Решение № 52 от 4.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5340/2016 г.

Решение № 52 от 4.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5340/2016 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на "Национално сдружение на частните болници", Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", "Сдружение на общинските болници в България" и "Българска болнична асоциация" против Наредба № 37 от 20.08.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Неврохирургия", издадена от министъра на здравеопазването, Обн. ДВ. бр. 67 от 27 Август 2010 г., изм. ДВ. бр. 92 от 23 Ноември 2010 г., изм. и доп. ДВ. бр. 32 от 8 Април 2014 г. Оспорена е цялата наредба заедно с нейните изменения. Жалбоподателите навеждат доводи за нищожност на разпоредбите, касаещи последните изменения и допълнения на Наредбата, за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и на изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД), както и противоречие с предоставената законова делегация. Искат да бъде отменена оспорената Наредба. Претендират разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, изразява становище за недопустимост на жалбите и евентуално за неоснователност. Претендира разноски за юрисконсулско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните от жалбоподателите разноски за всеки един от тях поради общност на жалбата им. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбите. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното: По отношение приложимия закон Дял втори "Производство пред административни органи" на АПК е приложим по отношение производството по издаване на Наредба № 37 от 20.08.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Неврохирургия" (Наредба/та) За настоящото съдебно производство е приложима процедурата по дял трети "Производства пред съд" на Административнопроцесуалния кодекс, глава десета, раздел III "Оспорване на подзаконови нормативни актове" на АПК. Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Р. Б. (Конституцията) всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила. На основание чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) следва да се извърши по реда на АПК преценка за съответствието на оспорения нормативен акт с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен (закони), включително и Договора за функциониране на Европейския съюз (ЕС) и актовете, приети от институциите на ЕС, ако е налице регламентация на същите отношения, които са предмет на оспорения акт. Преценката относно спазването на ЗНА следва да е съобразено с редакцията на закона към датата на издаване на Наредбата, респективно измененията и допълненията в нея, а не действащата към настоящия момент редакция от ДВ, бр. 34/2016 г. По отношение допустимостта на жалбата Жалбата е процесуално допустима като подадена срещу нормативен административен акт без ограничение във времето и при наличието на пряк и непосредствен личен интерес. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Наредбата съдържа административноправни норми, които се отнасят за определен, но неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, което я дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Оспорването е направено срещу Наредбата, като са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен на Наредбата и е подадено от юридически лица с нестопанска дейност, които са представили писмени доказателства, че са регистрирани за защита на права и интереси на лицата, чиято дейност се регламентира с оспорения акт или са потребители на здравни услуги. Разпоредбите на Наредбата пораждат пряко права и задължения за лечебни заведения, но рефлектират и върху правната сфера на всички потенциални потребители на здравни услуги. С. Т. решение № 2 от 12.02.2010 г. на Върховния административен съд по т. д. № 4/2009 г. юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Оспорващите сдружения с нестопанска цел притежават обща процесуална дееспособност, за което следва да имат и правна възможност да реализират признатите им права в защита на общите интереси на своите членове и по съдебен ред чрез подаване на жалби срещу актове, които засягат общи права и интереси на техните членове. В тази правна възможност за реализиране на обща позиция на засегнатите лица се изразява и правният интерес от обжалване на административни нормативни актове по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК. Жалбата е процесуално допустима като подадена от юридически лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел, като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза с основни цели, свързани със създаване на оптимални условия за предоставянето на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения, посредством