Решение № 3180 от 11.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13209/2009 г.

Решение № 3180 от 11.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 13209/2009 г., VII о., докладчик председателят Диана Добрева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Регионалната инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) гр. Бургас срещу решение № 804 от 15.07.2009 г., постановено по адм. дело № 1427/2008 г. по описа на Административен съд - гр. Бургас. Касационният жалбоподател поддържа оплаквания за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът "Слънчев бряг" АД, чрез пълномощника си по делото адв. Шопова, оспорва касационната жалба и моли за отхвърлянето й като неоснователна, поради липса на сочените в нея основания. Ответниците - Държавно лесничейство гр. Несебър и "Ирида 71" ООД гр. София, не изразяват становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационното оспорване. Застъпва становището, че решението на съда е неправилно и следва да бъде отменено, а делото да се върне за ново разглеждане от друг състав. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, констатира, че касационната жалба е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което се явява процесуално допустима. За да се произнесе по съществото й съдът съобрази следното: Производството пред Административен съд - Бургас е образувано по жалба на "Слънчев бряг" АД срещу Заповед № РД-27 от 16.04.2008 г. на директора на РИОСВ гр. Бургас, с която на основание чл. 79, ал. 2, т. 1 и т. 4 от Закона за защитените територии (ЗЗТ) е наложена принудителна административна мярка (ПАМ) - спиране на започналото засаждане/залесяване с храсти и дървета в границите на защитена територия - природна забележителност "пясъчни дюни в м. "бабата", зад бар-ресторант "фрегатата", южно от пътя, водещ към заведението и са дадени предписания за незабавно: отстраняване на допуснатото увреждане на защитената територия, като се изкоренят всички засадени дървета и храсти, попадащи в нея; премахване на изградения с трошен камък паркинг в участъка на ПЗ "пясъчни дюни в м. "бабата" и преустановяване монтирането на преместваема дървена алея в защитената територия. В жалбата си до съда "слънчев бряг" АД не оспорва факта на извършеното залесяване, а констатациите на органа по същество, че дейностите, за които е наложена ПАМ, са в границите на защитената територия и че реализацията им води до увреждането й. С решението, предмет на настоящия касационен контрол, административният съд е отменил Заповед № РД-27 от 16.04.2008 г. на директора на РИОСВ - гр. Бургас като незаконосъобразна. При извършената съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК служебна проверка на допустимостта на обжалваното решение, съдът намира, че същото е процесуално недопустимо като постановено по жалба, подадена от лице, което няма правен интерес по смисъла на чл. 159, т. 4 от АПК. Видно от приложената по делото административна преписка, атакуваната заповед е издадена въз основа на констативни протоколи № Б-04-12/22.06.2007 г., № Б-04-24/26.11.2007 г., № Б-04-06/16.04.2008 г., в които са обективирани резултатите от извършени от служители на РИОСВ - Бургас проверки в ПЗ "пясъчни дюни в м. "бабата" в частта й, попадаща на територията на морски плаж "слънчев бряг - юг", предоставен на концесия на "ирида 71" ООД. Предмет на контрол от страна на РИОСВ е била следователно концесионната площ с концесионер "Ирида 71" ООД в съответната част, в която е разположен обект със специален природозащитен статут по смисъла на чл. 5, т. 3 във връзка с чл. 4 от ЗЗТ. В изброените протоколи са констатирани нарушения на чл. 13 и чл. 24 от ЗЗТ, респективно - на режима на опазване на защитената територия съгласно Заповед № 2109/20.12.1984 г. на председателя на КОПС за обявяването й. Видно от диспозитивната част на оспорения пред първоинстанционния съд административен акт за прилагане на ПАМ, в същата изрично е посочено единствено лицето, което експлоатира и управлява морския плаж, в чиито граници попада част от защитената територия, където е констатирано, че се извършват процесните дейности, а именно - концесионерът "Ирида 71" ООД. От представените по делото доказателства е видно, че страни в предхождащите издаването на заповедта административни правоотношения по чл. 13, ал. 2 и § 7 от ПЗР на ЗЗТ, свързани с изискването за съгласуване осъществяването на планираните дейности в морския плаж, засягащи попадащата в границите му защитената територия, са органът по околна среда и концесионерът в качеството му на ползвател по смисъла на чл. 11 ЗЗТ, на когото законът вменява задължение да поиска съгласуване с Министерството на околната среда и водите. Данните в преписката в тяхната съвкупност сочат, че по отношение на озеленяването на терена (залесяване с храсти и дървета) такова съгласуване не е искано от "Ирида 71" ООД, а за останалите дейности, визирани в оспорената заповед е постановен отказ за съгласуването им като несъвместими с режима на опазване на природната забележителност. При това положение и с оглед характера и съдържанието на волеизявлението, обективирано в процесната заповед, същото притежава белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, чийто адресат безусловно се явява концесионерът на посочената територия. В този аспект, жалбоподателят "Слънчев бряг" АД не се легитимира като собственик или ползвател на територията, на която се осъществяват дейностите, за които е наложена ПАМ, нито има учредени вещни права. Няма спор, че дружеството не е концесионер, като липсват данни и за съществуването на договорни отношения между него и концесионера "Ирида 71" ООД, касаещи спорните дейности. По делото не са налице доказателства, които да сочат на юридически факт, който да създава в полза на жалбоподателя субективно материално право или законен интерес, които процесната заповед да накърнява и засягането на които да обуславя правен интерес от защита чрез обжалването й по съдебен ред, като фактическото извършване на залесяването или възлагането му без доказано правно основание за това сами по себе си не са от естество да обосноват защитимо от закона право или интерес в процесуалноправния смисъл на понятието "правен интерес" за "Слънчев бряг" АД. По аргумент на чл. 147, ал. 1 от АПК, очертаващ кръга от лицата, притежаващи право на оспорване на административните актове пред съда, за притежаването на активна процесуална легитимация е необходимо актът да уврежда оспорващия (гражданин или организация) било чрез нарушаване или застрашаване на негово субективно право или законен интерес, било чрез създаване на задължения за него. Начинът на формулиране на разпоредбата сочи, че пряк и непосредствен правен интерес от обжалване на административния акт имат лицата, засегнати от него. Наличието на правен интерес по смисъла на чл. 159, т. 4 от АПК е положителна процесуална предпоставка от категорията на абсолютните за разглеждане на първоинстанционната жалба, за която съдът е длъжен да следи служебно и която следва да бъде доказана във всеки конкретен случай, при това доказателствената тежест се носи от оспорващия. Настоящата касационна инстанция намира, че в случая "Слънчев бряг" АД като подател на жалбата не е обосновало и доказало правния си интерес от атакуване на процесната заповед. С обжалваната заповед не се засягат негови лични и преки субективни права и законни интереси, което обстоятелство да обуславя допустимостта на жалбата срещу акта, с който е спряно извършването на определени дейности в обект, чийто концесионер е друго лице, а не жалбоподателят, и за отстраняване на вредните последици от които са дадени конкретни предписания, целящи възстановяване на терена в положението преди извършените нарушения. С оглед очертаното по-горе съдържание и характер на процесния административен акт, същият не рефлектира в правната сфера на дружеството-жалбоподател и не засяга пряко и непосредствено интересите му, поради което то не е процесуално легитимирано да го обжалва. Действително, заповедта за налагане на ПАМ съдържа разпореждане на органа за връчването й на концесионера "ирида 71" ООД, на "слънчев бряг" АД, на кмета на община Несебър, на областния управител и на началника на РДНСК за сведение и съдействие. Обстоятелството, че актът е съобщен на "Слънчев бряг" АД, което не отрича, че извършва дейности по озеленяване в процесната концесионна площ, обаче е неотносимо към обхвата на понятието "правен интерес" и по никакъв начин не обуславя процесуално право на оспорване в полза на дружеството в контекста на чл. 147, ал. 1 от АПК, тъй като съобщаването на издадения акт на "Слънчев бряг" АД само по себе си не е предпоставка за съществуването на активна процесуална легитимация. То няма конститутивен ефект, тъй като не поражда автоматично за дружеството право на оспорване. Извършеното уведомяване е "за сведение и съдействие", както изрично е посочено в самата заповед, и има за цел да сведе до знанието на изброените лица и органи за наложената в диспозитива на акта на "Ирида 71" ООД мярка с оглед осигуряване на ефективното й изпълнение и постигане на целения с ПАМ резултат. Както е видно, заповедта е връчена и на съответните държавни и общински органи, което не означава, че същите имат правен интерес от оспорването й, като този извод аналогично важи и за "Слънчев бряг" АД. С други думи, правото на обжалване не произтича от съобщаването на административния акт на дружеството, а от наличието на конкретно материално право или защитим от закона интерес, които се засягат от този акт. В случая налагането на ПАМ на концесионера по реда на чл. 78 и сл. от ЗЗТ и съобщаването й и на "Слънчев бряг" АД не прави последното страна в административното производство по смисъла на чл. 15 от АПК, тъй като дружеството не може да се позове на защита на собствени права, свободи и законни интереси в това производство. Уведомяването на определен кръг лица, включително на "Слънчев бряг" АД, за наложената ПАМ и възможността за обжалване на последната по реда на АПК, води на извод, че по отношение на дружеството (както и на посочените органи) правото на жалба не е обвързано с уведомяването и не се черпи от него, а подлежи на доказване във всеки отделен случай. Следва да се отбележи, че с разпореждане от 18.09.2008 г. първоинстанционният съд е указал на жалбоподателя да обоснове правния си интерес от оспорване на акта, в изпълнение на което, видно от молба с вх. № 6355/1.10.2008 г. с приложения към нея, същият се е позовал на непосредствено негативно въздействие на заповедта в правната му сфера, изразяващо се в пряко създаване на задължения за дружеството, произтичащи от дадените предписания. Според "Слънчев бряг" АД доказателства, обуславящи правния му интерес от обжалване на заповедта представляват съставеният на дружеството АУАН № 45/17.04.2008 г. и издаденото въз основа на него от директора на РИОСВ - Бургас Наказателно постановление № 45/30.04.2008 г., с което на "Слънчев бряг" АД е наложена имуществена санкция в размер на 10 000 лева за нарушение на чл. 83, ал. 1 от ЗЗТ - осъществяване на дейност в защитена територия в нарушение на режима, определен в ЗЗТ и в заповедта за обявяване и без разрешение или съгласуване, предвидено в този закон, както и съставеният на 27.08.2008 г. АУАН № 86, в констативната част на който е отразено, че дружеството не е изпълнило даденото от директора на РИОСВ - Бургас със процесната заповед предписание. Позоваването на сочените от оспорващия обстоятелства е неоснователно. Санкционирането на "Слънчев брягТ" АД за извършено от него нарушение на ЗЗТ е неотносимо към правния му интерес от обжалване на Заповед № РД-27 от 16.04.2008 г. на директора на РИОСВ гр. Бургас, тъй като се касае за различни по вид производства, осъществявани на различни основания и предизвикващи различни правни последици. Видно от издаденото наказателно постановление, административнонаказателната отговорност на дружеството е реализирана за извършено от него нарушение на чл. 24, § 7 от ПЗР на ЗЗТ и Заповед № 2109/20.12.1984 г. на председателя на КОПС, т. е. наложената имуществена санкция няма връзка с ПАМ и не реферира към нея, а почива на самостоятелно основание - чл. 83, ал. 1 от ЗЗТ. Що се отнася до съставения на жалбоподателя на 27.08.2008 г. АУАН за неизпълнение на даденото от директора на РИОСВ - Бургас със Заповед № РД-27/16.04.2008 г. предписание, същият не обуславя правен интерес от търсената защита срещу процесната заповед, тъй като АУАН няма самостоятелен правен ефект, доколкото само слага началото на административнонаказателно производство, от една страна, като няма данни за издадено наказателно постановление в тази насока, а от друга - видно от административнонаказателните разпоредби на ЗЗТ (Раздел II, Глава шеста) неизпълнението на наложени ПАМ по чл. 79 от същия закон не е въздигнато в административно нарушение. В тази връзка жалбоподателят разполага с процесуална възможност за защита срещу реализирането на административнонаказателната му отговорност чрез съдебно обжалване на наказателните постановления по реда на ЗАНН. Няма спор, че по силата на общата клауза на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ е допусната обжалваемост пред съдилищата на всички административни актове, с които се засягат права и законни интереси на граждани и юридически лица, освен изключените със закон. Следва да се отбележи обаче, че прогласеното от горепосочената конституционна норма право на обжалване на актовете на администрацията не е неограничено (по аргумент на Решение № 21/26.10.1995 г. по конст. дело № 18/1995 г.). За да възникне такова е необходимо да са налице всички елементи, характеризиращи едно волеизявление като властническо, израз на субординационни отношения, издадено от орган на изпълнителната власт или друг овластен за това орган, в изпълнение на осъществяваната от него изпълнително-разпоредителна дейност, създаващо права или задължения или засягащо (нарушаващо или застрашаващо) правната сфера на конкретен адресат или на определен кръг правни субекти. Отсъствието на който и да е от очертаните в закона (чл. 21 от АПК) същностни белези, какъвто е настоящият случай, сочи на недопустимост на търсената по реда на това съдебноадминистративно производство защита. В тази връзка, задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го атакува, като елементът "засягане" е предпоставка за възникване на процесуалния правен интерес от търсената съдебна защита. По смисъла на чл. 120, ал. 2 от КРБ "засегнати" в процесуалноправен аспект са онези лица, които са носители на материалноправни последици от волеизявлението на органа, респ. в чиято правна сфера се отразява неблагоприятно порочния административен акт. В този аспект негативно засягане е всяка правна последица от акта, състояща се в: прекратяване или ограничаване на съществуващи субективни права; създаване на нови или разширяване на съществуващи правни задължения, както и хипотезите на невъзможност за упражняване на субективни права, за които законът предвижда издаването на административен акт. Процесуалноправният интерес от съдебното обжалване следва да е насочен към премахване на неблагоприятни правни последици, респективно - към предотвратяването им или към постигането на благоприятни правни резултати. Във всеки отделен случай релевантно за установяване на процесуалноправния интерес е обективното наличие в правната сфера на жалбоподателя на субективното право или защитения от правото интерес, засегнат с акта. Видно от данните по делото, към момента на издаването на оспорената заповед такива собствени права и интереси не са били налице за "Слънчев бряг" АД. При положение, че заповедта на директора на РИОСВ - Бургас не рефлектира пряко и непосредствено в правната сфера на жалбоподателя, то за него не възниква процесуалното право на оспорване, поради което противно на възприетото от първоинстанционния съд настоящият състав намира, че подадената от дружеството жалба е извън рамките на легитимацията по чл. 147, ал. 1 от АПК. Липсата на активна процесуална легитимация за обжалване на процесния административен акт препятства надлежното упражняване на правото на оспорване и валидното учредяване на процесуално правоотношение по първоинстанционната жалба, поради което съдът е следвало да остави жалбата на "Слънчев бряг" АД без разглеждане като процесуално недопустима и да прекрати образуваното пред него съдебно производство, което не е сторил. Като е приел за разглеждане жалбата и е решил спора по същество Бургаският административен съд е постановил недопустим съдебен акт, който подлежи на обезсилване. С оглед констатираното отсъствие на правен интерес, жалбата на "Слънчев бряг" АД срещу Заповед № РД-27 от 16.04.2008 г. на директора на РИОСВ - гр. Бургас следва да бъде оставена без разглеждане, а съдебното производство да бъде прекратено. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 3, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,