е обаче законова норма да създава и материална компетентност-да определи обхвата на обществените отношения,които следва да бъдат регламентирани с подзаконовия нормативен акт.В случая, с чл.7 ал.2 от ЗПП МС е овластен да приеме правилник,с който да определи организацията на работа на НБПП, структурата , състава и функциите на отделните звена в неговата администрация.При съпоставка на текста на закона и чл.1 от Правилника се установява, че предметния обхват на правно регулиране чрез нормативния административен акт изцяло съответства на посоченото в чл.7 ал.2 ЗПП.Следователно приемането на оспорения правилник е по силата на законова делегация,като Министерския съвет е оправомощен изрично от закона с тази компетентност. Възражението ,че издавайки Правилника Министерския съвет е излязъл извън своята компетентност ,тъй като ръководенето и контролирането на правната помощ са изключителна адвокатска дейност и като такава е в изключителното правомощие на адвокатурата е неоснователно.По същество изложените от жалбоподател възражения касаят противоконституционност на разпоредбите с които е създадено НБПП и неговата компетентност.Създаването на НБПП ,като независим държавен орган-юридическо лице на бюджетна издръжка към министъра на правосъдието и неговата компетентност са уредени в Закона за правната помощ.Установяването на противокоституционност на законовите разпоредби не е в правомощието на Върховния административен съд, още по-малко последния може да извърши такъв контрол инцидентно, във връзка с оспорване на подзаконов нормативен акт.Посочените от жалбоподателя разпоредби на чл.2, чл.4, чл.12, чл.20, чл.27 от Правилника възпроизвеждат буквално или като смислово съдържание част от разпоредбите на ЗПП /чл.6,чл.8,чл.17,чл.20,чл.31 /,но това не прави сочените текстове незаконосъобразни.Освен това с чл.44 ал.1 от Указ 883/24.04.1974 год. за прилагане на Закона за нормативните актове в изречение второ законодателят е допуснал в подзаконовия нормативен акт да се възпроизвеждат разпоредби на закона по изключение.поради това позволено обстоятелство не е налице пречка за преповтаряне на текст от Правилника с друг такъв от по-висок ранг нормативен акт. Оспорения нормативен акт е издаден в изискуемата форма.Същия има наименование, което сочи вида на акта и главния му предмет.Състои се от членове,които са групирани в глави и раздели,като заключителната му разпоредба е означена с параграф.Разпоредбите са формулиране кратко и ясно без да са допуснати отклонения от общоупотребимия български език. Правилника е приет с Постановление на МС съгласно чл.6 ал.1 ЗНА, подписано от Министър-председателя на РБ и Главния секретар на Министерския съвет.Актът е обнародван в Държавен вестник.По този начин са спазени разпоредбите на чл.9 ЗНА и Глава трета и четвърта на Указ 883. След анализ на представените по делото писмени доказателства,представляващи преписката по изготвяне и приемане на Правилника се обосновава извод и за спазване на процедурните изисквания. Процесният правилник е нормативен административен акт по смисъла на чл.7 ал.1 ЗНА.С оглед годината на издаване на акта, разпоредбите които регламентират реда за издаването му са тези на ЗНА, Указ 883/1974 год. и Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, приет с Постановление 216/12.10.2005 год./отм./ в действащите им към 2006 год. редакции.Тези норми съществено се различават от действащите в настоящия момент и съдържат много по-малко императивни правила. Съдът приема ,че при издаването на процесния нормативен акт са спазени формалните изисквания на чл.15 от Указ 833 и чл.59 от Устройствения правилник/отм./. Съгласно чл.2а ЗНА, в действащата редакция лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт се уведомяват преди неговото приемане.Разпоредбата на чл.15 ал.1 от Указ 833 определя като заинтересовани лица съответните министерства, други ведомства или обществени организации, които следва да бъдат запознати със законопроекта.В случая видно от Писмо изх. 04-00-43/8.12.2005 год.,с което проекта е изпратен на всички министерства ,както и на ВСС и на Висшия адвокатски съвет представената справка за получените становище ,неоспорената от жалбоподателя и от приложените становища се установява, че МП е изпълнило сочените законови задължения за уведомяване.Обстоятелството,че някои от адресатите не са представили становища не опорочава процедурата по приемане на процесния Правилник.Неоснователно е възражението на ответника, че не е спазено изискването на чл.127 от Устройствения правилник на МС.Видно от разпоредбата изискването за обществена дискусия или публично обсъждане касае законопроектите или проектите на общественозначими нормативни актове,поради което не е относима към настоящия казус. Представеният за разглеждане в Министерския съвет проект на постановление за приемане на Правилника е придружен от доклад на Министъра на правосъдието като вносител,който макар и кратко съдържа мотиви относно причините,които налагат приемането,целите които се постигат.Освен това при анализ на текстовете на чл.20 във вр. с чл.11,12 и 13 и чл.14 ал.1 от Указ 833 в действащите им редакции/ДВ бр.39/74 год./следва да се направи извода ,че към момента на приемане на Правилника изискването за мотиви касае проектите за кодекс,закон или нормативен указ.Извън обхвата на разпоредбата на чл.14 ал.1 от Указа остават правилниците.С писмото по чл.59 ал.2 от Устройствения правилник са изпратени и проекта за ПМС,всички получени становище,справка за отразяването им,становище за съответствието с европейското право ,финансова обосновка,одобрена от Министъра на финансите,Решение на съвета за модернизиране на държавната администрация,съобщение до средствата за масово осведомяване. Видно от Протокол 1 от 5.01.2006 год. проекта е приет на редовно заседание на МС,при наличие на необходимия кворум/на заседанието присъстват 16 от 19 членове на кабинета/,с пълно мнозинство в присъствието на Министър-председателя и вносителя на проекта-министъра на правосъдието,с което са изпълнени изискванията на чл.68,чл.69 ал.4 и чл.73 ал.1 от Устройствения правилник на МС.