Решение № 2846 от 26.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10407/2017 г.

Решение № 2846 от 26.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10407/2017 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от Л. Костадинов, против решение № 3518 от 25.05.2017 г., постановено по адм. дело № 2767/2017 г. по описа на Административен съд - София-град, Второ отделение, 58 състав, с което е отхвърлена жалбата му против изричен отказ за достъп до обществена информация, обективиран в решение № 02-03-125 от 02.03.2017 г. на главния секретар на президента на Република България.

В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради необоснованост на изводите на съда, довели и до неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Възразява се, че съдът не е обсъдил доводите в жалбата за надделяващ обществен интерес по смисъла на § 1, т. 6 от Допълнителната разпоредба (ДР) на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ), съответно за липсата на класифицирана информация, като съдът не е упражнил контрол дали за част от исканата информация са налице основания за класифицирането й. Не са обсъдени и доводите, че не е налице професионална тайна по смисъла на чл. 63 от Закона за кредитните институции (ЗКИ). Иска се отмяна на съдебното решение, като неправилно и незаконосъобразно. Претендират се разноски.

Ответникът - главният секретар на президента на Република България, не изразява становище по касационната жалба.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени данните по делото, приема за установено следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество е основателна.

Предмет на контрол за законосъобразност в производството пред АССГ е решение № 02-03-125 от 02.03.2017 г. на главния секретар на президента на Република България, с което на основание чл. 37, ал. 1, т. 1 от ЗДОИ е отказано предоставянето на достъп до информацията по точки от 2 до 5 от заявлението на Л. Костадинов.

Първоинстанционният съд е събрал релевантните за спора доказателства и вярно и точно е установил фактите по спора, като по фактическите установявания не се спори.

От доказателствата, представени с административната преписка, съдът е установил, че жалбоподателят е подал заявление до Администрацията на президента на Република България с вх. № 92-00-181 от 23.02.2017 г., в което е поискал достъп до следната информация:

1. Информация за всички участници, длъжността им към посочения момент и качеството, в което са участвали в Консултативните съвети за национална сигурност при президента по въпроса за банковата криза в България, състояли се на 29 юни 2014 година и 14 юли 2014 година.

1. Позициите и направените предложения на участниците в Консултативния съвет за национална сигурност при президента по въпроса за банковата криза в България, състоял се на 29 юни 2014 година.

1. Представения анализ на ситуацията от управителя на БНБ по време на Консултативния съвет за национална сигурност при президента по въпроса за банковата криза в България, състоял се на 29 юни 2014 година, като предвид възможността в този материал да се съдържа професионална тайна се иска предоставяне на поне частичен достъп.

1. Стенограмата от Консултативния съвет за национална сигурност при президента по въпроса за банковата криза в България, състоял се на 29 юни 2014 година.

1. Стенограмата от Консултативния съвет за национална сигурност при президента по въпроса за банковата криза в България, състоял се на 14 юли 2014 година.

В искането изрично е посочено, че ако част от исканата информация представлява професионална или търговска тайна или касае трети лица следва да бъде заличена, но като цяло за исканата информация е налице надделяващ обществен интерес.

С цитираното решение на главния секретар на президента е предоставена информацията по т. 1 от заявлението и е отказан достъп до информацията по т. 2 до т. 5 от същото. Отказът е мотивиран с доводи, че са налице основанията на чл. 7, ал. 1 от ЗДОИ и правото на достъп до обществена информация може да бъде ограничено, когато информацията е защитена тайна в случаите, предвидени в закон. По т. 2, 3 и 4 от заявлението са налице основания за отказ, тъй като по време на консултациите на 29.06.2014 г. са обсъдени опитите за банкова дестабилизация, като в стенограмата от тази дата се съдържа информация, представляваща "професионална тайна" по смисъла на чл. 63 от ЗКИ. Посоченото изключва приложението на хипотезата за надделяващ обществен интерес и е основание за отказ по чл. 37, ал. 1, т. 1 от ЗДОИ. По тези съображения не може да бъде предоставен и частичен достъп до информацията по т. 2 и т. 3 от заявлението. По заявения интерес по т. 5 от заявлението, в решението е посочено, че стенограмата от 14.07.2014 г. съдържа класифицирана информация по смисъла на чл. 25 от Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ), което също е основание за отказ по чл. 37, ал. 1, т. 1, във вр. с чл. 7, ал. 1 от ЗДОИ.

