Решение № 4660 от 21.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12826/2019 г.

Решение № 4660 от 21.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12826/2019 г., VII о., докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс вр. чл. 66, ал. 2 от Закона за управление на средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/. Образувано е по касационна жалба на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" срещу Решение № 3264 от 14.05.2019 г. на Административен съд – София-град, постановено по адм. дело № 4296/2018 г. С обжалваното решение е отменено решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане от 21.03.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси". Касационният жалбоподател, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че е налице несъответствие между изложените от съда мотиви и правните основания, цитирани от решаващия състав, довели до отмяна на оспорвания административен акт. В акта ясно е указано, че едно от правните основания за постановения отказ за верификация на част от разходите е разпоредбата на чл. 64, ал. 1, предл. второ от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), във връзка със започнала процедура по администриране на нередност. Текстът на посочената разпоредба е императивен и в този случай административният орган действа в условията на обвързана компетентност. При мотивиране на решението си, решаващият състав се е ограничил единствено до изследване на другото посочено правно основание и подведените под него фактически установявания. Налице е немотивираност на първоинстанционното съдебно решение и при проверката на материалната законосъобразност на оспорвания административен акт. Неправилен е и изводът на съда, че след като оборудването е налично и монтирано една година след издаване на акта и то допринася за повишаване на качеството на работа в предприятието, то разходът за това оборудване е допустим, независимо, че не е осъществен в рамките на изпълнение на проекта. Следвайки тази логика, всеки разход, направен от бенефициента, независимо кога е извършен и дали отговаря на изискванията на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и на ЗУСЕСИФ, следва да е допустим ако допринася за повишаване на качеството на работа в предприятието. За да се считат допустими дадени разходи, те трябва да са в съответствие с правилата на схемата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и да отговарят на кумулативно поставените в чл. 57 от ЗУСЕСИФ изисквания. Предвид установеното обстоятелство, че оборудването е закупено, но не се използва по проекта, финансирането на това оборудване не попада в категорията на допустимите разходи. Касаторът моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира разноски за две инстанции. Представлява се от Д. Динев – държавен експерт. Ответната страна - "Айфест" ЕООД счита касационната жалба за неоснователна. Претендира разноски по делото. Представлява се от адв. И. Беров от Софийската адвокатска колегия. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Счита за неправилен извода на съда за липса на мотиви и за несъответствие между фактически установявания и посочени правни основания за издаване на оспорения административен акт. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество жалбата е основателна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, следното: На 15.05.2017 г. между Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г." (УО на ОПРЧР) и "Айфест" ЕООД е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура чрез подбор на проекти BG05 M90 P001-1. 008 "Добри и безопасни условия на труд". Във връзка с постъпило искане за плащане № 1 от ИСУН 2020 с отчетен период 18.05.2017 – 18.12.2017 г. по проект "Осигуряване на безопасни и здравословни условия на труд в "Айфест" ЕООД с №BG05 M90 P001-1. 008-2256-С01 е извършена проверка на място на 09.02.2018 г. и са изискани допълнително документи, касаещи искането за окончателно плащане. На 21.03.2018 г. с оспореното в настоящото производство решение административният орган, на основание чл. 62 ЗУСЕСИФ е определил общ размер на верифицираните средства по постъпилото искане за плащане № 1 в размер на 0. 00 лв., общ размер на сумата за плащане 0. 00 лв. и е установил нередност по изпълнението на административния договор, която да бъде регистрирана в регистъра на нередностите на ОПРЧР. В решението си УО на ОПРЧР е приел, че не може безспорно да се установят извършените дейности, нито да се констатира постигнат финансов и технически напредък по проекта към момента, във връзка с което на основание чл. 64, ал. 1, във връзка с чл. 63, както и на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ не е верифицирал никакви разходи по постъпилото искане за плащане до доказване на реално постигнат напредък и резултати от проекта. Въз основа на така установените факти съдът е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, но в противоречие с материалноправните разпоредби на ЗУСЕСИФ. Установено е, че фактическото основание за отказ от верификация е, че оборудването, касаещо проекта, във връзка с което са и отчетените разходи не се използва по предназначение, както и за целите на проекта и не е въведено в експлоатация към момента на извършените проверки. Съдът е приел, че така посоченото фактическо основание не съответства на посочената от органа правна норма - чл. 62, ал. 2 и чл. 57, ал. 1, т. З ЗУСЕСИФ, както и на доказателствата по делото. Изложено е, че позоваването на разпоредбите на чл. 62, ал. 2 от ЗУСЕСИФ във вр. с чл. чл. 57, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ не съответства на изложените фактически обстоятелства, които не обосновават приложението на посочените правни норми. В тази връзка съдът е направил извод, че решението е постановено при пълно противоречие на фактически установявания и правни основания за постановяването му. Липсват конкретно изложени обстоятелства за недопустимост на разходите в решението. Посочено е, че съдът не може да допълва мотивите на административния акт, а единствено да извърши проверка за съответствието му с действителните факти и обстоятелства по случая и съотнасянето им с приложимата правна норма. В случая факти и обстоятелства, обосноваващи недопустимост на разходите, не са изложени, а единственият изложен факт не обосновава приложението на посочените правни норми и не представлява основание за отказ от верификация към момента на постановяване на оспореното решение. С оглед изложеното съдът е приел оспореното решение за незаконосъобразно като немотивирано и постановено в нарушение на приложимите материалноправни норми, поради което го е отменил. Така постановеното решение е неправилно. Уредбата на верификацията на средства е в глава Пета, раздел Втори на ЗУСЕСИФ "Плащания, верифициране и сертифициране на разходи" чл. 60 - чл. 68 от закона. Съгласно посочените разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Управляващият орган извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. А раздел Първи от глава Пета регламентира общите условия за допустимост на разходите и по конкретно кои извършени разходи и при какви условия следва да се считат за допустими. Видно от съдържанието на обжалваното решение на ръководителя на УО на ОПЧР, в него са посочени фактически основания за издаването му, посочени са и правни разпоредби от ЗУСЕСИФ, които УО е приел като основание за неверифициране на средствата по постъпилото искане за плащане. Като фактическо основание за неверифициране на разходите е посочено, на първо място, че въз основа на извършената проверка на място и събраните доказателства УО на ОПЧР няма разумна увереност за извършените дейности, нито за постигнат финансов и технически напредък по проекта към момента на издаване на оспорения акт, както и че оборудването, касаещо проекта, във връзка с което са и отчетените разходи не се използва по предназначение, както и за целите на проекта и не е въведено в експлоатация към момента на извършените проверки. На следващо място ясно и недвусмислено УО е посочил и избраните от него правни основания за отказ от верификация, а именно чл. 64, ал. 1, във вр. чл. 63, както и на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, в случай че бенефициент не представи в срок документ или разяснения по чл. 63 или е започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира, като може да бъде включен в следващо искане за плащане. Разпоредбата на чл. 63, ал. 1 ЗУСЕСИФ определя няколко хипотези при, които Управляващият орган може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициента - когато сума, включена в искането за плащане, не е дължима; не са предоставени заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност, или други изискуеми документи, доказващи извършване на дейностите в съответствие с условията за допустимост по раздел І; има съмнение за нередност, отнасяща се до съответните разходи; или представените документи за физическия и финансов напредък на проекта са некоректно попълнени или не съдържат цялата задължителна информация. Според чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ разходите се считат за допустими, ако са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности. Доколко посочените правни основания са съответни на материалния закон и отговарят на описаната от УО фактическа обстановка е въпрос на материална законосъобразност на акта. В мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е посочил и обсъдил относимите към критериите за допустимост на разходите нормативни актове и конкретни правни разпоредби от тях, но в същото време не е обсъдил законосъобразността на конкретно посочените в административния акт правни основания и не е формирал извод по същество на спора. Обсъдил е единствено основанието по чл. 57, ал. 1, т. 3, като е приел, че същото е общо и не съдържа правната квалификация за недопустимостта на всеки от неодобрените разходи. Напълно погрешно съдът е възприел, че актът е издаден на основание чл. 62, ал. 2 и чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ и съответно мотивите за несъответствие на правните и фактическите основания и изводите на съда са формирани въз основа на анализ на погрешни нормативни разпоредби. Следва да се посочи също, че в обжалваното решение съдът е направил извод за незаконосъобразност на два акта (решение и писмо), в противоречие с очертания от него самия предмет на спора, но с оглед фактите по делото вероятно и в двата случая се касае за техническа грешка. Но в случай, в който административният акт е отменен поради липса на правно основание, погрешка посоченото и възприето такова от съда е релевантно за спора и води до неправилност на съдебното решение. В административния акт ясно е посочено, че едно от правните основания за неверифициране на разходите е разпоредбата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, във връзка със започнала процедура по администриране на нередност. При мотивиране на решението си, решаващият състав се е ограничил единствено до изследване на другото посочено правно основание и подведените под него фактически установявания. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, пр. 2 АПК. Отмяната на акта, при липса на правни изводи на съда по отношение на посочените от органа правни основания за издаване на акта в тяхната цялост, препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. Това налага решението на първоинстанционния съд да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, в съответствие с изискването на чл. 172а, ал. 2 от АПК. С оглед на изхода на спора и на разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК по искането за разноски следва да се произнесе първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо и второ и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение