Решение № 4016 от 27.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 12302/2021 г.

Решение № 4016 от 27.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 12302/2021 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 27, ал. 1 Закона за управление на средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).

Образувано е по касационна жалба на зам. министъра на икономиката и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" (ОПИК) 2014 - 2020 (съгласно Заповед № РД–16–1347/27.09.2021 г. на министъра на икономиката), чрез юрк. А. Михайлов, срещу решение № 4673 от 13.07.2021 г., постановено по адм. дело № 4697/2020 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ), в частта, с която е отменена точка 11. 1., подточка 1. от Условията за кандидатстване и изпълнение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 - 2020, процедура за подбор на проекти BG16 RFOP002-2. 073 "Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19", досежно критерият за допустимост на кандидатите да са "регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите".

По поддържаните оплаквания за неправилност на обжалваната част от решението поради противоречието му с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му. В жалбата се поддържат две групи възражения.

На първо място, касаторът възразява срещу заключението на АССГ за установен по отношение на адвокатските дружества правен интерес от оспорването. Очертавайки кръгът допустими за финансиране кандидати твърди, че адвокатските дружества не са сред икономически субекти, към които е насочен оспореният общ административен акт, т. к. осъществяваните от тях дейности/услуги не попадат в обхвата на инвестиционните приоритети и планираните за подкрепа области на интервенции на европейско и национално ниво. Поради това счита, че актът не засяга техни права и законни интереси. Акцентира на обстоятелството, че съгласно Условията за кандидатстване, решението на Комитета за наблюдение (КН) и изпратеното до Европейската комисия одобрение, финансовата подкрепа по процедурата се предоставя не на всички микро и малки предприятия, а само на тези, регистрирани по Търговския закон (ТЗ) или Закона за кооперациите (ЗК), учредени преди 1.07.2019 г., осъществявали стопанска дейност през 2019 г. и регистрирали спад поне 20 % в оборота и не са затруднено положение. Аргумент в подкрепа на тезата си извлича от идентичните условия, при които са проведени предходно процедури. Сочи, че с постановения от съда правен резултат АССГ е упражнил предоставените на КН правомощия, като на практика е определил държавните политики за подпомагане.

На следващо място, касаторът излага подробни доводи, опровергаващи заключението на съда за нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Твърди, че нормата на чл. 7, ал. 2 от Постановление № 162 на МС от 5.07.2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 – 2020 г. (ПМС № 162/2016 г.) предоставя оперативна самостоятелност на управляващите органи да включват допълнителни правила в условията за кандидатстване и условията за изпълнение, като акцентира на това, че разпоредбата не предвижда изрично задължение за тяхното обосноваване. Изразява несъгласие с извода на съда за ограничаване и дискриминиране на адвокатските дружества, т. к. същите са поставени в по-неблагоприятно положение спрямо конкурентите им на пазара – търговските дружества, регистрирани по ТЗ.

Претендира отмяна на съдебното решение в обжалваната част и отхвърляне на първоинстанционната жалба, ведно с присъждане на юрисконсулско възнаграждение.

Срещу съдебното решение e подадена касационна жалба от Адвокатско дружество "Е. Фикри", със седалище и адрес на управление в гр. София, ул. [адрес], представлявано от управляващия съдружник адв. Е. Фикри, и от Адвокатско дружество "Фотева, Танев, Минчев", със седалище и адрес на управление в гр. Бургас, ул. [адрес], представлявано от управителя В. Ф.. Жалбоподателите оспорват съдебния акт в частта, с който е оставено без разглеждане оспорването им на Методологията и критериите за подбор на операции по процедура BG16 RFOP002-2. 073 "Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19", одобрена с решение от 12.05.2020 г. на КН на ОПИК, в частта относно изискването "регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите".

С доводи за допустимост на инициираното от тях оспорване, касаторите претендират отмяна на съдебното решение в атакуваната му част и връщане на делото на първоинстанционния съд за продължаване на съдопроизводствените действия и постановяване на съдебно решение по съществото на спора, с което описаната част от акта на КН на ОПИК да бъде отменена. Твърдят, че решението на КН обвързва със съдържанието си УО, поради което доколкото Методологията определя критериите за допустимост на кандидатите, съставлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. Претендират разноски при условията на чл. 38, ал. 2 от Закона за адвокатурата (ЗА).

Постъпила е и частна жалба на ръководителя на УО на ОПИК 2014 - 2020 г., чрез юрк. А. Михайлов, против определение № 6696/10.09.2021 г. по същото дело на АССГ, с което съдът е изменил постановеното решение № 4673/13.07.2021 г. в частта за разноските, като в тежест на жалбоподателя са възложени съдебни разноски в размер на 408. 12 лв. Частният жалбоподател възразява срещу тяхната дължимост и размер - не били представени доказателства, които да ги установяват; не съответстват на обема предоставена правна услуга и постановеният правен резултат.

Всяка страна, като ответник по насрещната касационна жалба, изразява становище за нейната неоснователност.

Ответникът – Адвокатско дружество "Симеонова и Каргьозов", не ангажира становище по подадените жалби.

Ответникът - заместник-министърът на икономиката и председател на Комитета за наблюдение на ОПИК 2014 - 2020 г., редовно призован, не изпраща процесуален представител.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на депозираните жалби.

Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационните жалби за процесуално допустими, като подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежно легитимирани страни. Разгледани по същество на посочените в тях основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема и двете за неоснователни, по следните съображения:

От данните по делото се установява, че Адвокатско дружество "Е. Фикри", Адвокатско дружество "Фотева, Танев, Минчев" и присъединилото се в хода на съдебното производство Адвокатско дружество "Симеонова и Карагьозов" са обжалвали пред АССГ точка 11. 1. "Критерии за допустимост на кандидатите", подточка 1 от Условията за кандидатстване и изпълнение на одобрените проекти за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 - 2020 по Процедура за подбор на проекти BG16 RFOP002 - 2. 073 "Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19" (Условия за кандидатстване).

С оспорената част от акта е предвидено, че допустими по процедурата за подбор на проекти кандидати са само тези, които са "юридически лица и еднолични търговци, регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите".

При условията на кумулативност е обжалвана и одобрената с решение на КН на ОПИК 2014 – 2020 Методология и критерии за подбор на операции по процедура BG16 RFOP002-2. 073 "Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19", в частта й относно идентично предвиденото изискване към бенефициерите да са регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите. В тази част първинстанционният съд е прекратил производството на основание чл. 159, т. 1, вр. чл. 184 АПК – липса на подлежащ на обжалване акт. След анализ на нормативно предвидените функции на Комитетите за наблюдение, АССГ е счел, че КН на ОПИК 2014 - 2020 не притежава властнически правомощия, а е координиращ орган, който осъществява държавната политика по отношение на съответната програма. Приел е, че оспореното волеизявление на колективния орган е израз на надзорните му функции спрямо актовете и действията на УО и с него не се засягат непосредствено прави и законни интереси на граждани и организации.

На следващо място, първоинстанционният съд е анализирал правната същност на утвърдените от ръководителя на УО на ОПИК 2014 - 2020 Условия за кандидатстване, които е възприел като акт по смисъла чл. 65 АПК. Счел е, че с действието си същият засяга права и законни интереси на оспорващите адвокатски дружества, като ограничава участието им в процедурата за подбор. Констатирал е наличието на компетентност, предвид приложената по делото оправомощаваща заповед на министъра на икономиката. Приел е, че е спазена процедурата по чл. 26, ал. 2 – 9 ЗУСЕСИФ, но е нарушено изискването за форма съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4, вр. чл. 74 АПК. В тази насока АССГ е съобразил приетото в Постановление № 4/1976 г. на Пленума на Върховния съд и Тълкувателно решение № 4/22.04.2004 г. по т. д. № 4/2002 г. на ОСС на ВАС относно задължителното мотивиране на административните актове, включително когато органът е овластен да реши въпроса по свободна преценка. Отчел е и наложено в съдебната практика разбиране, че е допустимо мотивите на административния орган по издаване на акта да не бъдат посочени изрично в акта, стига те да могат да се изведат от документите по преписката по издаването му. При това е приел, че липсват каквито да било съображения на орган, сочещи необходимост да бъдат изключени от процедурата субектите, които осъществяват стопанска дейност, попадат в категорията микро, малки и средни предприятия съгласно националното и европейско законодателство, но не са регистрирани по реда на ТЗ или ЗК.

АССГ е съобразил, че съгласно одобрената от ЕК Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност", целевата група по приоритет 2. 2. са малките и средни предприятия, а типовите допустими бенефициери са съществуващи микро, малки и средни предприятия, клъстери, асоциации на бизнеса, както и организации и институции, които са свързани с осъществяването на дейности и представянето на услуги в подкрепа на бизнеса и подобряване на бизнес средата. Изхождайки от дефиницията на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Закона за малките и средни предприятия (ЗМСП) за понятието "предприятие" (отразяваща терминологията, която Съдът на Европейския съюз използва в решенията си), както и дефиницията, дадена в Препоръка на Комисията от 6 май 2003 г. относно определението за микро, малки и средни предприятия, съдът е счел, че понятието за предприятие не се изчерпа само със субектите, регистрирани по ТЗ и ЗК. Посочил е, че определящо за попадането на даден субект в кръга на малките и средни предприятие е не правноорганизационната му форма, а извършването на стопанска дейност.

Независимо от констатираната липса на мотиви, АССГ е преценил оспорената част от Условията за кандидатстване от гледна точка на изискванията чл. 107 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) във връзка със защитата на конкуренцията при предоставяне на държавни помощи от държавите членки. Съобразил е, че в Република България правни консултации могат да предоставят както вписаните по реда на ЗА адвокати и адвокатски дружества, така и търговски дружества, регистрирани по реда на ТЗ. Отчел е, че за разлика от регистрираните по ТЗ търговци, предоставящи консултантски услуги, адвокатките дружества и адвокатите, извън консултантската си услуги, осъществяват и процесуално представителство. Тази дейност е била ограничена с Решение на Висшия съдебен съвет по Протокол № 9/15.03.2020 г., изменен с Протоколи № 10/16.03.2020 г. и № 11/31.03.2020 г., с което е преустановено разглеждането на голяма част от гражданските, търговските и административни дела. Съдът е счел, че в тази ситуация одобрените критерии за допустимост нарушават конкуренцията, като поставят в по-благоприятно положение на пазара предприятия, които са регистрирани по ТЗ за сметка на тези, регистрирани по ЗА.

Първоинстанционният съд е намерил за приложими и разпоредбите на Хартата за основните права в Европейския съюз (ХОПЕС), с които органът при издаване на акта не се е съобразил. Счел е, че в съответствие с чл. 20 и чл. 21 ХОПЕС е било необходимо да извърши проверка съгласно чл. 52, ал. 1 и да се прецени дали подобно ограничаване на адвокатските дружества е допустимо и пропорционално на преследваната цел. Констатирал е, че единствените мотиви на органа в тази насока се съдържат едва в писмените бележки на неговия процесуален представител, които съдът е приел за неоснователни, предвид рамката и целите на ОПИК. АССГ е анализирал и относимата съдебна практика на Съда на Европейския съюз, при което е възприел оплакването на оспорващите за осъществена дискриминация на база правна организация на субектите.

Обжалваното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно. Същото е постановено при задълбочен анализ на общностното и национално законодателство, регламентиращо правоотношенията във връзка с предоставянето на държавни помощи от държавите членки, в съответствие с доказателствата по делото и след всеобхватна преценка на релевантните за спора факти и обстоятелства.

1. По касационната жалба на ръководителя на УО на ОПИК 2014 – 2020.

В нея се поддържат доводи за неправилност на съдебния акт в две насоки: недопустимост на първоинстанционната жалба поради липса на правен интерес на оспорващите и нейната неоснователност по същество.

В т. 6 от оспорените Условия за кандидатстване е посочена целта на процедурата – осигуряване на оперативен капитал за българските микро и малки предприятия за справяне с последиците от пандемията COVID – 19. В обосновката към документа е отбелязано, че подкрепата по процедурата е насочена към икономически засегнатите микро и малки предприятия, които са най-уязвими и нямат ресурсите да продължат да функционират и съществуват в подобна усложнена обстановка.

При формулираната цел на процедурата и заявената рамка на финансиране, първата група оплаквания на касатора налагат да бъде изяснено понятието "предприятие", за да се отговори на въпроса засегнати ли са и в каква форма адвокатските дружества от действието на акта и конкретно от изискването за регистрация по ТЗ или ЗК.

Съгласно § 1, т. 1 ДР на ЗМСП предприятие е всяко физическо лице, юридическо лице или гражданско дружество, което извършва стопанска дейност, независимо от собствеността, правната и организационната си форма. Сходна е дефиницията за "предприятие" в § 1, т. 7 от ДР на Закона за защита на конкуренцията - "всяко физическо, юридическо лице или неперсонифицирано образувание, което извършва стопанска дейност, независимо от правната и организационната си форма". Цитираните легални определения отразяват съдебната практика на Съда на Европейския съюз (Решение от 10 януари 2006 г. по дело C-222/04, Ministero dell’Economia e delle Finanze/Cassa di Risparmio di Firenze SpA et al, Решение от 23 април 1991 г. по дело C-41/90, Klaus Hцfner и Fritz Elser срещу Macrotron GmbH, Решение от 16 март 2004 г. по съединени дела C-264/01 (AOK Bundesverband, Bundesverband der Betriebskrankenkassen (BKK), Bundesverband der Innungskrankenkassen, Bundesverband der landwirtschaftlichen Krankenkassen, Verband der Angestelltenkrankenkassen eV, Verband der Arbeiter-Ersatzkassen, Bundesknappschaft и See-Krankenkasse срещу Ichthyol-Gesellschaft Cordes, Hermani & Co), C-306/01 (Mundipharma GmbH), C-354/01 (Gцdecke GmbH and C-355/01) и С-355/01 (Intersan, Institut fьr pharmazeutische und klinische Forschung GmbH). В тях Съдът посочва, че понятието "предприятие" обхваща всеки субект, ангажиран с икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начина, по който се финансира. Същевременно пояснява, че всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, е икономическа дейност. Към тези формулировки препраща съображение (4) от Преамбюла към Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията от 18 декември 2013 година относно прилагането на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз към помощта de minimis. В същият смисъл е дефиницията от Препоръката на Комисията от 6 май 2003 г. относно определението за микро, малки и средни предприятия, която акцентира на функционалния аспект на предприятието, определяйки като такова всяко образувание, без значение от правната му форма, което осъществява стопанска дейност – дейност, резултатът от която е предназначена за предлагане и размяна на свободния пазар и вследствие на която се реализира печалба в частен интерес (без последното да е задължително условие).

Съобразно горните формулировки и разяснения и при безспорните данни, че жалбоподателите в първоинстанционното производство са вписани в съответния Регистър по ЗА адвокатски дружества, всяко от тези дружества, предоставящо срещу заплащане правни услуги, следва да се квалифицира като предприятие. Този извод следва и от приложимото в случая Решение на Съда на Европейския съюз от 19 февруари 2002 г. по дело С-309/99, J. C. J. Wouters, J. W. Savelbergh и Price Waterhouse Belastingadviseurs BV срещу Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, в което Съдът е разгледал въпросът дали членовете на адвокатурата са предприятия за целите на правото на конкуренцията на Общността. Изрично е застъпено становището, че членовете на адвокатурата извършват икономическа дейност и следователно са предприятия по смисъла на членове 85, 86 и 90 от Договора (понастоящем членове 101, 102 и 107 от Договора за функционирането на Европейския съюз). Посочено е, че сложността и техническото естество на услугите, които предоставят и фактът, че упражняването на професията им е регламентирано, не могат да променят това заключение. Членовете на адвокатурата предлагат срещу заплащане услуги под формата на правна помощ, състояща се в изготвяне на становища, договори и други документи и представителство на клиенти в съдебни производства. Освен това те поемат финансови рискове, свързани с изпълнението на тези дейности, т. к., ако възникне дисбаланс между разходите и приходите, те трябва сами да поемат дефицита.

Следователно по силата и на националното, и на общностното законодателство, и на тълкувателно приложимата практика на Съда на Европейския съюз, адвокатските дружества попадат в категорията микро и малки предприятия, но поради начинът им на учредяване са изключени от целевата група допустими за финансиране лица. Имено от това ограничаване произтича правният интерес на оспорващите, които несъмнено са засегнати от предвиденото в акта условие за регистрация по ТЗ или ЗК. Защитната теза на касатора, че адвокатите и адвокатските дружества са изключени от обхвата на инвестиционните приоритети и планираните за подкрепа области на интервенции, респ. не са адресати на оспорения акт, е потвърждение точно за обратното, доколкото целта на процедурата е да бъдат подпомогнати финансово засегнатите от пандемията български предприятия. След като адвокатските дружества безспорно представляват такива, поставено към тях ограничение в процедурата за финансова помощ, наравно с конкурентните им, регистрирани по ТЗ и също предоставящи правни услуги, пряко засяга техните права и законните интереси, при положение, че понасят в не по-малка степен негативните ефекти от ограниченията на пандемията COVID-19.

По втората група възражения:

Правилен е изводът на съда, че критерият по т. 11. 1., подточка 1 от Условия за кандидатстване, ограничаващ допустимите за финансиране кандидати само до тези регистрирани по ТЗ или ЗК, е утвърден в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. В акта не са изложени каквито и да било мотиви, от които да става ясно поради какви конкретни причини адвокатските дружества са изключени от участие в процедурата за предоставяне на финансова помощ. В тази насока първоинстанционният съд правилно е съобразил приетото в Постановление № 4/1976 г. на Пленума на Върховния съд и Тълкувателно решение № 4/22.04.2004 г. по т. д. № 4/2002 г. на ОСС на ВАС относно задължителното мотивиране на административните актове, включително когато органът е овластен да реши въпроса по свободна преценка. Цитираното тълкувателно решение е прието при действието на отменения Закон за административното производство, но е актуално и понастоящем, предвид нормите на чл. 35 и на чл. 71 АПК, които не въвеждат съответни режими при различните форми на компетентност на органа.

Неоснователна е опровергаващата теза на касатора, аргументирана с разпоредбата на чл. 7, ал. 2 ПМС № 160/2016 г.

Съгласно чл. 7, ал. 1 от цитираното ПМС, в процедура чрез подбор не може да участват и безвъзмездна финансова помощ не се предоставя на лица, за които са налице обстоятелства за отстраняване от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка съгласно чл. 54 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) или които не са изпълнили разпореждане на Европейската комисия за възстановяване на предоставената им неправомерна и несъвместима държавна помощ. Нормата съответства на регламентацията в чл. 25, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Ал. 2 на чл. 7 ПМС № 160/2016 г., на която се позовава касаторът, предвижда, че в документите по чл. 5, ал. 1, т. 1 може да се определят и други изисквания към кандидатите, включително изисквания за липса на обстоятелства по чл. 55 ЗОП. Съответствието с тези изискванията се доказва: 1. при кандидатстване – само с декларации; 2. при предоставянето на безвъзмездната финансова помощ: а) с официални документи, издадени от съответните компетентни органи – за обстоятелствата, за които такива документи се издават, или заверени копия от тях; б) с декларации – за всички останали обстоятелства, които не са били декларирани на предходен етап, или когато е настъпила промяна във вече декларирани обстоятелства (чл. 7, ал. 7 ПМС № 160/2016).

Анализът на цитираните разпоредби сочи, че същите касаят правомощия на Управляващите органи във връзка с административното съответствие на участниците в процедурата, но не предоставят дискреция на органа да ограничи по свое усмотрение допустимите за финансиране кандидати. Тази преценка следва да почива на обективна установена - било нормативна, било фактическа. При липсата на такава необходимост извършеното ограничаване на лицата, получатели на безвъзмездна финансова помощ, е в нарушение на приложимите и в производството по издаване на акт по чл. 65 АПК принципи за законност (чл. 4 АПК), съразмерност (чл. 6 АПК), последователност и предвидимост (чл. 13 АПК). Следва да се посочи, че съгласно чл. 169 АПК при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. Тази проверка включва и преценката дали органът не е упражнил превратно така предоставеното му право на оперативна самостоятелност и съответства ли взетото решение на целта на закона. Същата е обусловена от фактите, посочени в издадения от органа акт, които съдът не може да допълва или заменя.

В конкретния случай в производството пред решаващия съд за първи път са въведени фактически твърдения с писмените бележки на процесуалния представител на УО на ОПИК, допълнително поддържани и преди настоящата инстанция. Касаторът твърди, че всички процедури по ОПИК в периода 2007 – 2013 и 2014 - 2020 са проведени при идентични критерии за допустимост, изключващи участието на кандидати, които не са регистрирани по ТЗ или ЗК. Само по себе си това обстоятелство обаче не обуславя правомерност на така заложената рамка за подпомагане. За всяка процедура ръководителят на УО на съответната програма утвърждава Насоки, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти (чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ). Съставляващи акт по чл. 65 АПК, Условията за кандидатстване подлежат на самостоятелно оспорване, като с влизането им в сила стават задължителни за страните по административното правоотношение и могат да бъдат изменяни само в изрично посочените в чл. 26, ал. 7 ЗУСЕСИФ случаи. Обстоятелството, че Насоките от предходния оперативен период не са били обжалвани не обуславя директно тяхната законосъобразност и правомерното им прилагане и в следващите периоди, т. к. Насоките са приложими за конкретната процедура и действат само до нейното приключване.

Нещо повече, процесните отношения са свързани с разходване на публични средства, които макар и да представляват ограничен ресурс, в какъвто смисъл са доводите на касатора, не отменят изискването тяхното разходване да бъде разумно, добросъвестно и справедливо, максимално прозрачно и изключващо всякаква дискриминация. В тази насока и при липсата на всякакви мотиви относно необходимостта за ограничаване на целевата група допустими за финансиране кандидати, АССГ правилно е съобразил фактите и обстоятелствата, които биха обосновали правният извод на органа в контекста на приложимите разпоредби от ДФЕС и ХОПОЕС, при което е формирал обоснован извод за наличие на отменителните основания по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК. Мотивите на АССГ в тази насока се споделят изцяло от касационната инстанция и на основание чл. 221, ал. 2 АПК не следва да бъдат отново възпроизвеждани.

Целта, с която се открива процедурата за подпомагане на засегнатите от пандемията микро и малки предприятия, не би могла да се постигне с ограничаване на участието им на основа тяхната регистрация по закон. Подобно изключване не намира нормативна подкрепа, пряко влияе на конкуренцията на пазара и непропорционално подпомага тези бенефициери, които оперират на същия пазар, предоставят идентични правни услуги, но са вписани по ТЗ или ЗК.

Касаторът твърди, че практически е невъзможно една процедура да е насочена към всички икономически субекти. Подробно разяснява и функциите на Министерството на икономиката във връзка с провеждането на държавната политика в областта на икономиката - повишаване конкурентоспособността на националната икономика и отделните стопански субекти, провеждане на политиката в областта на иновациите за повишаване на иновационната активност на предприятията и на иновационната култура на предприемачите; насърчаване нас инвестициите в страната, на малките и средни предприятия и т. н. При тази компетентност е удачно да се припомни разяснението на Съда на Европейския съюз, че адвокатите и адвокатските дружества, осъществяващи стопанска дейност, попадат в обхвата на понятието "предприятие". Като такива те също са засегнати от наложените ограничения във връзка с пандемията COVID – 19. При това нелогична е направената в жалбата препратка към правомощията на Висшия адвокатски съвет и становището на процесуалния представител на касатора, че Министерството на икономиката "няма прерогативи по отношение на адвокатските дружества". По разбиране на съдебният състав, некоректно е да се прехвърлят отговорности във връзка с подкрепата на българските предприятия (нормативно възложени на ръководителя на УО) на професионалната организация на адвокатите в лицето на Висшият адвокатски съвет (вж.: чл. 122 ЗА и мотивите към решение от 23 ноември 2017 г. на Съда на Европейския съюз по съединени дела C-427/16 и C-428/16).

В заключение, както правилно е съобразил АССГ в решението си, за разлика от регистрираните по ТЗ търговски субекти, предоставящи консултантски услуги, адвокатските дружества и адвокатите, извън консултантската си дейност, осъществяват и процесуално представителство. С Решение на Висшия съдебен съвет по Протокол № 9/15.03.2020 г., изменен с Протоколи № 10/16.03.2020 г. и № 11/31.03.2020 г., тази тяхна дейност е била ограничена, като е преустановено разглеждането на голяма част от гражданските, търговските и административни дела. Неоснователно касаторът възразява, че извън процесуалното представителство адвокатите и адвокатските дружества извършвали и друга дейност и поради това са засегнати в по-малка степен от ограниченията на пандемията. Тази друга дейност се изчерпва с правните консултации, които предоставят търговските дружества, регистрирани по реда на ТЗ, които обаче УО възприема за допустими получатели на държавно подпомагане. Тези участници на пазара на правни услуги биват поставени в по-благоприятна спрямо конкурентите им позиция, т. к. ще се ползват с привилегията на безвъзмездното финансиране, а това безспорно не гарантира най-ефективното разходване на публични средства.

Изложеното опровергава фактите и обстоятелствата, които биха обосновали решението на органа за ограничаване участието на икономическите субекти, извън тези регистрирани по ТЗ или ЗК. Решаващо обаче за незаконосъобразността на оспорените критерии от Условията за кандидатстване е неизлагането на конкретни мотиви за необходимостта от това ограничаване с оглед поставените цели, а това съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е основание за отмяна на административния акт, т. к. мотивирането на административните актове е изискване за тяхната законосъобразност и необходимо условие за осъществявания контрол от страна на съда върху дейността на административния орган по издаването на акта. В конкретния случай фактическите основания не могат да бъдат изведени нито от съдържанието на акта, нито от асоциираните към преписката документи, което от своя страна не позволява да бъде извършена проверка за материалната им законосъобразност. Поради това твърдението на касатора за нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК е неоснователно. Като е стигнал до идентичен правен извод първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.

2. По касационната жалба на Адвокатско дружество "Е. Фикри" и от Адвокатско дружество "Фотева, Танев, Минчев":

Правилно е прието за недопустимо на основание чл. 159, т. 1 АПК инициираното от тези лица оспорване на Методологията и критериите за подбор и операции по процедура "Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19". За да обоснове това заключение АССГ е направил обстоен анализ на нормативно предвидените на национално ниво функции на КН на ОПИК 2014 – 2020, който е създаден в изпълнение на изискването на чл. 47, § 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС) № 1303/2013/Регламентът) и на основание Постановление № 79 на МС от 10.04.2014 г. за създаване на комитети за наблюдение на Споразумението за партньорство на Република България и на програмите, съфинансирани от ЕСИФ, за програмен период 2014 – 2020 г.

Съобразявайки отговорностите на този колективен орган, правилно е заключението на АССГ, че КН е основан на принципа на партньорство, чиято основна задача е да следи за ефективността и качеството на изпълнение на оперативната програма. Комитетът не е сред органите и структурите за управление на средствата от ЕСИФ, посочени в Глава II, Раздел II от ЗУСЕСИФ; не е овластен с властнически правомощия, а е координиращ и надзорен орган, осъществяващ държавната политика по отношение на съответната програма. Защитната теза на касаторите е аргументирана с обвързващото за УО действие на Методологията, но тя не представлява пречка за осъществяване на съдебен контрол за съответствие на критериите за допустимост от Условията за кандидатстване с изискванията за равнопоставеност в хипотезата на свободна и лоялна конкуренция. Методологията и критериите са част от административната преписка, органът ги прилага спрямо тяхното съдържание, но единствено Условията за кандидатстване са с характер на правила по конкретната процедура и като акт по чл. 65 АПК подлежат на оспорване за тяхната законосъобразност.

3. По частната жалба на ръководителя на УО на ОПИК 2014 – 2020:

Същата е основателна, но не по изложените в нея съображения.

С обжалваното определение на АССГ, съдът в производство по чл. 248 от Гражданския процесуален кодекс е изменил постановеното по делото Решение № 4673 от 13.07.2021 г. в частта за разноските, като е осъдил ръководителят на УО на ОПИК и е възложил в полза на Адвокатско дружество "Е. Фикри" сумата от 408. 12 лева, включваща: заплатени държавни такси – 50 лв. за производството пред АССГ и 150 лв. за производството пред Върховния администратвен съд по адм. дело № 6991/2020 г.; такса за обнародване на оспорването в ДВ – 20 лв.; пътни разходи – 186. 72 лв. и такси за банкови преводи - 1. 40 лв.

Отговорността за разноските в съдебноадминистративното производство е гражданско облигационно отношение, което произтича от процесуалния закон и е уредено от него (Арг.: чл. 143 АПК). Състои се в правото на едната страна да иска и задължението на другата да плати направените разноски от страната, в чиято полза е решено делото. Щом административният акт, предмет на съдебен контрол бъде отменен като незаконосъобразен, разноските на адресата по повод на делото се възлагат в тежест на бюджета на издателя на акта; респ. когато жалбата срещу този акт бъде отхвърлена, разноските се присъждат в тежест на иницииралата спора страна.

Отговорността за разноски е обективна (невиновна) и цели репариране на разноските, направени по делото и възнаграждението на един адвокат, като в обхвата й не попадат други облигационни вземания на страните, независимо от техния източник. Макар и да има санкционен характер срещу страната, неоснователно предизвикала правния спор, отговорността за разноски не обхваща причинените вреди, а само направените по делото разноски. При липсата на легално определение на понятието, граматическото и логическо тълкуване на чл. 143 АПК и чл. 78 и сл. ГПК, приложим по силата на препращащата норма на чл. 144 АПК, налагат извод, че под "разноски" в процеса следва да се разбират тези парични средства, които са изразходени от страната във връзка с извършването на определени процесуални действия (депозит за призоваване на свидетел, възнаграждение за вещо лице, разходи за извършване на оглед и др., адвокатски хонорар за представителство в процеса). Следователно разноските включват всички суми, които страната е заплатила във връзка с извършването на правните действия в процеса или за оказаната й правна защита. Фактическите действия на страните по събиране на доказателствата, които представят по делото, командировки, пътни разноски, такси за банкови преводи за заплащане на съдебни такси и пр., както и всички последващи приключилото производство плащания, не представляват такива разноски. Последните са извън обхвата на отговорността за разноски и не могат да бъдат противопоставени на насрещната страна по процесуалното правоотношение.

Горното налага извод, че с определението си АССГ неправилно е възложил като съдебни разноски направените от жалбоподателя разходи за командироване и такси за банкови преводи в общ размер на 188. 12 лв., които следва да бъдат намалени от присъдената сума от 408. 12 лв. При това положение действително направените от Адвокатско дружество "Е. Фикри" разноски по водене на делото в съответните съдебно инстанции е в общ размер на 220 лева, която сума следва да се възложи в тежест на Министерство на иновациите и растежа в качеството на правоприемник на Министерство на икономиката на Република България. В проверявания съдебен акт неправилно е осъден за разноски главният директор на Главна дирекция "Иновации и конкурентоспособност" и ръководител на УО на ОПИК 2014 - 2020, а не бюджетната организация, към която той се числи.

Що се отнася до поисканите от страните разноски за касационната инстанция, такива не се дължат и не следва да бъдат присъждани, предвид изхода на делото – неоснователност и на двете касационни жалба.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во и чл. 222, ал. 1, във вр. с чл. 236 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение