Решение № 1233 от 12.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9576/2024 г.

Производството по делото е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка със Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на Ш. З. Ш., чрез процесуалния й представител, против решение 519 от 09.07.2024 г., постановено по адм. д. 61/2024 г. по описа на Административен съд Разград. Касаторът навежда доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Моли за отмяната му и постановяване на ново в смисъл на отмяна на административния акт. Предявява иск с правно основание чл. 121, ал. 1, т. 3 във връзка с чл. 104, ал. 1 от ЗДСл за присъждане на обезщетение за времето, през което държавният служител не е бил на служба поради прекратяване на служебното му правоотношение. Моли за присъждане на направените по делото разноски пред двете съдебни инстанции. Ответникът кметът на община Кубрат, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Моли обжалваното решение да бъде оставено в сила и претендира присъждане на разноски по представен списък по чл. 80 ГПК. Прокурорът от Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от лице с правен интерес от обжалването и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна като съображенията за това са следните: С обжалваното решение Административен съд Разград отхвърля жалбата на Ш. З. Ш. против заповед 02 от 19.02.2024 г. на кмета на община Кубрат, с която е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) поради съкращаване на заеманата от нея длъжност във връзка с решение 21 от 22.12.2023 г. на Общинския съвет Кубрат. За да постанови този резултат съдът приема, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предписаната от закона писмена форма като съдържа задължителните реквизити по чл. 108 ЗДСл и при постановяването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Приел е, че не е налице допуснато съществено процесуално нарушение поради неспазване на разпоредбата на чл. 14, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, която изисква промени в длъжностното разписание да се предлагат само с писмен мотивиран доклад. Прави извод, че от 01.01.2024 г. длъжността, заемана от Ш. е престанала да съществува както като нормативно определена позиция, така и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Констатира, че в новото длъжностно разписание няма аналогична длъжност като наименование и като единна система от задължения, която в пълен обем да продължава да се изпълнява от друг служител. Съдът посочва, че служебното правоотношение е прекратено след извършване на съответните структурни промени, приети с решението на общинския съвет, с което заеманата от жалбоподателката длъжност е премахната. Констатира, че в отдел Общинска собственост, обществени поръчки и икономически дейности има две незаети щатни бройки за длъжностите началник на отдел и главен експерт Земеделски дейности, и жалбоподателката отговаряла на изискванията за заемането им като извежда извод, че ЗДСл не задължава органа да извърши преназначаване или подбор, поради което не е налице нарушение на закона. По тези съображения съдът прави заключение за материална законосъобразност на оспорената заповед. Обжалваното решение е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган и в изискуемата от закона форма, но при съществени нарушения на административно-производствените правила. Неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че не е налице допуснато съществено процесуално нарушение поради неспазване на разпоредбата на чл. 14, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, която изисква промени в длъжностното разписание да се предлагат само с писмен мотивиран доклад. Така извършеното съкращение на длъжността е немотивирано. Липсата на доклад по чл. 14, ал. 1 от Наредбата не позволява да се извърши проверка за причините и мотивите за съкращаване на длъжността на Ш.. Не са налице други доказателства съкращаването да е извършено във връзка с оптимизиране на работата на съответната администрация и да има за цел служебните дейности, функции и задължения да се изпълняват от по - малък брой служители. В този смисъл е и трайната практика на съда. Незаконосъобразен е изводът на съда, че спрямо служителката е осъществена хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл за издаване на оспорената заповед. За да е налице реално съкращаване на една длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл следва да са налице две кумулативни предпоставки: длъжността като системата от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика вече не съществува или ако продължава да съществува да е намален броят на служителите, които изпълняват длъжността. От събраните по делото доказателства и след съпоставяне на преките задължения от длъжностната характеристика е видно, че функциите и административната дейност, които са се включвали в преките задължения на жалбоподателката са преразпределени и продължават да се осъществяват. Налице е вътрешно противоречие в мотивите на решението като от една страна съдът е приел, че административната дейност не се осъществява, а от друга, че действията могат да бъдат възлагани на други служители след съкращаването на заеманата от служителката длъжност, като се извърши преразпределение на задачите й между запазените такива. За да е налице реално съкращаване на длъжността, същата не следва да съществува като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика, които изисквания са в комулативност. С решение 441 по протокол 39 от 16.12.2022 г. на Общински съвет Кубрат, Устройствен правилник на Общинската администрация Кубрат, утвърден със заповед 50 от 16.01.2023 г. на кмета на община Кубрат и длъжностно разписание, считано от 01.01.2023 г., общата численост на общинската администрация е от 87 щатни бройки. С решение 21 по протокол 3 от 22.12.2023 г. Общински съвет Кубрат е одобрил нова численост и структура на Общинска администрация Кубрат, в сила от 01.01.2024 г. Със заповед 79 от 31.01.2024 г. кметът на Община Кубрат е утвърдил нов Устройствен правилник на Общинска администрация Кубрат. Утвърдил е ново длъжностно разписание и ново поименно разписание на длъжностите. Съобразно посочените актове общата численост на общинската администрация е увеличена от 87 на 89 щатни бройки, като изборните длъжности за кметове на кметства са увеличени от 5 на 7, в отдел ГРАО е създадена нова длъжност Старши експерт ГРАО, а в отдел Общинска собственост, обществени поръчки и икономически дейности щатните длъжности са намалени от 9 на 8. Не са посочени какви съображения обуславят намаляването на щата в отдела. Формално изискванията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл са осъществени броят на щатните длъжности в отдел Общинска собственост, обществени поръчки и икономически дейности е намален от девет на осем. В случая правомощието на органа по назначаването да извърши структурни и организационни промени обаче е упражнено в противоречие с принципа на съразмерност, предвиден в чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК. Съгласно чл. 6, ал. 1 от АПК административният орган следва да упражнява правата си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. В разглежданата хипотеза тези изисквания са нарушени. Разумното и добросъвестно упражняване на правомощията изисква при необходимост от реорганизация на отдел Общинска собственост, обществени поръчки и икономически дейности с премахване на три длъжности главен експерт Общинска собственост 1, старши експерт Общинска собственост 1 и главен експерт Управление на проекти и обществени поръчки 1, и създаване на две нови длъжности - старши експерт Земеделски дейности и главен експерт Икономически дейности, да се извърши преценка с оглед това, че се запазва и продължава да се осъществява административната дейност, която се е включвала в преките задължения на служителката Ш., остават ли незаети щатни позиции, които да се заемат от служители, които реално допринасят за изпълнение на работата на администрацията. В разглеждания казус този разумен подход не е възприет от органа по назначаването съществува след датата на съкращението вакантна позиция за длъжността главен експерт Земеделски дейности в отдел Общинска собственост, обществени поръчки и икономически дейности. Тази длъжност е с идентично ръководно ниво на заеманата от Ш., а именно експертно ниво 5 по Класификатора на длъжностите в администрацията и по длъжностните характеристики, като функциите в по-голямата си част се припокриват. Маркираните от административният съд разлики досежно новосъздадената длъжност главен експерт Икономически дейности, както и длъжността началник на отдел, които имат задължение да организират и провеждат търгове и конкурси, но при разпоредителни действия с имоти, а не при отдаването им под наем, както и за длъжностната характеристика на старши експерт Земеделски дейности, която включва задължения да организира провеждането на търгове и конкурси и да води регистри на сключените договори за наем, но само за земеделски земи общинска собственост, не обосновават извод за липса на системата от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика, тъй като те са упражнявани и от закритата позиция на главен експерт "Общинска собственост". В тази връзка първоинстанционният съд не е обсъдил представените по делото доказателства заповед 261 от 11.04.2024 г., с която е обявен търг за отдаване под наем на част от имот публична общинска собственост, заповед 389 от 23.05.2024 г. относно публичен търг за отдаване под наем на част от имот публична общинска собственост, справка от сайта на община Кубрат за административно технически услуги във връзка с общинска собственост и Регистър на актовете за общинска собственост. Изложеното сочи на допуснато нарушение на принципа, установен в чл. 6, ал. 2 от АПК и правата на жалбоподателката Ш., които са засегнати в по - голяма степен от необходимото за целта. Действително за органа по назначаването не съществува задължение да предложи на служителя, чието длъжност се съкращава друга подходяща длъжност, но това не го освобождава от задължението да упражни правомощията, предвидени в закона по добросъвестен и разумен начин още повече, че смисълът на съкращението е да се оптимизира дейността като функциите и задълженията се изпълняват от по - малко на брой, но по - квалифицирани служители, каквато безспорно е съкратената главен експерт Общинска собственост, чийто функции са преразпределени и продължават да се изпълняват. Нарушението на принципа на чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК обоснова извод за постановяване на оспорената заповед в противоречие с материалния закон и е основание за нейната отмяна. С издаване на оспорената заповед е нарушена и целта на закона, тъй като действията на органа по назначаването не са насочени към оптимизиране на дейността на администрацията, чрез възлагане на служебните функции на по-малко и на по-квалифицирани служители, което е смисълът на съкращението, а към освобождаване от длъжност на професионално подготвен служител при наличие на две свободни щатни бройки в отдел Общинска собственост, обществени поръчки и икономически дейности, едната от които също е от експертно ниво 5, с функции, сходни на изпълняваните от служителя, чието правоотношение е прекратено. Несъответствието на административния акт с целта на закона е друго самостоятелно основание за отмяната му. Съобразно изложеното следва да се приеме, че в случая изискванията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. за прекратяване на служебното правоотношение на Ш. не са спазени, съответно налице е и основанието по чл. 146, т. 5 АПК за отмяна на оспорената заповед. Релевантните за издаване на обжалвания административен акт юридически факти, с които правната норма свързва последицата на едностранното прекратяване на служебното правоотношение, не са осъществени. Налице е фиктивно съкращаване на длъжността, което фактическо обстоятелство се подкрепя от представените по делото доказателства. При това положение съдът е достигнал до неправилен извод за законосъобразност на оспорената заповед за съкращаване на длъжността на Ш. по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл като извършено в съответствие с материалните и процесуални разпоредби и целта на закона. С издадената заповед е нарушен принципа за съразмерност по чл. 6, ал. 1 от АПК, съгласно който административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. На основание горното настоящият съдебен състав приема, че при постановяване на обжалвания съдебния акт са допуснати посочените от касатора нарушения по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което решението подлежи на отмяна и произнасяне по същество с отмяна на процесната заповед. С оглед този резултат решението следва да бъде отменено и в частта, с която е отхвърлен искът за присъждане на обезщетение по чл. 104, ал. 1 ЗДСл, като в тази част делото се върне на същия съд за ново разглеждане с цел събиране на доказателства и евентуално назначаване на съдебно счетоводна експертиза. Предвид изхода на спора, направеното своевременно искане за присъждане на разноски и приложените доказателства следва на касаторката да се присъдят направените разноски на основание чл. 38, ал. 1, т. 3 от Закона за адвокатурата за две инстанции от по 1000 /хиляда/ лв. за всяка инстанция на основание чл. 8, ал. 3 от Наредба 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения или в общ размер от 2 080 лв. с платените държавни такси. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 във връзка с чл. 222, ал. 1 и ал. 2 АПК Върховният административен съд, второ отделение,