Решение № 6809 от 31.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2178/2016 г.

Решение № 6809 от 31.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2178/2016 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване, подадено от В. П. А. срещу Заповед № 8121К-189/22.01.2016 г., издадена от министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "порицание за срок от шест месеца". Жалбоподателят твърди, че оспорената заповед е издадена при неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона - основания за оспорване по чл. 146, т. 2, 3 и т. 5 от АПК. В. А. иска да бъде отменена оспорената от него заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането си излага в жалбата и писмени бележки. Претендира присъждане на разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи оспорва жалбата по подробни съображения в писмени бележки. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С обжалваната Заповед № 8121К-189/22.01.2016 г. на министъра на вътрешните работи, на основание чл. 194, ал. 2, т. 4 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР) и чл. 197, ал. 1, т. 3, чл. 200, ал. 1, т. 12 от ЗМВР на държавен инспектор В. П. А. е наложено дисциплинарно наказание "порицание за срок от шест месеца". В оспорената заповед е посочено, че се издава по повод извършено от В. А. деяние, изразяващо се в това, че за времето от 12.01.2015 г. до 16.01.2015 г. в хода на проверка по Заповед № 8121з-15/8.01.2015 г. на министъра на вътрешните работи и план № 8121з-1083/9.01.2015 г. по описа на "Инспекторат" - МВР, извършвана в СДВР и ОДМВР, в това число ОДМВР-П., в качеството му на проверяващ РУ-Асеновград е обядвал с главен инспектор Д. Т.- началник на РУ "Асеновград" в ресторант "Воденицата", с. Б., като сметката е заплатена от началника на РУ-Асеновград. С това действие е прието, че е нарушено изискването на чл. 45 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР, а именно държавният служител не допуска да бъде поставен във финансова или друга зависимост от отделни лица или организации, които могат да повлияят на изпълнението на служебните му задължения или да нарушат професионалния му подход по определени въпроси. Това деяние е определено като дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 4 от ЗМВР - неспазване на правилата на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР, за което на основание чл. 200, ал. 1, т. 12 от ЗМВР е предвидено налагане на дисциплинарно наказание "порицание". Министърът на вътрешните работи е посочил, че е взел предвид обобщената справка, становищата и събраните по дисциплинарната преписка доказателства, както и цялостното поведение на държавния служител по време на службата, в резултат на което е наложил дисциплинарното наказание "порицание", което е предвидено за такова нарушение. Няма спор, че В. А. е служител на МВР от 1985 г., а към дата на издаване на оспорената заповед заема държавен инспектор в отдел 01 "Контрол на управленската дейност в главни дирекции и структури на територията на Ю. Б." при дирекция "Инспекторат"-МВР. Тези обстоятелства се установяват и от събраните по делото доказателства: кадрова справка рег. № 8121з-39580/9.11.2015 г. (л. 84-85 от папка 1 от приложението). За образуване на дисциплинарното производство срещу В. А. е издадена Заповед 8121з9121К-3297/25.09.2015 г. на министъра на вътрешните работи (л. 6-7 от папка 1 от приложението), с която е определен и дисциплинарноразследващ орган. С няколко поредни заповед (л. 8-11 от папка 1 от приложението) на министъра на вътрешните работи е изменен състава на дисциплинарноразследващия орган и е удължен срока за провеждане на дисциплинарното производство. На 25.09.2015 г. на В. А. е връчена покана за запознаване със заповедта за образуване на дисциплинарно производство (л. 36-37 от папка 1 от приложението). На 28.09.2015 г. В. А. е депозирал до министъра на вътрешните работи подробни писмени обяснения (л. 40-44 от папка 1 от приложението), върху които положен печат и подпис, който е идентичен с подписа на Р. Б. - министър на вътрешните работи към 2015 г. Липсва дата, на която министър Бъчварова се е запознала с тези писмени обяснения. Аналогично са администрирани и допълнителни писмени обяснения рег. № 8121р-38406/28.10.2015 г. (л. 45) и възражение рег. № 8121р-43528/11.12.2012 г. (л. 46 от папка 1 от приложението). Дисциплинарноразследващият орган е изготвил обобщена справка рег. № 8121р-43051/9.12.2015 г. (л. 24-35 от папка 1 от приложението), върху