Съдът е установил също така, че с Указ № 52 от 23.01.2017 г., президентът на Република България е постановил заявленията за достъп до обществена информация да се разглеждат и решават от главния секретар на президента на Република България.

На основание така установените факти, съдът от правна страна е приел, че оспореното решение е индивидуален административен акт, постановен от надлежно оправомощено от президента на Република България, който е задължен субект по чл. 3 от ЗДОИ, лице. Решението е в предписаната от закона форма, като съдържанието му съответва на разпоредбата на чл. 38 от ЗДОИ и при издаването му са спазени изискванията на административнопроизводствените правила и на материалния закон.

Съдът се е мотивирал, че в случая безспорно се иска обществена информация, но същата представлява професионална тайна, по смисъла на чл. 63 от ЗКИ, в действащата редакция от ДВ, бр. 59/2006 г., в сила от 01.01.2007 г., тъй като на проведените консултации е обсъдена информация не само за банката, посочена от жалбоподателя, а за цялата система от банки. Разгласяването на тази информация би могло да увреди доброто им име и търговския им интерес или този на техни акционери. Налице е основанието по чл. 7, ал. 1 от ЗДОИ за ограничаване на достъпа до исканата информация по т. 2, 3 и 4 от заявлението, във връзка с нормата на чл. 63 от ЗКИ. Съдът е приел, че жалбоподателят не е сред кръга лица, посочени в чл. 64 от ЗКИ, на които е възможно предоставянето на такава информация.

По отношение искания достъп до обществена информация по т. 5 от заявлението, съдът е счел, че отказът за предоставянето й е законосъобразен, тъй като са налице основанията на чл. 25 от ЗЗКИ по отношение търсената информация. Посоченото е установено с писмо на главния секретар на президента, от което е видно, че стенограмата от проведените консултации на 14.07.2014 г. е маркирана с гриф за сигурност с ниво на класификация "поверително", със срок на защита пет години, считано от 28.07.2014 г., на основание т. 26 от раздел II и т. 1 от раздел III на приложение № 1 към чл. 25 от ЗЗКИ. Класифицираната информация по смисъла на чл. 1, ал. 3 от ЗЗКИ е информация представляваща държавна или служебна тайна, като в случая е налице държавна тайна, определена в списъците по приложение № 1 към чл. 25 от ЗЗКИ, нерегламентираният достъп до която би създал опасност за или би увредил интересите на страната, свързани с националната сигурност, отбраната, външната политика или защитата на конституционно установения ред. Съдът е извел извод, че са налице основанията на чл. 37, ал. 1, т. 1, във вр. чл. 7, ал. 1 от ЗДОИ и постановеният отказ е законосъобразен. Приел е, че не е налице основание за приложението на § 1, т. 5 и 6 от ДР на ЗДОИ, тъй като професионалната тайна и класифицираната информация са защитени със специални закони, дерогиращия общия.

В решението е посочено, че от президента е изготвено послание, което е публикувано на интернет страницата на Президентството, което удовлетворява изискванията на чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ. По тези съображения жалбата против изричния отказ за предоставяне на търсената информация е отхвърлена.

Настоящата инстанция напълно споделя изводите на съда относно издаването на оспорения индивидуален административен акт от компетентен орган, в предписаната от закона форма и при липса на нарушения на административнопроизводствените правила.

Не могат да бъдат споделени обаче изводите на първоинстанционния съд за съответствие на акта с материалния закон.

По отношение отказът по т. 2, 3 и 4 от заявлението за достъп до обществена информация, административният орган и съдът са приели, че исканата информация има характер на професионална тайна по смисъла на чл. 63 от ЗКИ.

Съгласно чл. 63 от ЗКИ, професионална тайна е информацията, която БНБ придобива или създава за целите на банковия надзор или във връзка с него. Професионалната тайна не представлява служебна тайна по смисъла на Закона за защита на класифицираната информация. Съгласно чл. 63, ал. 4 от ЗКИ лицата по ал. 3 - членовете на управителния съвет, служителите, външните одитори, експертите и другите лица, работещи в БНБ, са длъжни да пазят професионалната тайна, включително след прекратяване на отношенията им с БНБ, като тази информация не може да се разгласява и предоставя на други лица или органи, освен посочените в чл. 64 от ЗКИ. В чл. 64 от ЗКИ са изброени изчерпателно органите, на които може да бъде предоставена информация, представляваща професионална тайна, само във връзка с изпълнението на техни функции и задължения.

В процесния случай, административният орган не е представил доказателства, че цялата информацията, която е обсъждана на проведените на процесните дати консултации е такава, която е създадена от БНБ за целите на банковия надзор или във връзка с него. Вярно е, че БНБ е компетентния орган да упражнява надзор върху кредитните институции по смисъла на чл. 4, § 1, т. 40 от Регламент (ЕС) № 575/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 26.06.2013 г., относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 684/2012 г., като функциите й са регламентирани на национално ниво в ЗКИ. Съгласно чл. 4, ал. 1 от ЗКИ, БНБ може да изисква от банките да й предоставят всички документи и информация, както и да извършва съответни проверки. В тази връзка се създават надзорни доклади, отчети, извършват се анализи и проучвания на процесите и тенденциите в банковия сектор. По аргумент от чл. 63, ал. 1 от ЗКИ тази информация представлява професионална тайна, когато същата е получена в БНБ като държавен орган при изпълнение на вменените й правомощия. По-горе бяха посочени и задължените да опазват тази информация субекти. В случая обаче, по делото липсват каквито и да са данни или доказателства, тежестта за събиране на които съгласно чл. 170, ал. 1 от АПК е възложена на административния орган, че цялата информация, обсъждана на двете срещи има характер на информация, събрана за нуждите на банковия надзор или във връзка с него, чието предоставяне по реда на ЗДОИ е ограничено. В решението е посочено, че на срещите са присъствали управителят на БНБ и подуправители на БНБ, като са обсъждани опитите за дестабилизиране на банковата система и необходимите мерки за гарантиране на банковата стабилност, но това не доказва обсъждане само и единствено на данни, свързани с банковия надзор или във връзка с него. Исканата информация, съдържаща се в стенограмите от двете срещи, може да бъде предоставена, след заличаване на данните, представляващи професионална тайна, като органът е задължен да предостави частичен достъп.

В тази връзка необосновано първоинстанционният съд е приел, че публично оповестените данни за действията на Прокуратурата, както и тези за масови тегления на парични средства от една конкретна банка, обосновават предположение, че в представения "анализ на ситуацията" се съдържа информация, представляваща професионална тайна. Правните изводи на съда не могат да бъдат изграждани на базата на предположения за наличието или не на информация, представляваща професионална тайна, съответно изводът за наличие на такава е необоснован.

Дори и да се допусне, с оглед твърденията, че на срещите е обсъждано състоянието на банковия сектор и финансовата стабилност, че в представения "анализ на ситуацията" се съдържа информация, която има характеристиките на професионална тайна по смисъла на чл. 63 от ЗКИ, то административният орган, съответно и съдът не са обсъдили дали не е приложима хипотезата на чл. 63, ал. 5 от ЗКИ. Съгласно цитираната норма ограниченията по ал. 4 на същия текст не се прилагат, ако информацията, представляваща професионална тайна се предоставя в обобщен или резюмиран вид, така че да не могат да бъдат идентифицирани банката или лицата, за които се отнася. И в този случай важат съображенията за възможността за предоставяне на частичен достъп до информацията.

Не е отчетено от административния орган и съда и обстоятелството, че БНБ има правомощието да оповестява публично и периодично данни за банковата система, групи банки и за отделни кредитни институции, както и че има право да публикува аналитични доклади и бюлетини за банковата система, като не е обсъдено дали изнесената на срещите при президента информация има именно такъв публичен статистически и аналитичен характер, в който случай отново няма да е налице забрана за предоставянето й, тъй като няма да е защитена от нормите на специалния закон като имаща характер на професионална тайна.

Както се посочи и по-горе, в оспорения акт липсват мотиви защо задълженият субект не може да изпълни задължението си по чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ да предостави частичен достъп до търсената информация, в частта, за която не е налице ограничение.

В посочените части (по т. 2, 3 и 4 от заявлението) административният акт - изричен отказ за предоставяне на достъп до обществена информация е материално незаконосъобразен по посочените съображения, което не е констатирано от съда, което прави и неговото решение постановено при неправилно приложение на закона.

Необоснован и при неправилно приложение на материалния закон е и изводът на съда за наличие на основания за отказ за предоставяне на търсената по т. 5 от заявлението информация, поради характера й на класифицирана информация.

Отказът в тази част е обоснован с представеното писмо изх. № 02-03-204/12.04.2017 г. на главния секретар на президента, в което е удостоверено, че стенограмата от проведените на 14.07.2014 г. консултации съдържа класифицирана информация, представляваща държавна тайна, която се изразява в посочване на конкретни данни, касаещи общо финансовия баланс на държавата и в частност отделен негов сегмент, както и извършения анализ на данните и взетите управленски решения, свързани със стратегическия държавен ресурс, поради което в съответствие с изискванията на ЗЗКИ и правилника за прилагането му документът, съдържащ посочената класифицирана информация е маркиран с гриф за сигурност с ниво на класификация "поверително" от 28.07.2014 г. със срок на защита 5 години, на основание т. 26 от Раздел ІІ и т. 1 от Раздел ІІІ на Приложение № 1 към чл. 25 от ЗЗКИ.

В оспорения акт липсват мотиви дали в цялата стенограма, предмет на отказа по т. 5 от заявлението, се съдържа информация, която да бъде определена като "държавна тайна", т. е не е обосновано наличието на основанието по чл. 7, ал. 1, предложение второ за цялата стенограма. В нея не се спори, че са отразени и други данни, например мнения и становища на присъстващите, за които не става ясно дали съдържат информация, представляваща "държавна тайна". Посоченото прави обжалвания изричен отказ незаконосъобразен, тъй като не се установява да е налице соченото основание за издаването му. Не се твърди и липсват и данни информацията в тези части на стенограмата да е такава, че да обосновава ограничение по смисъла на чл. 13, ал. 2, т. 1 и/или т. 2 от ЗДОИ, тъй като посочените становища, мнения и други не е установено да са свързани с оперативна подготовка на актове на органите или да са свързани с настоящи или предстоящи преговори, водени от органите или от тяхно име, или да имат характер на сведения, свързани с такива преговори. Още повече, че ограничението по чл. 13, ал. 2 от ЗДОИ е приложимо до изтичането на две години от създаването на такава информация, а в случая към момента на постановяване на оспорения отказ са изтекли повече от две години от създаване на процесната стенограма.

Не може да бъде споделен изводът на първоинстнационния съд, че изготвеното след събитията, отразени в исканите стенограми, изявление на президента Р. Плевнелиев, публично оповестено чрез интернет страницата на Администрацията на президента на Република България, представлява предоставяне на исканата информация по реда на чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ. Цитираната норма изисква предоставяне на онази част от информацията, достъпът до която не е ограничен, във вида в който съществува. Изявлението съдържа обобщаващо мнение на президента, но не удовлетворява изискванията на нормата на чл. 37, ал. 2 от ЗДОИ, тъй като не предоставя частичен достъп до самата информация, а неин коментар и обобщение.

На последно място, но не по важност, следва да се посочи, че и двете искани със заявлението стенограми от консултациите, проведени при президента на 29.06.2014 г. и 14.07.2014 г., които съдържат цялата искана информация, предмет на заявлението (т. 2, 3, 4 и 5) вече са публикувани на интернет страницата на Администрацията на президента, който факт има юридически последици на отричане на съществуването на основанията за пълен отказ за предоставяне на търсената информация, посочени в обжалваното решение на главния секретар на президента

Решението на АССГ не е съобразено с доказателствата по делото, което е довело и до неправилно приложение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна и след отмяната на съдебното решение, настоящият състав следва да се произнесе по същество, като по изложените съображения за незаконосъобразност на обжалваното решение за отказ за предоставяне на достъп до обществена информация същото следва да бъде отменено.

Тъй като исканата със заявлението информация вече е публично оповестена, което не е спорно между страните, то следва да се приеме, че са постигнати целените правни последици на оспорването, поради което делото не следва да бъде връщано като преписка на административния орган за произнасяне.

С оглед изхода на делото е доказана по основание претенцията за присъждане на разноски на ответника по касация, които са доказани по размер за сумата от 15. 00 лева, представляваща заплатена държавна такса за производството пред АССГ в размер на 10 лева и 5. 00 лева, заплатена държавна такса за касационното производство, видно от представените вносни бележки.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,