Решение № 6353 от 30.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 305/2016 г.

Решение № 6353 от 30.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 305/2016 г., I о., докладчик съдията Фани Найденова Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по жалба с вх. № 18685/18.12.2015 г. по регистъра на Върховния административен съд, подадена от сдружение "Федерация Български пациентски форум", със седалище в град София, представлявано от председателя на Управителния съвет И. Д. Д., чрез адв. Л. Н., надлежно упълномощена, срещу разпоредби от Наредба № 8/19.11.2015 г. на министъра на здравеопазването, за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, публикувана в ДВ, бр. 93 от 1.12.2015 г., както следва:

• чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14;

• чл. 6, ал. 1, в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14;

• чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14 и чл. 6;

• чл. 12, ал. 1, т. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14;

• чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, т. 10, т. 12 и т. 14, чл. 6 и чл. 7, ал. 2, т. 3.

В жалбата са изложени доводи за нищожност на оспорените разпоредби, поради постановяването им извън рамките на законовоопределената компетентност на министъра на здравеопазването и с въведени изисквания, непредвидени в Закона за здравето, несъответстващи на целта на закона, като създават условия и предпоставки за административно структуриране и деформиране на законовия замисъл. Твърди се, че мотивите към проекта на Наредбата не отговарят на изискванията на Закона за нормативните актове и липсва каквато и да е обосновка. Алтернативно е застъпено искане за отмяна на оспорените разпоредби като въвеждащи ограничения непредвидени в закон, несъответстващи на целите на закона и в противоречие с чл. 26 и 28 от Закона за нормативните актове. В проведеното съдебно заседание на 6.04.2016 г. жалбоподателят се представлява от адв. Н., надлежно упълномощена, която поддържа жалбата, заявява, че няма доказателствени искания и по същество развива доводи за основателност на жалбата по изложените съображения в същата и в представени писмени бележки. Претендира разноски по списък: д. т. 10 лв., такса за ДВ - 20 лв. и адвокатско възнаграждение в размер на 1500 лв., за които представя доказателства.

Ответната страна - министърът на здравеопазването се представлява от юрк. Н. Б.-К., която оспорва касационната жалба по съображения изложени в представени писмени бележки. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение заплатено от жалбоподателя.

Участващият по делото прокурор от Върховна административна прокуратура заявява мотивирано становище за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд като обсъди доводите на страните и събраните доказателства, приема следното:

Съгласно чл. 186, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбата е допустима като подадена от юридическо лице с нестопанска цел с цели по регистрацията: "Създаване на обществена подкрепа за развитие и подобряване на правата на пациентите в здравеопазването; Координация и съвместна защита правата на различни групи пациенти на национално ниво; Интеграция на пациентите и хората с увреждания в социалния и обществен живот; Развитие на солидарността и взаимопомощта между пациентските организации и сдружения", които обосновават интерес и право на оспорване на сочените разпоредби. Оспорването на подзаконови нормативни актове е безсрочно - чл. 187, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, поради което жалбата е процесуално допустима.

Възраженията за нарушение на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА са неоснователни.

В изпълнение на визираните в Закона за нормативните актове изисквания, проекта на Наредба № 8/19.11.2015 г. и мотиви са публикувани на сайта на Министерство на здравеопазването на 2.11.2015 г. /л. 42/, факт, който не се оспорва от жалбоподателя в настоящото производство и не е опроверган със съответни доказателства, поради което твърдението за нищожност на оспорените разпоредби на посоченото основание е неоснователно.

Неоснователно е и възражението, че оспорените текстове от Наредбата са постановени извън рамките на законовоопределената компетентност на министъра на здравеопазването. Наредбата е издадена на основание чл. 86в, ал. 1 Закона за здравето, която разпоредба предоставя законова компетентност на министъра на здравеопазването да издаде наредба, която да урежда редът и критериите, за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации.

Частично основателна е жалбата в твърденията за незаконосъобразност на чл. 4, ал. 1, т. 8 и т. 12 от Наредбата, а в останалата част, жалбата е неоснователна, по следните съображения:

Съгласно § 4 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредба № 8/19.11.2015 г., същата се издава на основание чл. 86в, ал. 2, 4 и 5 от Закона за здравето и отменя Наредба № 48 от 2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации. Посочената разпоредба на чл. 86в от Закона за здравето, въз основа на която е издадена Наредбата е в Раздел II "Права и задължения на пациента" от закона. Чл. 86а от този раздел на закона разпорежда, че към министъра на здравеопазването се създава Обществен съвет по правата на пациента, който включва седем представители на представителни организации за защита правата на пациентите по смисъла на чл. 86б, един представител от организация на хората с увреждане, който е чл. на Националния съвет за интеграция на хората с увреждане, един представител на организация за хората с увреждане, който е чл. на Националния съвет за интеграция на хората с увреждане, и по един представител на Министерството на здравеопазването, на Министерството на труда и социалната политика, на НЗОК, на Българския лекарски съюз, на Българския зъболекарски съюз, на Българския фармацевтичен съюз и на Българската асоциация на професионалистите по здравни грижи.

(3) Общественият съвет по правата на пациента е консултативен орган със следните функции:

1. наблюдава и анализира всички дейности, свързани с правата на пациента;

2. изготвя ежегоден доклад по въпросите на правата на пациента и го предоставя на министъра на здравеопазването;

3. анализира прилагането на нормативната уредба в областта на правата на пациента и изготвя предложения за изменението и допълнението й, които предоставя на министъра на здравеопазването;

4. обсъжда и дава становища по проекти на нормативни актове, свързани с правата на пациента.

(4) Организацията и дейността на Обществения съвет по правата на пациента се уреждат с правилник, изготвен от Обществения съвет по правата на пациента и утвърден от министъра на здравеопазването.

Съгласно текста на чл. 86в от Закона за здравето, организациите за защита правата на пациентите се признават за представителни по смисъла на чл. 86б, ал. 1 по тяхно искане от министъра на здравеопазването, по ред и критерии, определени в наредба на министъра на здравеопазването.

Оспорените разпоредби от Наредбата № 8/19.11.2015 г. на министъра на здравеопазването за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, са със следното съдържание:

Чл. 4, ал. 1. Организациите за защита правата на пациентите, които кандидатстват за признаване за представителни организации по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето, подават до министъра на здравеопазването заявление, към което прилагат следните документи:

..............................

8. справка за извършената от организацията или от нейните учредители и/или членове - юридически лица, дейност по защита правата и интересите на пациенти с различни и не по-малко от 15 отделни заболявания и/или групи заболявания и/или класове болести съгласно Международната класификация на болестите (Десета ревизия) през последните три години/или за срок не по-малък от три години;

.......................

10. утвърден от управителния орган на организацията график - приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури;

.....................

12. декларации от законните представители на юридическите лица - учредители и/или членове на организацията, от които да е видно, че тези юридически лица са учредители/членове само на тази организация за защита правата на пациентите;

........................

14. справка за източниците на финансиране на организацията.

Чл. 6, ал. 1. Признатите за представителни организации за защита правата на пациентите са длъжни да уведомят Министерството на здравеопазването за всяка промяна в обстоятелствата по чл. 4, ал. 1 не по-късно от 14 дни от настъпването им.

Чл. 7, ал. 3. Министърът на здравеопазването извършва проверка за съответствието на организацията с условията по чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето и с критериите и изискванията по чл. 3, чл. 4, ал. 1, т. 2 - 14 и чл. 6 от тази наредба и потвърждава представителността на организацията в срок два месеца от подаване на заявлението по ал. 2.

Чл. 12, ал. 1. В зависимост от резултатите от проверката министърът на здравеопазването може да отнеме представителността, когато:

1. организацията за защита правата на пациентите, призната за представителна организация, не представи при поискване в срока по чл. 11, ал. 4 актуалните документи по чл. 4 за състоянието на съответната организация;

3. се установи, че организацията не отговаря на условията за представителност по чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето и на критериите и изискванията по чл. 3 и по чл. 4, ал. 1, т. 2 - 14, чл. 6 и чл. 7, ал. 1 и 2 от наредбата.

Към преписката е приложен Доклад № 75-05-262/16.07.2015 г. на зам. министъра на здравеопазването, в който са изложени съображения, налагащи приемане на съответните текстове от Наредбата. Обосновката, съдържаща се в доклада на зам. министъра на здравеопазването, относими към предложената и приета разпоредба на чл. 4, ал. 1, т. 8 от Наредбата е, че за да се гарантира, че представителните организации ще представляват интересите на възможно по-широк кръг пациенти, организацията следва да представи справка, че е извършвала дейност по защита правата и интересите на пациенти с различни и не по-малко от 15 отделни заболявания и/или групи заболявания и/или класове болести съгласно Международната класификация на болестите (Десета ревизия) през последните три години/или за срок не по-малък от три години. Това изискване е изведено от акт, който е свързан със статистиката на заболеваемостта и смъртността на населението и няма никакво отношение към представителността на организациите на пациентите. Същото е в противоречие с чл. 86а от Закона за здравето, който предвижда в състава на Обществения съвет по правата на пациента към министъра на здравеопазването да бъдат включени: седем представители на представителни организации за защита правата на пациентите по смисъла на чл. 86б, един представител от организация на хората с увреждане, който е чл. на Националния съвет за интеграция на хората с увреждане, един представител на организация за хората с увреждане, който е чл. на Националния съвет за интеграция на хората с увреждане, т.е. широк кръг от представители, които биха били препятствани да кандидатстват за такива с оглед въведеното ограничение по т. 8, ал. 1 от чл. 4 от Наредбата. Разпоредбата на т. 8, ал. 1 от чл. 4 от Наредбата е в противоречие и с разпоредбата на чл. 86б от Закона за здравето, която изисква представителните организации да имат за цел защита правата и интересите на всички пациенти без оглед на конкретни заболявания, диагнози и страдания. Законовите разпоредби включват възможно най-широк кръг представителност на пациенти, включени в различни пациентски организации и в противоречие с тях е въведения критерий в чл. 4, ал. 1, т. 8 от Наредбата.

Противоречаща на Закона за здравето е и разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 12 от Наредбата, въвеждаща изискване за подаване на декларации от законните представители на юридическите лица - учредители и/или членове на организацията, от които да е видно, че тези юридически лица са учредители/членове само на тази организация за защита правата на пациентите. Забраната по чл. 86б, ал. 2 от Закона за здравето, предвиждаща в управителните органи на представителните организации за защита правата на пациентите да участват визирани в текста лица, е точна и изчерпателна и въвеждане на други забрани за представители, учредители или членове на представителните организации с разпоредбата на т. 12 от чл. 4, ал. 1 от Наредбата, извън посочените изисквания в Закона за здравето, е в противоречие със законовите разпоредби, поради което т. 12, ал. 1 от чл. 4 от Наредбата подлежи на отмяна. Изискванията, въведени в чл. 4, ал. 1, т. 8 и т. 12 от Наредбата са изцяло в противоречие със закона и целта на представителност на пациентски организации, като въвеждат ограничения до степен на невъзможност да се изпълнят законовите предпоставки за представителност на пациентски организации, поради което тези критерии по Наредбата са незаконосъобразни, несъответстващи на целта на закона.

Съобразно изложеното, разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 8 и т. 12 от Наредба № № 8/19.11.2015 г. на министъра на здравеопазването, за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации следва да се отменят като противоречащи на акт от по-висока степен - Закона за здравето.

Отмяната на сочените разпоредби не налага отмяна на чл. 6, ал. 1, чл. 7, ал. 3 и чл. 12, ал. 1, т. 1 и 3 от Наредбата в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, тъй като с отмяната на т. 8 и т. 12 от ал. 1 на чл. 4, препращането в посочените текстове ще е към останалите точки в разпоредбата на ал. 1 от чл. 4, съответно - без отменените т. 8 и т. 12 от ал. 1 на чл. 4 от Наредбата.

В останалата част, жалбата е неоснователна.

Оспорените разпоредби са със следното съдържание:

Разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 10 от Наредбата въвежда изискване към представителните организации за изготвяне на утвърден от управителния орган на организацията график - приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури и чл. 4, ал. 1, т. 14 - изискване за подадена справка за източниците на финансиране на организацията.

Критериите, въведени от министъра на здравеопазването в Наредбата по чл. 4, ал. 1, т. 10 и т. 14 са изцяло в защита правата на пациентите, свързано с достъпност до организацията по териториален признак и гарантиране представителност на организации само с цел защита правата на пациентите.

Изискването по чл. 4, ал. 1, т. 10 от Наредбата за представяне на утвърден от управителния орган на организацията график - приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури е и в съответствие с една от целите на жалбоподателя, посочена при регистрация на сдружението, а именно: "Координация и съвместна защита правата на различни групи пациенти на национално ниво", която цел е осъществима единствено с изготвяне на график с приемно време по дни и часове в обявени областни структури на пациентска организация, която заявява искане да бъда призната за представителна.

Изискването за прозрачност и яснота на финансирането на представителната пациентска организация, във връзка с разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 14 от Наредбата също е свързано с гарантиране защита интересите единствено на пациентите, с което се препятства възможността представителните организации на пациентите да бъдат финансирани с цел изпълнение да други функции, свързани с политически и/или икономически интереси на определени лица и възможност за намеса в организацията на министерство на здравеопазването с участие в Обществения съвет по правата на пациента на лица с политически и/или икономически интереси, под формата на "представителна пациентска организация".

По изложените съображения, жалбата в останалата част следва да се отхвърли като неоснователна.

При този изход на делото и направеното своевременно искане от жалбоподателя за присъждане на разноски с представен списък и документи, следва да бъде осъдено Министерство на здравеопазването да заплати на жалбоподателя направените по делото разноски, съобразно уважената част от жалбата, в размер на 765 лв., от общо направените разноски в размер на 1530 лв., като съдът, съобразно правната сложност на делото приема за неоснователно възражението за прекомерност на договореното и платено адвокатското възнаграждение за процесуалния представител на жалбоподателя.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от от Административнопроцесуалния кодекс, Върховният административен съд, състав на първо отделение