подобряване на нормативната уредба, по-добро взаимодействие между институциите и отчитане на усилията на лечебните заведения за предоставяне на по-добри и модерни методи на лечение, създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, облекчаване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ, запазване и развитие на общинските болници. Настоящият съдебен състав намира, че от описанието на предмета на дейност на сдруженията е възможно да се обоснове наличието на правен интерес за оспорване на нормативен акт, регулиращ обществени отношения в областта на здравеопазването. По изложените съображения следва да се приеме, че за всеки един от жалбоподателите е налице правен интерес от оспорване на нормативния акт, регулиращ отношения в областта на здравеопазването, дори и за тези сдружения, за чийто членове не е ясно дали упражняват конкретно дейност по специалността "Неврохирургия" доколкото Наредбата поставя условия, които е възможно да ограничават упражняването й. Неоснователни са аргументите, че част от жалбоподателите като сдружения с нестопанска цел са учредени в защита на интересите на лечебни заведения, а други от тях на правата на пациентите, поради което техните интереси трябва да се считат за противоречиви, респективно не е ясно в чия защита е оспорването на Наредбата. Наредбата като нормативен акт съдържа общи правила за поведение, които по дефиниция трябва да отразяват общочовешките представи за добро и справедливо, включително и баланса на интереси на отделни групи субекти, поради което не е възможно да бъдат разглеждани едностранно като задоволяващи/накърняващи отделни противопоставими интереси. Всяко нарушаване на този баланс води до несправедливост, която в цивилизованите общества не следва да се толерира. В този смисъл подаването на жалба едновременно от представители на различни групи адресати на нормативния акт не следва да бъде разглеждано като липса на защитим личен правен интерес за всеки един от жалбоподателите. Неоснователни са и доводите за нередовност на жалбата, която съдържа всички минимални реквизити, а доводите на процесуалния представител на ответната страна в обратния смисъл не отчитат действителното съдържание на цялото оспорване и ясно изразената в него воля на жалбоподателите. По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира жалбата за процесуално допустима. По отношение основателността на жалбата Според чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпореди на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона. Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ, редакция, ДВ, бр. изм. ДВ. бр. 59 от 31 Юли 2010 г.) лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. С. Н. е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Наредбата е издадена от компетентен административен орган - министъра на здравеопазването, от когото е подписана според обнародването в ДВ, независимо, че публикацията е от името на Министерство на здравеопазването, което е посочено и като издател на акта в информационната система "Сиела". Проблемът с индивидуализацията на издателя на акта е възможно да произтича и от обстоятелството, че решението за приемане на медицинския стандарт е взето на извънредно заседание на ръководството на Министрество на здравеопазването (л. 48), но все пак Наредбата е подписана само от министъра на здравеопазването като неин издател и той е обозначен като подписал еднолично акта в Д. вестник (ДВ), а и информационната система "Апис". Законовата разпоредба делегира право за издаване на наредби на министъра, който е орган на изпълнителната власт, а не на Министреството като ведомство, респективно на неговото "ръководство", което да е различно от министъра като ръководител на ведомството. Овластяването за издаване на Наредбата се съдържа в чл. 6, ал. 1 от ЗЛЗ и тази делегация е съобразена с разпоредбата на чл. 115 от Конституцията на Р. Б., поради което делегираното правомощие на министъра на здравеопазването не противоречи на Конституцията на Р. Б. Следва да се приеме, че това правомощие е надлежно упражнено с подписването еднолично от министъра на Наредбата, както е отбелязано в обнародвания в ДВ текст. Следователно министърът на здравеопазването е издал обжалвания подзаконов нормативен акт въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност, поради което е действителен нормативен акт. Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, включително и извършените в него допълнения и изменения т. е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси в раздела от кодекса по отношение подзаконовите нормативни актове, се прилагат разпоредбите на ЗНА, в който се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове. Член 77 от АПК дефинира общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта - чл. 26, ал. 2 от ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.). Разпоредбата на чл. 28 от ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт, заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. Според протокол-решение № 61 от извънредно заседание на ръководството на Министерство на здравеопазването (МЗ), състояло се на 06.08.2010 г. (петък) в 12.30 часа в кабинета на министъра е прието решение (л. 48) за приемане на шест медицински стандарти, включително и на този по "Неврохирургия", по доклад изх. № 96-00-3/05.08.2010 г. на зам. министър Миланов. В цитирания доклад (л. 55) не се съдържа нито една дума относно медицински стандарт "Неврохирургия". За този стандарт се споменава от кого е изработен в доклад изх. № 96-00-3/25.06.2010 г. (л. 57), но и в него липсват каквито и да е същински мотиви за приемането му. На същата дата 06.08.2010 г. е взето и решение стандартите да се публикуват на страницата на МЗ и едновременно да се изпратят с писмо в ДВ за обнародване. Срещу тази част от решението е отбелязано, че е изпълнено като е "качено на 06.08.2010 г. " Това обстоятелство се установява и от копие от разпечатана на 10.08.2010 г. извадка от интернет страницата на МЗ. С писмо изх. № 31-07-42/10.08.2010 г. на главния секретар на МЗ до ДВ (л. 53) се установява желанието на МЗ за публикуване в ДВ на шест наредби за утвърждаване на медицински стандарти, чийто проекти са публикувани на интернет-страницата на МЗ и 14-дневния срок за предложения и становища изтича на 19.08.2010 г., а те ще бъдат изпратени най-късно на 20.08.2010 г. Текстът на Наредбата е изпратен в редакцията на ДВ с писмо изх. № 31-07-46/20.08.2010 г. (л. 51) и е обнародван в ДВ, бр. 67/27.08.2010 г. В случая по отношение на приетия проект на Наредбата не е спазено законовото изискване за публикуването му заедно с мотивите, съответно доклада. Представени са косвени доказателства за извършено публикуване на интернет страницата на МЗ на 06.08.2010 г. само на проекта на Наредба, но не и на мотиви или доклад, каквито на практика не са и изготвяни, съобразно изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. На практика обаче на заинтересованите лица не е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, като е разпоредено едновременно изпращане за публикуване и обнародване в ДВ, което отразява категоричната липса на намерение за съобразяване с евентуално постъпили предложения и становища за проекта. Формалното изчакване на изтичането на срока се установява и от писмото до ДВ. Срокът, предвиден в чл. 26, ал. 2 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.), не е формално изискване, а израз на минимална гаранция за спазване на принципите за откритост и съгласуваност. Заинтересованите страни не са могли да представят своите предложения и становища, доколкото не им е предоставена въобще тази възможност да се запознаят с мотивите на вносителя на проекта, но още по-малко е имало възможност те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, с което е нарушен редът за издаване на акта по чл. 77 АПК. Като доказателства по делото са представени допълнително, извън срока по чл. 152 от АПК, като част от административната преписка, докладна записка, за която се твърди, че е публикувана с проекта на акта (вероятно се има предвид акта за изменение и допълнение към Наредбата) на 29.10.2010 г. за обществено обсъждане и мотиви, публикувани с проекта на акта (вероятно се има предвид акта за изменение и допълнение към Наредбата) на 12.02.2014 г. за обществено обсъждане. И двата документа са без дата на изготвянето им, без изходящ номер и подпис на съставител. Не са представени и преки доказателства (например разпореждане, протокол за изпълнение, докладна записка, отчет) за извършено публикуване на проектите с мотиви към тях на датите, които са посочени в писмо (л. 155), изпратено от ответника по делото също без дата и изходящ номер, но представено по делото в открито съдебно заседание на 07.12.2016 г. При служебна справка по ключова дума "неврохирургия" на официалната интернет страница на Министерство на здравеопазването не се установи публикация на проектите за изменение на наредбата за утвърждаване на медицински стандарт "Неврохирургия", докладната записка и мотивите, които са приети като писмени доказателства по делото (л. 156-160). Като доказателство по делото е представено копие от извлечение от интернет страницата на Министерство на здравеопазването (МЗ), разпечатано на 16.11.2010 г., според което на 29.10.2010 г. са публикувани на сайта проект за изменение на медицински стандарти. Дори и да се приеме за установено, че тази публикация е извършена реално и е въз основа на решение по протокол № 77 (л. 99) за приемане проекта на Наредба за изменение на Наредбата за утвърждаване на медицински стандарт по инфекциозни болести и др. не може да се приеме, че е спазено изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) и целения от тази норма резултат. При търсене в интернет на използваните в разпечатаното копие рубрики се установи съществуването на текстови файл с наименование "допълнение към проект за изменение на медицински стандарт 1" със съдържанието на проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 21/2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести" (л. 58 и сл.), както и "Мотиви към проект за изменение на медицински стандарт 1" със съдържанието на докладната записка, представена по делото, но липсваща в разпечатката от 16.11.2010 г. (л. 98). Изменението и допълнението на Наредбата, обнародвано в ДВ, бр. 92/23.11.2010 г. е извършено с допълнителните разпоредби на нормативен акт за изменение и допълнение на друг нормативен акт (Наредбата за приемане на изменение на Наредбата за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести"), но тази допустима законодателна техника не следва да освобождава съставителят на проекта преди внасянето му за одобрение от задължението му да публикува проекта по начин, по който да е възможно реалното му обществено обсъждане. В случая е трудно да се предположи, че заинтересованите от медицинския стандарт "Неврохирургия" са получили възможност чрез публикацията на 29.10.2010 г. на проект за изменение на друг стандарт, да разберат за предложените нормативни промени и евентуално да изразят становище. Разликата в съдържанието на служебната справка в интернет през 2016 г. относно публикацията от 29.10.2010 г. с това от разпечатаното на 16.11.2010 г. копие от интернет-страницата на МЗ при липса на преки доказателства относно извършеното публикуване на конкретна дата следва да обоснове извод, че не е доказано по категоричен начин спазването на изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.). Този извод следва от разпределението на доказателствената тежест в процеса, според което ответната страна следва да установи спазването на всички административнопроизводствени правила съм издаване на оспорения акт. Аналогично е проведена процедурата и при следващите изменения и допълнения на Наредбата. Разликата е само, че са извършени с изменение на Наредба № 2/2010 г., която е за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" (представен по делото в два варианта, без да е ясно кой от тях е публикуван), а удостоверяването на публикация на 12.02.2010 г. на интернет страницата на МЗ е с копие от извлечение, разпечатано на 31.03.2014 г. Следователно категорично следва да се приеме за установено, че липсват мотиви и те не са публикувани заедно с проекта преди приемане на основания първоначален текст на Наредбата, а по отношение на проектите за изменение на Наредбата не се установява с преки доказателства извършеното публикуването им в разбираема форма заедно с мотиви, респективно доклад. Доклад изх. № 96-00-3/05.08.2010 г. не съдържа нито една дума относно медицински стандарт "Неврохирургия" и независимо, че е посочен като основание за приемане на първоначалния текст на Наредбата не може да бъде възприет като мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.). Същото се отнася и до другия доклад изх. № 96-00-3/25.06.2010 г., който е приет по делото, в който също липсват мотиви със съдържанието, изисквано от чл. 28, ал. 2 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.), независимо, че е споменат медицински стандарт "Неврохирургия". Докладната записка и мотивите, които са приети като доказателства по делото, също не могат да бъдат възприети като мотиви към проектите за изменение и допълнение на Наредбата, доколкото не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.). Посочените причини за приемането на измененията и допълненията от 2010 г. са общи за всички стандарти и не се съдържа нито една конкретна причина за изменение на медицинския стандарт "Неврохирургия", а за тези от 2014 г. като причина е посочена "необходимата промяна" и по какъв начин се е достигнало до този извод. Липсват дефинирани цели на измененията. По отношение на финансовите и други средства, необходими за прилагането на измененията на Наредбата е посочено само, че не биха "натоварили бюджета на лечебните заведения" и ще имат "положителен финансов ефект върху болниците", което не може да бъде определено като отразяващо действителен финансов анализ на последиците от промяната в регулацията на сектор, в който несъмнено имат участие и публични финанси. По отношение на очакваните резултати от прилагането, включително финансови, ако има такива е посочено в докладната записка, че ще има "облекчаване на лечебните заведения в предстоящия им процес по преобразуване/пререгистрация". В "мотивите" не са предвидени очаквани резултати, а само обстоятелствата, които са взети предвид за предложените промени. И в двата документа липсват изречения, които могат да бъдат отнесени към изискването в мотивите на проекта на подзаконовия нормативен акт следва да съдържат анализ на съответствие с правото на Европейския съюз. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че тези два обсъдени документа не могат да бъдат разглеждани като мотиви към проектите за изменение и допълнение на Наредбата, съгласно и изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) поради липса на всички задължителни за проект за нормативен акт реквизити. В случая по отношение на приетия проект на първоначалния основен текст на Наредбата не са спазени изискванията на закона, поради което при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заинтересовани лица не са могли да представят своите предложения и становища, а още по-малко те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, с което е нарушен реда за издаване на акта по чл. 77 от АПК. Според чл. 28, ал. 3 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34/2016 г.) проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая, независимо че докладът и мотивите не отговарят на законовите изисквания, проектът за нормативен акт е приет от министъра на здравеопазването. Посоченото нарушение е самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената наредба. Липсата на доказателства за спазване на тези императивни правни норми е основание да бъде направен извод, че административният нормативен акт противоречи на нормативни актове от по-висока степен по смисъла на чл. 15, ал. 2 ЗНА и подлежи на отмяна на основание чл. 193, ал. 1 АПК във връзка с чл. 146, т. 4 АПК. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила също са съществени и представляват основание за отмяна на нормативния административен акт по смисъла на чл. 193, ал. 1 АПК във връзка с чл. 146, т. 3 АПК. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че цялата обжалвана Наредба следва да бъде отменена, поради което не са налице предпоставките за разглеждане на евентуалните искания за отмяна на отделни нейни разпоредби. Публикуването на последващите частични изменения на наредбата на интернет страницата на министерството по описания начин не може да обоснове и да санира липсата на такова истинско обявяване и липсата на мотиви при приемането на наредбата, дори и да се приеме, че формално са спазени изискванията на ЗНА. Липсата на надлежна обосновка в мотивите на Наредбата по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (в приложимата редакция преди измененията с ДВ, бр. 34/2016 г.) препятства извършването на съдебния контрол по същество за съобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 - 3 от Конституцията на Р. Б., ЗЛЗ, ЗОАРАКСД и общностното право. Констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, което обуславя извод за незаконосъобразност и отмяна на Наредба. По водене на делото пред настоящата инстанция жалбоподателите са направили разноски както следва: "Национално сдружение на частните болници" - 410 лв., от които 10 лв. за държавна такса и 400 лв. за адвокатско възнаграждение (л. 20), Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" - 400 лв. за адвокатско възнаграждение (обратната страна на л. 152), "Сдружение на общинските болници в България" - 800 лв. за адвокатско възнаграждение (л. 16 и л. 18), а "Българска болнична асоциация" - 30 лв., от които 10 лв. за държавна такса и 20 лв. за обнародване на съобщение в ДВ. "Българска болнична асоциация" не е представлявана в открито съдебно заседание, по делото няма представени доказателства за направени разноски от това сдружение за правна помощ и представено пълномощно от това сдружение за адв. Николова, която в молба от 07.12.2016 г. претендира разноски и от негово име, поради което в полза на "Българска болнична асоциация" независимо от изхода на спора разноски не следва да бъдат присъждани. По отношение на другите жалбоподатели с оглед изхода на спора, направеното искане и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК следва да им бъдат присъдени направените от всеки един по отделно разноски, като възражението за прекомерност се явява основателно само относно заплатеното от "Сдружение на общинските болници в България" адвокатско възнаграждение в размер на 800 лв., което следва да бъде намалено на 400 лв., съобразно Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения и тежестта на спора. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение