Решение № 2511 от 21.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8549/2011 г.

Решение № 2511 от 21.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8549/2011 г., III о., докладчик съдията Еманоил Митев Производството по делото е образувано на основание чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ по жалба на "Импакт корпорейшън" АД, със седалище и адрес на управление град София, бул. "Цариградско шосе" № 149 срещу решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, с която е отнето разрешение № ООп-18-00/01.06.2007 г., издадено от министъра на околната среда и водите, поради неизпълнение на предвидените в чл. 11, ал. 2 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/ цели по рециклиране и оползотворяване на отпадъци. Оплакванията в жалбата са за незаконосъобразност на решението, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушения на материалния закон и на неговата цел - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 от АПК. Ответникът - министърът на околната среда и водите, чрез процесуалните си представители -юрк. Петков и Цветков- оспорва жалбата и поддържа становище за нейната неоснователност. Върховният административен съд, като взе предвид представените по делото доказателства и становищата на страните, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Същата следва да бъде разгледана по същество. С оспореното решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, издадено на основание чл. 11, ал. 1, т. 5 от Закона за опазване на околната среда /ЗООС/ и чл. 68, ал. 3 от ЗУО, е отнето разрешение № ООп-18-00/01.06.2007 г., издадено от министъра на околната среда и водите на "Импакт Корпорейшън" АД. Мотивите на решение № 136/13.05.2010 г. са, че дружеството не е постигнало целите по оползотворяване и рециклиране на отпадъци от опаковки, посочени в чл. 11, ал. 2, съгласно сроковете по § 9, ал. 1, т. 6 от ПЗР на ЗУО. Посочено е, че отпадъците от дървесина, които са 15 на сто от образуваните през същия период отпадъци са оползотворени за получаване на енергия, но не са рециклирани, т. е. не са възстановени или възобновени суровинните им свойства. Пластмасовите отпадъци са предадени и рециклирани от "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД, като при извършена проверка от РИОСВ - Бургас на площадката в местността "Стоян Станкова парцел", с. Извор няма изградена и работеща инсталация за обработка на пластмасови отпадъци. Прието е също така, че дружеството - жалбоподател е сключило договори с девет общини за въвеждане на ефективни системи за разделно събиране на отпадъци от опаковки, но при проверката е установено, че реално подписаните договори са само с 6 общини, а за останалите три липсват такива. Поради това административният орган е приел липсата на изпълнението на целите за оползотворяване на отпадъци и е отнел издаденото разрешително на жалбоподателя. С решение № 176 от 06.01.2011 г., постановено по адм. дело № 8197/2010 г., тричленен състав на ВАС- отменил оспореното решение. Мотивите на съда са, че Импакт Корпорейшън" АД е използвало законно регламентирани методи и начини на обезвреждане на отпадъците, които пуска на пазара, поради което незаконосъобразно административният орган е приел неизпълнение на целите на закона, предвид изгарянето на дървесните отпадъци по съответния ред. По второто основание за отнемане на разрешителното - констатирана липса на инсталация на площадката в местността "Стоян Станков парцел", с. Извор, която е експлоатирана от "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД. Извода на съда е, че щом като към административната преписка са приложени два договори от 03.01.2009 г. и от 23.11.2009 г. между "Импакт Корпорейшън" АД и "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД, съгласно които жалбоподателят като възложител предоставя за обработка отпадъци, което преработвателят е длъжен да приеме на своя производствена площадка и да рециклира срещу заплащане; то наличието на договорни отношения между двете страни и самостоятелни разрешения на "Ел Ди Си Интеренешънъл " ЕООД да извършва дейности по събиране и третиране на отпадъци, негово е задължението да извършва тези дейности, поради което жалбоподателят не може да носи отговорност за действията на трето лице. При липса на доказателства за неизпълнение на договорните отношения от страна на жалбоподателя, той не носи отговорност за неизпълнение на задълженията на другата страна по договора. На това основание, заключил първоинстанционния съд, отнемането на разрешението също е незаконосъобразно. Третото основание за отнемането на разрешението -е липса на договори