Решение № 51 от 6.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3914/2019 г.

Решение № 51 от 6.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3914/2019 г., V о., докладчик съдията Емил Димитров Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите, чрез процесуален представител, срещу решение № 226 от 13 февруари 2019 г., постановено по адм. дело № 2067 от 2018 г., по описа на Административен съд – Варна/АС-Варна/, с което по жалба на Д. Костова от [населено място] е отменена заповед № 1460 от 01 юни 2018 г. на Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите /ИД на НАП/. С посочената заповед на осн. чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение на Д. Костова на длъжност "старши инспектор по приходите" в ТД на НАП – Варна, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", ИРМ – Добрич, считано от 05 юни 2018 г. Касаторът навежда доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3, предл. първо от АПК. Моли обжалваното решение да бъде отменено като вместо него съдът се произнесе с друго по същество на спора. Претендира разноски. Ответникът по касационната жалба - Д. Костова, чрез пълномощника си адв. П. Стамов, оспорва касационната жалба. Съображения излага в писмен отговор от 29 март 2019 г. Претендира присъждане на разноски по делото. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение административен съд Варна е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но при неправилно приложение на материалния закон и в противоречие с целта на закона. Съдът е счел, че в конкретния случай не е налице действително съкращаване, изразяващо се в пълно премахване на функциите, задачите и задълженията или в създаване на качествено нова длъжност със значително по степен и съвкупност функционално изменение. Приел е, че предвид посоченото в § 2 на ЗР на постановление № 309/20.12.2017 г. на МС за одобряване допълнителни разходи/ трансфери/, броят на работещите в НАП е изменен и определен от 7686 на 7886 човека, т. е. щата на държавната администрация е увеличен с 200 щ. бр., в което увеличение попадат длъжностите "инспектор по приходите" и "старши инспектор по приходите". Съдът е обосновал изводи, че не е спазена целта на закона, тъй като не е налице съкращаване на длъжността на жалбоподателката, а при увеличен брой на служителите АО не е избрал възможността, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото, както и че в случая е следвало да се приложи чл. 87а ЗДСл. Решението е неправилно. АС Варна в противоречие с установените релевантни факти и обстоятелства е приел, че в процесния случая не са изпълнени двете кумулативно дадени предпоставки от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като длъжността, заемана от Костова, като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания по см. на чл. 2, ал. 1 от НПКДА не е престанала да съществува. В конкретния казус се касае за съкращаване на всички щатни бройки в отдел "Оперативни проверки", дирекция "Контрол" при Териториална дирекция на НАП - Варна, налични съгласно дл. разписание в сила до 30.04.2018 г. /вкл./, което е довело до закриване на този отдел, считано от 1.05.2018 година. Този извод следва от анализа на доказателствен материал по делото, от който се установява, че съкращаването на процесната длъжност, в ТД на НАП Варна, Дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", ИРМ Добрич е извършено в изпълнение на заповед № 3 ЦУ-560 от 23 април 2018 г. на изпълнителния директор на НАП, с която се утвърждава ново длъжностно разписание и за ТД на НАП Варна, считано от 01 май 2018 г. Съответно, целият отдел "Оперативни проверки" при дирекция "Контрол", обслужващ територията на цялата дирекция е закрит. Общата численост на броя на служителите в ТД на НАП Варна е намален и от 1179 щатни броя, след 01 май 2018 г. е 1146 щатни броя, като от длъжностното разписание са отпаднали всички служители от отдел "Оперативни проверки", включително е съкратена и длъжността "старши инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки", ИРМ Добрич. Също така не е налице целия обем от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика за длъжностна на служителя, който е бил преди 01 май 2018 г. При сравнение между преките задължения на органите по приходите в другите оперативни отдели: "Проверки", "Ревизии", "Селекция" и "Услуги за клиентите" в дирекция "Контрол" в ТД на НАП не се установява идентичност с тези на служителите от съкратените длъжности в отдел "Оперативни проверки". В длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел "Оперативни проверки" при ТД на НАП, в т. III е посочено, че основна цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчно-осигурителното законодателство, чрез извършване на оперативни проверки на задължени лица, а с оглед т. V преки задължения са: извършване на оперативни проверки, съгласно утвърдените процедури и инструкции съобразно данъчно-осигурителното законодателство; изпълнява насоките и указанията, дадени от ръководителя на екип за конкретните оперативни действия; извършва предварителен преглед и анализ на наличната информация за задълженото лице; извършва посещения на място в офиси, търговски и производствени помещения, складове и други, свързани с осъществяването на стопанска дейност на задължените лица; в зависимост от вида на проверката и проверявания обект при извършване на контролните действия прилага утвърдените процедури и инструкции за функция "Контрол"; изисква от проверяваното лице да представи документ и писмени обяснения; изисква доказателства и доказателствени средства, събрани в хода на проверката; при определени обстоятелства прави предложение до отдел "Селекция" за селектиране на задължените лица за извършване на проверка или ревизия; при необходимост извършва действия за обезпечаване на доказателства; съставя актове за административни нарушения; при необходимост изготвя искане за възлагане на експертиза; изготвя съответния протокол, с който приключва проверката и го предоставя на проверяваното лице по ДОПК; връчва всички други документи, свързани с извършваната конкретна проверка по реда на ДОПК; при необходимост извършва съвместни оперативни проверки и наблюдения с представители на други контролни органи; изпълнява и други задължения, възложени от прекия ръководител и при необходимост изпълнява трудовите си задължения и след изтичане на редовното работно време. В длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел "Проверки" при ТД на НАП в т. III е посочено, че основната цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчното и осигурителното законодателство чрез извършване на проверки, а в т. V. Преки задължения са изброени такива, които не са част от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел: "Оперативни проверки" при ТД на НАП, включват: проверка на счетоводната документация на проверяваното лице; изготвя, подписва и изпраща искания за извършване на насрещна проверка; изготвя молба и съпътстващ доклад за обмен на информация съгласно Регламент (ЕО) 1798/2003; дава предложение за отвод или самоотвод при наличие на основание; дава предложение за спиране, възобновяване и прекратяване производството по извършване на проверка при наличие на основание; окомплектова и изпраща по компетентност екземпляр от преписката при постъпила жалба по издаден от него акт; събира информация и изготвя отговор по получено запитване/молба за информация от администрацията на друга ДЧ; инициира предоставянето на спонтанна информация, като попълва съответния формуляр и изготвя съпътстващ доклад; изготвя писмено уведомление до съответния териториален директор при установяване на основания за изменение за задължения, определени с влязъл в сила ревизионен акт; изготвя съобщение за уведомяване на прокуратурата при установени индикации за наличие на престъпно деяние в хода на производството; регистрира индикации за установени данъчни и и осигурителни измами, както и рискове от неспазване на данъчното и осигурителното законодателство и обработва всички документи, преди предаване в отдел "Архив" в СУЕА. Съгласно длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел "Оперативни дейности" при ЦУ на НАП основната цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчното законодателство, чрез извършване на фискални проверки на задължени лица, свързани с висок фискален риск, а в преките задължения са вменени множество правомощия, които не са част от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел "Оперативни проверки" при ТД на НАП. Въпреки това първоинстанционния съд е приел наличие на идентичност или сходство по повечето позиции в съпоставяните длъжностни характеристики, при което е достигнал до незаконосъобразен извод за формално изменение на процесната длъжност и преместването й от регионалната в централната структура на същата администрация-на НАП. В допълнение- предвид представеното по делото длъжностно разписание на ТД на НАП – Варна към 01 май 2018 г., одобрено със заповед № 3 ЦУ-560 от 23 април 2018 г. на ИД на НАП, числеността на администрацията на ТД-НАП-Варна е 1146 щатни броя. Видно от приложените по делото поименни разписания на длъжностите на ТД на НАП-Варна към 01 юли 2017 г. числеността на администрацията на ТД-НАП-Варна е общо 1179 бр. (л. 134-л. 143 от първоинстанционното дело), като "главен инспектор по приходите" е 1 брой, "старши инспектор по приходите" е 1 брой и два са за "инспектор по приходите" в ИРМ – Добрич, отдел "Оперативни проверки", а към 05 юни 2018 г. /л. 144 – л. 152 от първоинстанционното дело/ числеността на ТД на НАП – Варна е общо 1146 щатни броя, т. е. има намаляване на администрацията, а "инспектор по приходите" отдел "Проверки", дирекция "Контрол" при ТД на НАП – Варна – ИРМ- Добрич не съществува, както като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание, така и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Съобразно чл. 2, ал. 3 от ЗДСл длъжностното разписание е утвърдено от органа по назначаване /ИД на НАП/. Хипотезата на чл. 5, ал. 5, т. 6 от ЗНАП е осъществена с решение № РМФ-30 от 14 май 2018 г. на МФ. Съобразно изложеното безспорно се установява, че длъжността "старши инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" обективно не съществува и липсва напълно аналогична длъжност по идентификационни белези, към която да са прехвърлени в пълен обем функциите и задълженията на закритата длъжност. Следва да се приеме, че съкращаването е реално и е осъществен фактическия състав по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Противно на възприетото от първоинстанционния съд в случая е спазена целта на закона. Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в закритите отдели "Оперативни проверки" във всички ТД на НАП, което е насочено към повишаване ефективността на администрацията. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране на дейността на НАП. На следващо място АС-Варна неправилно е приел за нарушена нормата на чл. 87а от ЗДСл. С премахването на отдел "Оперативни проверки" е извършено вътрешно преструктуриране на обособени звена от администрацията, а не преобразуване на администрация, преминаване на дейност от една администрация в друга, или преминаване на дейност от закрита администрация в друга. Предвид горното, първоинстанционното решение следва да се отмени като постановено в нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3, предл. първо от АПК и да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърли предявеното оспорване от Д. Костова против заповед № 1460 от 01 юни 2018 г. на Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите. При този изход на делото, основателно е искането на касатора за присъждане на разноски - юрисконсултско възнаграждение, което съдът определя в размер на 100 /сто/ лева. Посочената сума следва да се възложи в тежест на Д. Костова. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,