което е положен печат и подпис, който е идентичен с подписа на Р. Б. - министър на вътрешните работи към 2015 г. Липсва дата, на която министър Бъчварова се е запознала с обобщената справка. В. А. се е запознал с обобщената справка на 10.12.2015 г. и е депозирал възражение по нея на 11.12.2015 г. Дисциплинарноразследващият орган е изготвил становище рег. № 8121р-45529/11.12.2015 г. (л. 12-23 от папка 1 от приложението), върху което е положен печат и подпис, който е идентичен с подписа на Р. Б. - министър на вътрешните работи към 2015 г. Липсва дата, на която министър Бъчварова се е запознала със становището, с което е предложено да бъде наложено дисциплинарно наказание "порицание" на В. А.. Аналогично е администрирано и становище рег. № 8121р-45736/29.12.2015 г. по постъпили допълнителни доказателства по дисциплинарното производство (л. 4-6 от папка 2 от приложението). От тези писмени доказателства следва да се приеме, че на В. А. е осигурено право на участие в дисциплинарното производство по смисъла на чл. 205, ал. 3 от ЗМВР. Доказателствата, събрани в хода на проверката и описани в обобщената справка от 9.12.2015 г., становището от 11.12.2015 г. и становището от 29.12.2015 г. са възприети от министъра на вътрешните работи на неопределена дата, но следва да се приеме, че това е станало преди 22.01.2016 г., на която дата е издадена оспорената заповед, в която те са цитирани като известни и съобразени от издателя на акта. Съгласно чл. 195, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Според чл. 195, ал. 2 от ЗМВР за извършено тежко нарушение на служебната дисциплина дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от две години от извършването му. Сроковете по ал. 1 и 2 не текат, когато държавният служител е в законоустановен отпуск или му е наложена мярка за неотклонение задържане под стража или домашен арест. В чл. 203 от ЗМВР са изброени тежките нарушения на служебната дисциплина и за тях е посочено, че се налага дисциплинарно наказание "уволнение". По аргумент на противното от цитираната разпоредба останалите нарушения не са тежки и за тях са приложими сроковете по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР. В случая нарушението, за което е наложено наказанието на В. А. не е тежко нарушение на служебната дисциплина и е индивидуализирано като извършено за времето от 12.01.2015 г. до 16.01.2015 г., а оспорената заповед е издадена на 22.01.2016 г. Съгласно чл. 60, ал. 2 от ГПК срокът, който се брои на години, изтича в съответния ден на последната година, а ако месецът в последната година няма съответно число, срокът изтича в последния му ден като на основание чл. 60, ал. 6 от ГПК когато последният ден от срока е неприсъствен, срокът изтича в първия следващ присъствен ден. В случая последният ден от едногодишният срок от извършване на нарушението е 16.01.2015 г. (събота), поради което следва да се приеме, че е изтекъл на 18.01.2016 г. (понеделник), а оспорената заповед е издадена на 22.01.2016 г., но в този период В. А. е ползвал законоустановен отпуск в размер на 30 дни, поради което следва да се приеме, че едногодишния законоустановен срок по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР е спазен. Следователно независимо от липсата на точна дата на получаване на обобщената справка т. е. неустановяване на точния момент, в който дисциплинарнонаказващият орган е открил нарушението, с оглед другите точно определени дати, следва да се приеме, че в конкретния случай е спазен и двумесечния срок по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР. В съдебната фаза като допълнителни доказателства са събрани заповеди на министъра на вътрешните работи относно предприемане на спешни организационни мерки за намаляване на корупционния риск при осъществяване контрол на пътното движение, план за тематичната проверка в СДВР и ОДМВР, които са цитирани в оспорената заповед и са изпълнявани от В. А. в периода 12.01.2015 г. - 16.01.2015 г. Приети са по искане на жалбоподателя и актове, представляващи част от дисциплинарно производство, водене срещу Н. Г. - директор на дирекция "Инспекторат"-МВР, от които и при най-внимателно запознаване не се установяват факти и обстоятелства от значение за настоящия спор, доколкото в тях са изложени твърдения за наличие на данни за оказвани безрезултатни натиск и въздействие върху членове на дисциплинарноразследващия орган, провеждащ дисциплинарното производство срещу В. А.. Следователно дори и всички описани в тези документи обстоятелства да бъдат установени като действително осъществени не е възможно да се приеме, че те са оказали влияние върху дисциплинарното производство, с което е приключила оспорената заповед за налагане на наказание "порицание" на В. А. доколкото липсват данни, че дисциплинарноразследващият орган е допуснал процесуални нарушения в резултат на евентуално оказано му влияние. От приетите по делото писмени доказателства като административна преписка, е възможно да бъде установена фактическата обстановка по делото, която на практика не е и спорна между страните, а именно, че в изпълнение на заповед на министъра на вътрешните работи от 8.01.205 г. В. А. е участвал в състав на комисия за проверка изпълнението на организационните мерки за намаляване на корупционния риск при осъществяване контрол на пътното движение на територията на ОДМВР-П. и ОДМВР-П.. При проверката В. А. заедно с инспектор Д. М. е посетил РУ-Асеновград и се е срещнал с неговия началник Д. Т.. След срещата в сградата на РУ-Асеновград тримата са обядвали за около час заедно в ресторант "Водопада", с. Б. като общата им сметка е платена от Д. Т. по негово настояване като символичен "домакин". На обяда В. А. е консумирал супа или основно, хляб и бутилка от 500 мл. минерална вода. Тези факти се установяват от обясненията на В. А., сведенията на Д. М. (л. 48-49 от папка 1 на приложенията) и Д. Т. (л. 62-66). Датата на която се е състоял този обяд не е установена по категоричен начин, но не е спорно, че е в периода 12.01.2015 г. - 16.01.2015 г. така както е фиксиран в оспорената заповед периода на извършваната от В. А. проверка на ОДМВР-П., включваща проверка и на РУ-Асеновград. Следователно трябва да се приеме за установено по категоричен начин, че описаните в оспорената заповед факти са доказани, но нито в заповедта, нито в събраните писмени доказателства е посочена как тези факти са поставили във финансова или друга зависимост В. А. и спрямо кое лице, което е могло да повлияе на изпълнението на служебните му задължения или да наруши професионалния му подход по определени (неясно какви точно) въпроси. Изрично следва да бъде посочено, че фактическите действия, извършени от В. А., Д. Т. и Д. М. са описани детайлно в оспорената заповед и установени с доказателства по делото, но нарушението, което е прието, че се осъществява с тях е описано с всички хипотези на т. 45 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР без да се конкретизира как конкретно доказаните факти попадат в една от няколкото или всички хипотези на тази норма. Не е установено по какъв начин и в каква зависимост от кого се е поставил В. А. и как тази хипотетична зависимост е повлияла и на кои негови служебни задължения или е нарушила професионалния му подход по определени и какви точно въпроси. Освен общият обяд, който е заплатен от един от участниците в него т. е. също неконкретизирана по размер финансова облага, но равняваща се на стойността на консумираната храна и вода, не са посочени и индивидуализирани, респективно и доказани, нито един от останалите елементи на фактическия състав на т. 45 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР. Отделно при квалифицирането на това нарушение на т. 45 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР като дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 4 от ЗМВР министърът на вътрешните работи въобще не е обсъдил (дори не е споменат този елемент от състава на всяко дисциплинарно нарушение) формата на вината, при която то е извършено. На основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. В изпълнение на това свое задължение настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е действителен административен акт, издадена от компетентен орган, без да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон и изискването за форма. О. З. № 8121К-189/22.01.2016 г. е издадена от министърът на вътрешните работи, който на основание чл. 204, т. 1 от ЗМВР е компетентен да налага за всички наказания по а всички наказания по чл. 197 за държавните служители на висши ръководни, и изпълнителски длъжности и за стажантите за постъпване на изпълнителски длъжности, без наказанието "уволнение" за главния секретар на МВР. Следователно министърът на вътрешните работи е компетентен да издаде заповед със съдържанието на оспорената в настоящото производство. Не са допуснати нарушения относно сроковете по чл. 195 от ЗМВР. Спазени са и изискванията на чл. 206, ал. 1 от ЗМВР, съгласно който дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения, освен когато по зависещи от държавния служител причини той не може да бъде изслушан или да даде писмени обяснения. Върху писмените обяснения, допълнителните писмени обяснения и възражението на В. А. е поставен подпис на министъра на вътрешните работи Р. Б. и са описани като съобразени в оспорената заповед. Допуснатите нарушения на Инструкция № 8121з-470 от 27.04.2015 г. за организацията на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, събирането и обработката на информация за състоянието на дисциплината и дисциплинарната практика в Министерството на вътрешните работи при оформяне на документацията в конкретния случая не са съществени доколкото не поставят под съмнение доказването на факта, че В. А. е бил запознат с провежданото срещу него дисциплинарно производство и е упражнил правото си да даде обяснения, които са възприети от дисциплинарнонаказващия орган. Според чл. 201, ал. 1 от ЗМВР дисциплинарното наказание се налага с писмена заповед, в която задължително се посочват: извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. Видно от съдържанието на оспорената заповед, което е обсъдено подробно при фактическите установявания по делото, в нея не са посочени всички обстоятелства, които са част от хипотезата на приложената норма. По изложените вече съображения настоящият съдебен състав намира, че описанието на нарушението, направено в оспорената заповед, не отговаря на изискванията на закона и това представлява нарушение на изискването за форма на административния акт, предвидено в специалния ЗМВР. Допълнително изрично следва да бъде посочено, че квалифицирането на деянието като нарушение по чл. 200, ал. 1, т. 12 от ЗМВР - също не е пълно поради необсъждане и непосочване на формата на вината, при която е прието от дисциплинарно наказващият орган, че е извършено нарушението. Допуснатите нарушения в конкретния случай са съществени, доколкото обуславят, че описаните фактически действия не покрива изцяло белезите на дисциплинарно нарушение въобще и води до материална незаконосъобразност на оспорената заповед за налагане на дисциплинарно наказание без основание. Настоящият съдебен състав намира, че при издаване на обжалваната заповед е допуснато нарушение и на разпоредбата на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР, според която при определяне вида и размера на дисциплинарните наказания се вземат предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата. От представената по делото кадрова справка на В. А. се установява поведение на служител, което през дълъг период от време е оценявано като достойно за награждаване (общо 21 пъти в периода от 1987 г. до 2015 г. ) при само едно наказание "мъмрене" за целия му продължителен професионален стаж. Тези констатации противоречат на формалното изявление в оспорената заповед, че е взето предвид цялостното поведение на служителя при определяне на наказание "порицание за шест месеца", което е третото по тежест дисциплинарно наказание. Липсват доказателства при определяне вида и размера на наказанието да са взети предвид обстоятелствата, при които е извършено нарушението, настъпилите последици и формата на вината. В случая в текста на атакуваната заповед дори формално не е възпроизведена цялата хипотеза на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР, а само, че е съобразено цялостното поведение на служителя, което пък очевидно не е направено. Жалбоподателят твърди, че спрямо него тенденциозно са предприети дисциплинарни мерки с издаването на оспорената заповед, но от събраните по делото доказателства не се установява подобно нарушение на целта на закона и в този смисъл оспорването по чл. 146, т. 5 от АПК не е доказано. По така изложените съображения съдът намира, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, но при допуснати нарушения на изискването за форма и противоречие на материалния закон. По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира оспорването за основателно, а атакуваната заповед следва да бъде отменена поради наличие на основанията по чл. 146, т. 2 и т. 4 от АПК По водене на делото жалбоподателят е направил разноски в размер на 660 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане следва да му бъдат възстановени от бюджета на МВР като с оглед фактическата и правна сложност направеното възражение за тяхната прекомерност се явява неоснователно. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховния административен съд, пето отделение