с общини Алфатар, Кайнарджа и Дулово и липса на контейнери за разделно събиране в тези общини. В хода на съдебното производство, при първото разглеждане на делото, жалбоподателят е представил договор от 21.07.2009 г. между него и кмета на община Кайнарджа, договор от 3.10.2009 г. с кмета на община Дулово и от м. 10.2009 г. с кмета на община Алфатар, обусловили извода на съда за опровергаване констатациите на административния орган за липса на договори за разделно събиране на отпадъците в тези общини, а по отношение на контрола за изпълнението им административният орган не е представил констативен протокол за извършена проверка, която да е установила неизпълнението на тези договори. Констативният протокол от 20.04.2010 г. касае само извършената проверка на инсталацията за отпадъци в с. Извор, с оглед на което неговите мотиви за липса и за неизпълнение на договорите с посочените по-горе три общини не са подкрепени с доказателства. Поради това като противоречащо на материалноправните разпоредби и на целта на закона /отменителни основания по чл. 146, т. 4 и 5 от АПК/, решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите е отменено от съда. С решение № 9467/28.06.2011 г., постановено по адм. дело № 2778/2011 г., петчленен състав на ВАС, I-ва колегия, отменил първоинстанционното решение - поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила- липса на мотиви за доводите и възраженията на страните, преценка на доказателствата, фактическите констатации и правни изводи; решението е отменено и делото е върнато за ново разглеждане. Предмет именно на това разглеждане е настоящото производство. Липсват искания за събиране на нови доказателства, извън тези съдържащи се в административната преписка и събрани при първото разглеждане на делото. Установява се следната фактическа обстановка: Жалбоподателят е внесъл одиторски доклад, в който е посочена постигната цел по рециклиране по чл. 11, ал. 2, съгласно сроковете по § 9, ал. 1, т. 5 от ПЗР ЗУО, като за 2009 г. са декларирани пуснати на пазара опаковки от 16 128,390 тона, като са рециклирани/оползотворени отпадъци от опаковки от 7633,604 тона или е изпълнена цел по оползотворяване 47,33%, от които са рециклирани хартия и картон 61,60%, пластмаси - 32,20%, дървесни отпадъци - 28,11%, стъкло - 49,43%, метал - 62,76%. Административният орган е изложил мотиви, че неправилно "Импакт Корпорейшън" АД е оползотворило отпадъците от опаковки чрез изгаряне с код R1, по смисъла на § 1, т. 17, б. "а" от ДР на ЗУО, в противоречие с чл. 11, ал. 2, т. 2, б."д" и § 9, ал. 1, т. 5, б."ж" от ПЗР на ЗУО, изрично изискващи тяхното рециклиране. Изложени са съображения, че по смисъла на легалната дефиниция на § 1, т. 9 от ПЗР на ЗУО, "рециклиране на отпадъците" е дейност за възстановяване и възобновяване на суровинните им свойства и не включва тяхното изгаряне, поради което не може да бъде приет одиторския доклад за постигане на целите по чл. 11, ал. 2 от ЗУО. Съгласно чл. 11, ал. 1 от ЗУО, лицата, пускащи на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, определени с наредбите по чл. 24, ал. 2 от закона, отговарят за разделното им събиране и постигане на съответните цели за рециклиране и оползотворяване. Разпоредбата на чл. 36, ал. 1 от същия закон предвижда, че лицата, пускащи на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, заплащат продуктова такса в размер и по ред, определени с акт на Министерския съвет, а съгласно ал. 2 - продуктови такси не се заплащат в случаите, когато лицата по ал. 1 докажат пред министъра на околната среда и водите, че изпълняват задълженията си за разделно събиране и оползотворяване на отпадъците по наредбите по чл. 24, ал. 2 и по този закон. Редът за прилагане на чл. 36 ЗУО е регламентиран в гл. шеста от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки/НООО/, където в чл. 48, ал. 1 е предвидено, че производителите и вносителите на опаковани стоки, които извършват индивидуално изпълнение на задълженията си, до 31 март на текущата година, представят пред министъра на околната среда и водите доклад за предходната година, с фактически констатации, във връзка с изпълнението на техните задължения за разделно събиране и оползотворяване на отпадъци по ЗУО и по Наредбата. Съгласно ал. 2 на чл. 48, докладът се изготвя от специализирано одиторско предприятие по изискванията, залегнали в Закона за независимия финансов одит. Според чл. 49, ал. 1 от НООО, министърът на околната среда и водите, до 30 април, а с изменение на ДВ, бр. 29/2001 г.- до 15 май на текущата година, въз основа на информацията, съдържаща се в докладите по чл. 48, ал. 1, определя със заповед лицата, които заплащат продуктова такса, при неизпълнение на целите по чл. 11, ал. 2, съгласно сроковете по § 9 от ПЗР на ЗУО. Безспорно е по делото, че жалбоподателя е лице, пускащо на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, с оглед на което същите отговарят за разделното им събиране и постигане на съответните цели за рециклиране и оползотворяване. Съгласно чл. 11, ал. 5 от ЗУО, в случай, че изпълняват задълженията си индивидуално, лицата по ал. 1 - 2, както и всички техни дистрибутори, включително лицата, извършващи продажба на крайните потребители и производителя, са задължени да приемат обратно на мястото на продажбата или на друго подходящо място отпадъците, образувани в резултат на употребата на съответните продукти. Съгласно § 9, ал. 1, т. 5 от ПЗР на ЗУО, прилагането на чл. 11, ал. 3 на закона е в постепенни, поетапно предвидени за постигане параметри, като изискването за периода от 01.01.2009 г. до 31.12.2009 г. е не по-малко от: 46 на сто от теглото на образуваните през същия период отпадъци от опаковки се оползотворяват или изгарят в инсталации за изгаряне на отпадъци с оползотворяване на енергията; 45 на сто от теглото на образуваните през същия период отпадъци от опаковки се рециклират; 17 на сто от теглото на образуваните през същия период отпадъци от опаковки от пластмаса се рециклират; 46 на сто от теглото на образуваните през същия период отпадъци от опаковки от стъкло се рециклират; 60 на сто от теглото на образуваните през същия период отпадъци от опаковки от хартия и картон се рециклират, 50 на сто от теглото на образуваните през същия период отпадъци от опаковки от метали се рециклират и 15 на сто от теглото на образуваните през същия период отпадъци от дървесина се рециклират. Основанията за отнемане на издаденото разрешение са изчерпателно изброени в чл. 68, т. 1 до 5 от ЗУО, като правното основание за отнемане на разрешителното на жалбоподателя е разпоредбата на т. 2, съгласно която разрешителното се отнема при действия и бездействия от страна на организацията по оползотворяване, довели до съществено неизпълнение на целите по закон или наредбите по чл. 24, ал. 2 от закона. След като с акта си административният орган е приел, че е налице неизпълнение на целите, в тежест на дружеството, извършващо посочената дейност е да установи и докаже изпълнението от своя страна, въз основа на което същото не следва да заплати продуктова такса. В случая фактическите констатации в заповедта са оспорени от жалбоподателя. Спорът по делото касае тълкуването на понятията "рециклиране" и "оползотворяване" на отпадъците, и конкретно по отношение на дървесните отпадъци, които дружеството - жалбоподател е оползотворило чрез изгаряне с код R1, и административният орган е приел, че този начин на оползотворяване на отговаря на изискването за постигане на целите по чл. 11, ал. 2 от ЗУО. Тази норма от закона изисква от лицата, пускащи на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, да отговарят за разделното им събиране и постигане на съответните цели за рециклиране и оползотворяване. Дефинициите на понятията "рециклиране" и "оползотворяване на отпадъците" са дадени в § 1, т. 9 и т. 17 от Допълнителната разпоредба на ЗУО, като "рециклирането на отпадъците" е дейност за възстановяване и възобновяване на суровинните им свойства, а "оползотворяването на отпадъците" е всяка от следните операции, обозначена със съответния код, като са изброени изчерпателно дейностите и отговарящите за тях кодове, и б."а" е използването им като гориво или по друг начин за получаване на енергия - код R1. В чл. 4 от ЗУО са посочени реда и последователността на начините, по които се постигат целите на този закон и те са следните: т. 1- предотвратяване или намаляване на количеството и опасните свойства на образуваните отпадъци по посочените в т."а-в" начини; 2. рециклиране, повторно използване и/или извличане на вторични суровини и енергия от отпадъците, чието образуване не може да се предотврати и 3. обезвреждане на отпадъците при невъзможност за тяхното предотвратяване, намаляване и/ или оползотворяване. Съпоставени разпоредбите на чл. 11, ал. 1 и чл. 4, ал. 1, т. 2 от ЗУО водят до извода, че законодателят е придал равно по степен значение на рециклирането и оползотворяването на отпадъците за постигане на целите му, с цел да се даде възможност на лицата, които пускат на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, с оглед на техния вид и в рамките на определените проценти в чл. § 9, ал. 1, т. 5 от ПЗР на ЗУО да ги рециклират или оползотворяват. Следователно, при предоставена възможност за оползотворяване на отпадъците от дървесина, които жалбоподателят е използвал за получаване на енергия по смисъла на § 1, т. 17, б."а от ДР на ЗУО, не може да се приеме, че той не е постигнал предвидените в чл. 11, ал. 1 цели на закона. След като "Импакт Корпорейшън" АД е използвало законно регламентирани методи и начини на обезвреждане на отпадъците, които пуска на пазара, то незаконосъобразно административният орган е приел неизпълнение на целите на закона, предвид изгарянето на дървесните отпадъци по съответния ред. Второто основание за отнемане на разрешителното е констатирана липса на инсталация на площадката в местността "Стоян Станков парцел", с. Извор, която е експлоатирана от "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД. Към административната преписка са приложени два договора от 03.01.2009 г. и от 23.11.2009 г. между "Импакт Корпорейшън" АД и "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД, съгласно които жалбоподателят като възложител предоставя за обработка отпадъци, което преработвателят е длъжен да приеме на своя производствена площадка и да рециклира срещу заплащане. "Целите" на Закона за управление на отпадъците са посочени в чл. 1, ал. 3 от ЗУО и чл. 11, ал. 2 вр. с § 9 от ПЗР на ЗУО и представляват такова управление на отпадъците (като съвкупност от права и задължения, решения и действия и дейности, свързани с образуването и третирането им, както и формите на контрол върху тези дейности) с цел предотвратяване, намаляване или ограничаване на вредното им въздействие върху човешкото здраве и околната среда. Цел по закона е рециклиране и оползотворяване на отпадъците от опаковките като процент от теглото им, подробно посочено в чл. 11, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗУО, като отделно законодателят посочва поетапно постигане на целите в сроковете по § 9 на ПЗР от ЗУО. Относно приложението на чл. 62 от ЗУО- както приема в отменителните си мотиви - петчленния състав на ВАС- основание за отнемане на разрешение са такива действия и бездействия на организацията по оползотворяване, които да са в причинна връзка с не постигането, на която и да е от целите "по" Закона за управление на отпадъците. Става въпрос за такова поведение на организацията (действие или бездействие), което да има за резултат непостигане целите на закона и виновно поведение не се търси. Достатъчно е да не са постигнати заявените с програмата на организацията и посочените от закона цели. Така е сочи по нататък касационния състав, защото е важно да се постигне такова управление на отпадъците, което да е в интерес на цялото общество и здравето на отделния индивид. Организация по оползотворяване на отпадъците е длъжна така да организира разрешените й по ЗУО дейности и съответно да избере подходящите изпълнители, за да успее да постигне целите по ЗУО. Друго тълкуване на сега действащото законодателство би имало за последица прехвърляне на поети пред държавата задължения и отговорности по управлението на отпадъците на други трети лица, които са във веригата по третиране на отпадъците, което е недопустимо в отношенията между държавата и организацията по оползотворяване на отпадъците, поела задължения във връзка с управлението на отпадъците. Затова настоящият съдебен състав приема, че самото наличие на договорни отношения между двете страни и самостоятелни разрешения на "Ел Ди Си Интеренешънъл " ЕООД да извършва дейности по събиране и третиране на отпадъци, не освобождава жалбоподателят от отговорността за оползотворяване на отпадъците от дейността му, ако изпълнителят по договора за тяхното третиране, реално няма възможност да извършва такава дейност. На това основание отнемането на разрешението е законосъобразно. Третото основание за отнемането на разрешението е липса на договори с общини Алфатар, Кайнарджа и Дулово и липса на контейнери за разделно събиране в тези общини. В хода на съдебното производство жалбоподателят е представил договор от 21.07.2009 г. между него и кмета на община Кайнарджа, договор от 3.10.2009 г. с кмета на община Дулово и от м. 10.2009 г. с кмета на община Алфатар, с които се опровергават констатациите на административния орган за липса на договори за разделно събиране на отпадъците в тези общини. Доколкото обаче, констатациите на административния орган, че целите на ЗУО - не са изпълнени успешно от страна на жалбоподателят, въпреки представените договори за рециклиране на отпадъци с "Ел Ди Си Интеренешънъл " ЕООД - то жалбата се явява неоснователна и следва да бъде отхвърлена. Разноски не се претендират от страната, за която решението е позитивно. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение