Решение № 1000 от 19.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3695/2011 г.

Решение № 1000 от 19.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3695/2011 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е образувано по жалбата на Деница Николаева Урумова от гр. София срещу решение от 8.03.2011 г. по д. д. № 19/2010 г. на Висшия съдебен съвет по протокол № 9 от 8.03.2011 г., с което е прието, че е извършила дисциплинарни нарушения по чл. 307, ал. 3, т. 3 и т. 4 (ред., ДВ, бр. 64/2007 г.) от Закона за съдебната власт и е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Поддържа се становище за незаконосъобразност на административния акт поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните разпоредби и се иска неговата отмяна. Ответникът - Висшият съдебен съвет, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата. Върховният административен съд, като обсъди отделно и в съвкупност събраните по делото доказателства и съобрази доводите на страните, приема за установено следното: Дисциплинарното производство е образувано с решение от 3.06.2011 г. на Висшия съдебен съвет, по предложение на петима членове на ВСС. В него е посочено, че постоянната комисия към ВСС "Професионална етика и превенция на корупцията" е установила, че Деница Урумова - дъщерята на съдията от Върховния административен съд Николай Урумов, е придобила право на строеж в гр. Приморско по силата на договор с Община - Приморско от 28.06.2007 г. в нарушение на тогава действащата нормативна уредба и е предприела строителство на обект по отстъпеното й право на строеж. Прието е, че с това си поведение е накърнила сериозно престижа на съдебната власт, като въпреки липса на жилищна нужда е предприела строителство на обект по отстъпеното й право на строеж. За изясняване на релевантните факти и обстоятелствата са проведени шест заседания на дисциплинарния състав, разпитани са свидетели, между които и общински съветници в Община - Приморско, бивш заместник-кмет на община Приморско, Лиляна Димова - кмет на община Приморско, бивш общински съветник в Общински съвет Приморско, председателят на Общински съвет Приморско в периода 2004 - 2005 г., събрани са писмени доказателства във връзка с подлежащите на установяване факти. С решение № 10-00-005/1.03.2011 г. дисциплинарният състав е предложил на ВСС да приеме, че с действията и бездействията си Деница Урумова - младши съдия в Окръжен съд - Благоевград, е нарушила правилата на т. 5.6 и 5.7 от Етичния кодекс на българските магистрати и е допуснала накърняване престижа на съдебната власт - дисциплинарно нарушение по чл. 307, ал. 3, т. 3 и т. 4 (ДВ, бр. 64/2007 г.) от ЗСВ и да й се наложи дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 5 от ЗСВ - намаляване на основното трудово възнаграждение в размер на 20 на сто за срок от две години. Дисциплинарният състав е приел, че производството е образувано в сроковете по чл. 310, ал. 1 от ЗСВ - до шест месеца от откриването, но не по-късно от три години от извършването на нарушението. Деница Урумова е младши съдия в Окръжен съд - Благоевград от 15.06.2009 г. Завършила е юридическото си образование през 2005 г. във Великотърновския университет. На 15.01.2004 г. в Община - Приморско е подала молба-декларация за учредяване право на строеж върху имот - общинска собственост. Съобщението за постоянен адрес в гр. Приморско, ул. "Стара планина" № 7 е от 17.10.2006 г. Тя е едно от 254-те картотекирани лица с жилищна нужда, съгласно изготвена Картотека на Община - Приморско. Със заповед № 539/10.05.2007 г. на кмета на Община - Приморско на Деница Урумова е отстъпено право на строеж върху общински парцел. На 28.06.2007 г. е сключен договор с общината за учредяване право на строеж, осъществен при условията на преференциалната процедура за лица с жилищна нужда на територията на общината (а не за категория "социално слаби"), съгласно действащата към този момент Наредба за придобиване, стопанисване, управление и разпореждане с общинско имущество на ОбС - Приморско. На 26.08.2009 г. на Деница Урумова е издадено разрешение за строеж въз основа на учреденото ограничено вещно право. Започнали са строителни работи. На 29.10.2009 г. на заседание на ОбС - Приморско е приет доклад, изготвен от назначена временна комисия за проверка на отстъпените права на строеж върху общинска земя за периода 2003 - 2007 г., които са общо 350. Проверени са 29 договора, като по 14 от тях е прието, че има нарушена процедура, между които е и сключеният договор с Деница Урумова. Относно съществуването или не на обществена нагласа у жителите на община Приморско за действията на магистрата дисциплинарният състав е приел, че от разпита на посочените свидетели не може да се направи категоричен извод, че такива нагласи липсват. В мотивите дисциплинарният състав е посочил, че през 2007 г. е образувана прокурорска преписка за неправомерно отстъпени права на строеж от кмета на община Приморско по инициатива на общински съветници и е образувана втора прокурорска преписка по сигнал от гражданин, които прокурорски преписки са обединени и районната прокуратура в Царево е извършила проверки. Прието е, че извън компетентността на дисциплинарнонаказващия орган са въпросите за законността на сключения договор за отстъпено право на строеж и за финансовите източници за реализирането на този строеж. Като рамка на дисциплинарното проучване са посочени изискванията към магистрата от гледна точка на неговия морален интегритет и съответствието на неговите действия към тези изисквания. Прието е, че установените факти по отстъпването и реализирането на правото на строеж от страна на Урумова налагат извод, че магистратът е нарушил основните изисквания за почтеност, достойнство, дълг към професията. Дисциплинарният състав се е позовал в изводите си на "въведени строги правила и високи стандарти на поведение", без да ги индивидуализира и да ги съотнесе към конкретните дисциплинарни прояви на младши съдия Урумова. На заседание от 8.03.2011 г. ВСС е изслушал решението на дисциплинарния състав, докладвано от председателя на състава Капка Костова. Изказвания са направени от Елена Митова, Галина Захарова, Светла Данова и Радка Петрова. Според члена на съвета Галина Захарова "укоримите нейни действия се състоят в заявяване на адрес, на който всъщност не е живяла...", като уточнението на председателя на дисциплинарния състав е "строителство на обект по отстъпено право на строеж...", "до чието реализиране се е стигнало през лятото на 2009 г." Членовете на висшия съдебен съвет Св. Данова и Р. Петрова са изказали становища относно вида на предлаганото дисциплинарно наказание. Според тях то не е съразмерно с вида и тежестта на дисциплинарното нарушение и с оглед специалната и генерална превенция са предложили наказание "дисциплинарно освобождаване от длъжност", тъй като магистратът не е проявил "никаква критичност, подкрепяна от своя родител". На гласуване е подложено първо предложението за "дисциплинарно освобождаване от длъжност" и с 13 гласа "за", 6 - "против" и двама въздържали се на Деница Урумова е наложено дисциплинарно наказание "дисциплинарно освобождаване от длъжност". При така установеното от фактическа страна съдът приема, че оспореното решение е постановено по допустимо дисциплинарно производство. Същото е образувано в сроковете по чл. 310, ал. 1 от ЗСВ, които текат от момента на публичното оповестяване на действията/бездействията на магистрата (арг. чл. 310, ал. 3, изр. 2 от ЗСВ). За такъв момент се приема оповестяването на фактите по сключваните договори за отстъпено право на строеж в Община - Приморско с магистрати в национален ежеседмичник - в. "Капитал" от 14.05.2010 г., информационна агенция "Фокус" и последвани от предаване с участието на Росен Босев по "Нова телевизия" от 19.05.2010 г. Както правилно е отбелязано и в решението на дисциплинарния състав, публикациите в регионални печатни и електронни издания ограничават информацията, а именно в резултат на изнесеното в централната преса и последвали становища дисциплинарнонаказващият орган се е самосезирал за дисциплинарно разследване по конкретно въведени дисциплинарни нарушения. От данните по делото се установява, че в периода 2005 - 2007 г. политиката на община Приморско е да привлича външни хора с цел общината да се отдели като самостоятелна община. Общинските власти са насочили усилията си към постигане на механичен прираст на населеното място - привличането на лица, които да бъдат жилищно устроени, за да живеят трайно на нейната територия. В периода до 2007 г. е действала Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета от Общински съвет - Приморско, издадена на основание отменената с ДВ, бр. 101 от 16.11.2004 г. разпоредба на чл. 37, ал. 1 от Закона за общинската собственост. Кметът на общината е имал правомощие да предоставя право на строеж, без да е необходимо съгласието на общинския съвет. Съгласно чл. 30, ал. 1 от Наредбата право на строеж на граждани с установени жилищни нужди, по реда и при условията на глава II на Правилника за прилагане на Закона за общинската собственост се учредява без провеждане на търг и по цени, определени от Общинския съвет и по глава VII на Правилника за прилагане на Закона за държавната собственост. Лицата с жилищна нужда се вписват в картотека по чл. 8 от ППЗОС (отм.) след предложение на нарочна комисия. Нормативно изискване за учредяване право на строеж е лицето да има адресна регистрация на територия на община Приморско и да има жилищна нужда по смисъла на ППЗОС (отм.), т.е. за учредяване право на строеж се изисквало картотекираните лица да отговарят на законовото изискване за жилищна нужда, а не да разполагат с доходи под жизнения минимум (да са "социално слаби"). За учредяване право на строеж на кандидатстващото лице не се е изисквало същото да има местожителство в населеното място минимум 5 години. Това изискване законът поставя към населените места от 0, I и II функционален тип (чл. 5, ал. 1, т. 6 ППЗОС (отм.), във връзка с чл. 37, ал. 4, т. 1 ЗОС, (отм.), ДВ, бр. 54 от 2008 г.), докато град Приморско е населено място от III функционален тип. Поради това от формална страна изискването е било само за адресна регистрация на територията на общината без срок за това, а жилищната нужда се е преценявала от комисия към общината. Оспореното решение е взето при допуснати съществени нарушения на административнопроцесуалните правила и противоречие с материалноправните разпоредби. Проследявайки хронологично действията на жалбоподателката по учредяване правото на строеж върху общински парцел в Приморско, дисциплинарнонаказващият орган, от една страна, е приел, че с участието си в тази сделка Урумова е накърнила престижа на съдебната власт, а от друга - че само полученото разрешение за строеж през 2009 г. и отпочнатата реализация на строежа са действията, компрометиращи честта й в професията и обществото. Дисциплинарната отговорност е вид юридическа отговорност, която се ангажира при доказано дисциплинарно нарушение. За да бъде доказано дисциплинарното нарушение и ангажирана дисциплинарната отговорност на едно лице, е необходимо да се установи от фактическа страна деянието - действие или бездействие, от обективна страна да се докаже противоправността на това деяние, т.е. да е налице обективно несъответствие между правно дължимото и фактически осъщественото поведение, от субективна страна да е налице вина на дееца - умисъл или небрежност, да е установен правнорелевантен резултат (вреда) и да е налице причинна връзка между деянието и резултата. С оглед на това, за да е законосъобразен актът, с който се налага дисциплинарно наказание, следва да установява посочените елементи на дисциплинарната отговорност и органът да е изложил мотиви за всеки от тях. В случая ВСС е приел, че с поведението си като магистрат жалбоподателката е извършила дисциплинарни нарушения по чл. 307, ал. 3, т. 3 и 4 (ред., ДВ, бр. 64/2007 г.) от ЗСВ - нарушение на правилата за професионална етика и действие или бездействие, което накърнява престижа на съдебната власт. Характера на двете твърдяни нарушения - на етичните правила и уронване престижа на съдебната власт предполагат възможността с едно деяние да са осъществени и двете нарушения. Твърди се нарушение на етичните правила. В решението на дисциплинарния състав, което е част от мотивите на дисциплинарнонаказващия орган съгласно чл. 34, ал. 3 от ЗСВ, е укоримото поведение на магистрата е формулирано като "придобиване и реализиране на отстъпено право на строеж, без значение дали формално е спазена буквата на закона, тъй като е нарушен неговият дух" и е направен извод, че с тези действия е нарушила "основните изисквания за почтеност, достойнство, дълг към професията и респект към доверието на обществото към съдиите". Изтъкнато е като виновно поведение използването на доброто познаване на закона за постигане на лични и/или на членовете на семейството интереси по недопустим за съдията начин, без да е конкретизирано в какво се изразява това "недопустимо" поведение на Деница Урумова конкретно в качеството й на магистрат. В диспозитива на решението на дисциплинарния състав е посочено, че магистратът, чрез действия, компрометиращи честта в професията и обществото и противоречащи на стандартите за безукорна репутация, е накърнил престижа на съдебната власт. Дори и да се приеме, че според ВСС Урумова с едно деяние е осъществила двете твърдяни нарушения, следва да бъде установено по безспорен начин в какво се изразява извършено от нея деяние като магистрат, което осъществява дисциплинарното нарушение. Етичните правила са норми с морално-оценъчен характер, с висока степен на абстрактност, а не правни норми. Етичните норми предписват определен резултат, но не формулират конкретно поведение. На заседанието на ВСС, на което е прието обжалваното решение, са изложени допълнителни мотиви към тези на дисциплинарния състав, обективирани в изказванията на отделни членове на ВСС. И в тези изказвания, както и в мотивите на дисциплинарния състав, се съдържат вътрешни противоречия в изложените твърдения. Органът не е посочил какво точно е действието/бездействието на Деница Урумова като магистрат, т.е. считано от 15.06.2009 г. Обстоятелството, че два месеца по-късно тя е получила разрешение за строеж по сключена преди встъпването й в длъжност гражданскоправна сделка, не формира извод за виновно поведение на магистрат по вменените й дисциплинарни нарушения. Още повече, че съставът проследява хронологията по сключването на конкретния договор и формира изводите си именно върху цялостното поведение на Урумова като страна по гражданскоправна сделка, като същевременно, избягвайки коментар по сделката като акт с участието на две равнопоставени страни, заключва, че Урумова е извършила действията, компрометиращи честта й в професията и обществото и то - преди назначаването й като младши съдия. Дисциплинарнонаказващият орган е длъжен във всеки конкретен случай на твърдяно дисциплинарно нарушение на професионалната етика и морал да запълни етичната норма с фактическото съдържание на деянието. Това е изискване за законосъобразност на акта. В противен случай би се стигнало до налагане на наказание, без да е установено нарушението, а с оглед на това и без да може да се установи причинната връзка между противоправния резултат и личното поведение на магистрата. Съдът няма компетентност да извършва тази преценка вместо дисциплинарно наказващия орган. Проверката за законосъобразността на акта за налагане на дисциплинарно наказание включва фактическите констатации на административния орган относно релевантното поведение, съответстват ли те на данните по делото, правилно ли е приложен материалният и процесуалният закон, както и да провери спазването на законовите предели на дискрецията на органа. Той не може да определя кое поведение на магистрата представлява нарушение на моралните норми. Това е и разликата между съдебната проверка за законосъобразност на един акт, установяващ нарушение на етични правила и налагащ наказание за него, и обществената оценка на същото това нарушение. Обществената оценка санкционира директно поведението, а съдебният контрол е за законосъобразността на акта, който налага наказанието за това поведение. С оглед изложеното настоящият състав счита оспореното решение за незаконосъобразно, поради което подлежи на отмяна. Воден от горното, Върховният административен съд