Решение № 15284 от 3.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5230/2012 г.

Решение № 15284 от 3.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5230/2012 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Столична здравноосигурителна каса (СЗОК), подадена от неговия процесуален представител по пълномощно юрисконсулт Гергана Сотирова, срещу решение № 624 от 13.02.2012 г. по адм. дело № 9526/2011 г. на Административен съд - София град.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е основателна, но по съображения, различни от изложените в нея.

От данните по делото е видно, че съдебното производство е образувано по жалба на лечебното заведение "ГППМП - Николова, Манов" ООД, гр. София, подадена от неговия процесуален представител по пълномощно адвокат Веселин Иванов Хадживасилев от гр. София, срещу писмена покана изх. № 29-05-15 от 2.07.2010 г., с която директорът на СЗОК е започнал производство за принудително събиране на сумата 5182,50 лв., изплатени средства на изпълнители на медицинска помощ по издадени от лечебното заведение - жалбоподател направления за специализирани медицински дейности (СМД) и медико-диагностични дейности (МДД) над определените му индивидуални регулативни стандарти за 2009 г. С решение № 3944 от 1.12.2010 г. по адм. дело № 6254/2010 г. Административен съд - София град е обявил нищожност на писмената покана. За да постанови този резултат съдът е приел, че оспорената пред него писмена покана изх. № 29-05-15 от 2.07.2010 г. е административен акт, лишен от законно основание - доколкото в нея са наведени доводи, че с превишаване на определените му индивидуални регулативни стандарти жалбоподателят е нанесъл вреди на бюджета на НЗОК, но не е предвиден административноправен ред за възстановяването им, то същите могат да бъдат предявени за възстановяване само по реда на общия исков процес в производство за установяване на непозволено увреждане. Сезиран с касационна жалба от директора на СЗОК, Върховният административен съд с решение № 13773 от 26.10.2011 г. по адм. дело № 2084/2011 г. на шесто отделение е отменил решението на Административен съд - София град и е върнал делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. В мотивите на това решение Върховният административен съд е указал, че "вземанията на НЗОК, произхождащи от извършени без правно основание разходи за медицински дейности поради нарушение на договорното задължение на изпълнителя за спазване на регулативните стандарти, не са частноправни и поради това не подлежат на събиране по граждански ред (а в тези случаи) събирането на задълженията към бюджета на НЗОК се извършва чрез издаване на индивидуален административен акт - писмена покана, която създава задължения за адресата за плащане и едностранно определя способа на изпълнението."

Новото разглеждане на делото е приключило със сега оспореното, посочено по-горе решение, с което Административен съд - София град отменя писмена покана изх. № 29-05-15 от 2.07.2010 г. Този резултат Административен съд - София град е основал на следното становище, изразено в мотивите към решението:

"Регулативните стандарти имат прогнозен характер и отговарят на целта на бюджетния закон - да се обезпечи едногодишния финансов план на НЗОК... Целта на бюджетния закон и на прогнозните регулативни стандарти е да се предприемат гъвкави управленски решения - ето защо и бюджетният закон не противоречи на чл. 52 от Конституцията и на чл. 4 от ЗЗО. Но приетите с бюджетния закон регулативни стандарти не могат да ограничават медицинската помощ нито по нейния обхват, нито по брой на лицата, на които е оказана, нито по време - за месец или за тримесечие. Регулативни стандарти, прилагани както в настоящия случай като основание за санкция, са опит да се администрира медицинската помощ и лекарската дейност, което е в противоречие с целите на чл. 4 от ЗЗО. Достъпът до медицинска помощ и свободният избор на лекар и лечебно заведение са приоритетни пред едногодишния финансов план на НЗОК. Обратното означава да се допусне здравноосигурените лица да заплащат за медицинската помощ, включена в пакета от здравни дейности. Воден от чувството си за справедливост съдът не може да приеме правен извод, който има за последица именно този фактически резултат. Обжалваната покана за възстановяване на суми е незаконосъобразна и следва да бъде отменена."

Решението е неправилно поради несъответствие с принципа за законност, прогласен с чл. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) и приложим в административното правосъдие по силата на чл. 144 АПК.

Справедливостта несъмнено е основно достойнство в работата на обществените институции, но институциите са справедливи, когато не действат произволно. Затова съдът не може да правораздава въз основа на "чувството си за справедливост". Като институция, осъществяваща държавната правораздавателна власт, съдът трябва да е безпристрастен. Правосъдието е средство за реализация на справедливостта в правото, а справедлив е само този съдебен акт, който съответства на закона. Затова, за да бъде справедлива институция, съдът трябва да "разглежда и решава делата според точния смисъл на законите, а когато те са непълни, неясни или противоречиви - според общия им разум" (чл. 5 ГПК), т. е. според тяхната цел и според основните начала на правото на Република България (чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове).

Чие чувство за справедливост е нарушено в случая? Несъмнено това на съдията, изпълняващ функциите на състав на Административен съд - София град (чл. 164 АПК). Защо е нарушено чувството за справедливост на съдията? Защото, според него, въвеждането на регулативни стандарти е администриране на медицинската помощ с цел ограничаване на свободния избор на лекар и лечебно заведение, а това означава здравноосигурените лица да заплащат за медицинската помощ, включена в пакета от здравни дейности. По делото обаче няма нито едно доказателство, че поне едно здравноосигурено лице е било принудено да заплати необходимата му медицинска помощ (СМД или МДД) поради изчерпани регулативни стандарти на лечебното заведение - жалбоподател. Но по-същественото е, че така обяснено чувството за справедливост на съдията в случая е довело до съществено нарушение на процесуалното изискване за наличие на пряк и личен правен интерес на оспорващия от търсената съдебна защита, обусловен от засягане на негови права, законни интереси или свободи. Обстоятелството, че задължителността на регулативните стандарти може да доведе при тяхното изчерпване до това, "здравноосигурените лица да заплащат за медицинската помощ, включена в пакета от здравни дейности", засяга права и законни интереси на здравноосигурените лица и не засяга права или законни интереси на лечебното заведение - жалбоподател. Доколкото изчерпването на определените регулативни стандарти от едно лечебно заведение може да има за последица пренасочване на негови пациенти към друго лечебно заведение, което все още разполага със свободни направления за СМД или МДД, това несъмнено би могло да бъде засягане на икономическите интереси на първото лечебно заведение, но за да не се стигне до този икономически неблагоприятен за него резултат то следва своевременно да предприеме необходимите действия за да му бъдат отпуснати допълнителни направления. Върховният административен съд вече е изразил становище, че отказът да бъдат изменени (увеличени) първоначално определените регулативни стандарти подлежи на съдебен контрол за законосъобразност (виж напр. опр. № 6067 от 2.05.2011 г. по адм. д. № 4532 от 2011 г. на ВАС - VI отд.). Бездействието на лечебното заведение да поиска увеличаване на определените му регулативни стандарти остава за негова сметка и е правно значимо обстоятелство, което следва да бъде взето предвид при разглеждането на спор за законосъобразност на писмена покана за възстановяване на средства, изплатени над определения за лечебното заведение лимит поради допуснато от него превишение на определените му регулативни стандарти. Нито при първото, нито при новото разглеждане Административен съд - София град е изпълнил задължението си въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а направо е възприел изразеното от жалбоподателя становище, че "определянето на (...) регулативни стандарти ограничава достъпът на здравноосигурените лица до медицинска помощ, като по този начин лишава една съществена част от здравноосигурените лица от необходимата им медицинска помощ."

Изложените мотиви към новото решение на Административен съд - София град вероятно са повлияни от становището, изразено с решение № 12098 от 4.12.2006 г. по адм. д. № 3696/2006 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, с което бе отменен чл. 167 НРД 2006, установяващ санкция за превишение на определените регулативни стандарти. Това решение на петчленен състав отразява трайно установената през 2006 г. съдебна практика за недопустимост чрез подзаконов нормативен акт (НРД) да се ограничава конституционно установеното право на гражданите на безплатна медицинска помощ и да се нарушава установения с чл. 4, ал. 1 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) принцип на гарантиран свободен достъп на ЗЗОЛ до медицинска помощ в необходимия обем. На това становище обаче (за недопустимост чрез подзаконов нормативен акт да се ограничава конституционно установеното право на гражданите на безплатна медицинска помощ) законодателят отговори с разпоредбите на чл. 4 и чл. 5 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2007 г. (обн., ДВ, бр. 105 от

22.12.2006 г., в сила от 1.01.2007 г.). С първата от тях (чл. 4) законодателят възложи на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) да определя всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ броя на назначаваните от тях специализирани медицински дейности и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности в съответствие с размера на предвидените за тази цел средства в бюджета (чл. 1, ал. 2, ред 1.5.2 и ред 1.5.4 от този закон), разпределени по видове дейности в чл. 3, ал. 2, съответно в чл. 3, ал. 4 от същия закон. По искане на 54 народни представители от 40-то Народно събрание да бъде обявена противоконституционност (противоречие с чл. 52, ал. 1 от Конституцията) на тези две разпоредби Конституционният съд на Република България проведе конст. дело № 12 от 2006 г. и постанови решение № 2 от 22.02.2007 г., с което отхвърли искането на групата народни представители, приемайки, че определянето на лимити за СМД и МДД не противоречи на чл. 52, ал. 1 от Конституцията, защото:

1. "Съдържанието на посочената разпоредба (чл. 4 ЗЗО) гарантира свободен достъп на осигурените лица до медицинска помощ чрез определен по вид, обхват и обем пакет от здравни помощи, както и избор на изпълнител, договорил се с касата. Граматичното тълкуване на текста води до извода, че обхватът и обемът трябва да бъдат определени, т. е. не са неограничени. Прилагателното "определен" показва дадено, определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравните нужди да бъде неограничен, подчиненото изречение "чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности" би било излишно".

1. "На първо място, законът не отрича посочените в чл. 52, ал. 1 принципи на здравното осигуряване и, общо казано, здравната помощ в различните й варианти. На второ място, при преценка на който и да е закон за бюджета трябва да се има предвид, че той е отражение на икономическото състояние на държавата. Всяка отмяна на бюджетен закон ще има за последица промяна на параметрите на приходната или разходната му част, които са плод на управленски решения и не могат да се контролират от съда. На трето място, законът има общо прилагане и не се отнася само за определена категория болни и дейности. В юридически смисъл равенството означава, че към едни и същи лица, равни от правна гледна точка на действащото право, с оглед целите на правното регулиране законът се обръща еднакво. Няма разпоредба в осигурителния закон, която да третира по различен начин нуждаещите се от здравна помощ лица. Тъкмо напротив - чл. 5, т. 5 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) прогласява равнопоставеност при ползването на медицинската помощ. Не може да е аргумент за противоконституционност на закона, че това правило се нарушава".

1. "В заключение: по принцип социалните права се реализират трудно и в зависимост от това, как държавата изпълнява задълженията си да организира здравното осигуряване, което обезпечава здравното обслужване и лечебната помощ, поведението й ще е похвално или укоримо, ако не прави това."

Решението на Конституционния съд е задължително за всички държавни органи, юридически лица и граждани (в т. ч. и за всички административни съдилища) - чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционен съд. А според него "Законът за бюджета на касата по същество (...) отразява налични средства и представлява финансов план за разходването им.". Затова и регулативните стандарти, определяни въз основа на всички последващи закони за бюджета на НЗОК, са част от задължителния финансов план за разходването на средствата за здравеопазване за съответната година, а не са "прогнозна финансова рамка", която не въвежда ограничения на разходваните за СМД и МДД бюджетни средства.

По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че касационната жалба е основателна, а оспореното с нея съдебно решение е неправилно - постановено е в нарушение на материалния закон и е необосновано, поради което следва да бъде отменено. На основание чл. 227, ал. 1 АПК делото следва да бъде решено по същество.

Оспорената от лечебното заведение "ГППМП - Николаева, Манов" ООД писмена покана изх. № 29-05-15 от 2.07.2010 г. е издадена въз основа на протокол за неоснователно получени суми № ФВ-50 от 12.05.2010 г., връчен на управителя на лечебното заведение на същата дата. В този протокол подробно са описани направените при проверката констатации, следващите от тях изводи и аритметични изчисления. Протоколът и отразените в него релевантни факти не са оспорени от лечебното заведение - жалбоподател.

Оспорването на писмената покана е основано на следните аргументи:

1. Не е представена заповед № РД-25-152 от 29.04., на чието основание е издадена писмена покана изх. № 29-05-156 от 14.04.2008 г.

1. В писмена покана изх. № 29-05-15 от 2.07.2010 г. е вписан адрес на "ГППМП - Николаева, Манов" ООД различен от този в удостоверението за актуално състояние на дружеството.

1. Регулативните стандарти имат препоръчителен и регулиращ характер.

1. Налагането на подобни лимити за регулативните стандарти, които лимити в чести случаи са нулеви, се извършва в нарушение на чл. 4 ЗЗО, в този смисъл е и решение № 12098 от 4.12.2006 г. по адм. д. № 3696/2006 г. на ВАС, обн., ДВ, бр. 101 от 15.12.2006 г.

1. Посочените регулативни стандарти не са нормативни актове със задължителна сила за спазване, а имат стойност само на методични указания с препоръчителен, но не и задължителен характер.

1. Правото, визирано в чл. 52, ал. 1 от Конституцията на Република България е универсално право и в този смисъл определянето на нулеви лимити в регулативните стандарти или на нищожно малки такива, е противоконституционно.

1. Определянето на подобни клонящи към нула лимити за дейности в регулативните стандарти ограничава достъпът на здравноосигурените лица до медицинска помощ, като по този начин лишава една съществена част от здравноосигурените лица от необходимата им медицинска помощ.

Тези аргументи са неоснователни.

Заповед № РД-25-152 от 29.04.2010 г. е издадена от директора на НЗОК и с нея се възлага проверка по жалби в РЗОК - София град. Заверено ксероксно фотокопие от тази заповед се намира на л. 17 от делото на Административен съд - София град.

Посочването на адрес, различен от този по търговската регистрация на дружеството, но идентичен на този, който е вписан в договора между страните за оказване на първична извънболнична медицинска помощ през 2009 г., не представлява нарушение на правилата за издаване на писмена покана и поради това не е отменително основание.

Аргументите по т. 3, 4 и 5, залегнали и в изразеното от Административен съд - София град становище, бяха обсъдени по-горе в тези мотиви, поради което сега следва само да се посочи, че според трайно установената (или променената след решение № 2 от 22.02.2007 г. на КС) съдебна практика регулативните стандарти са административни актове от категорията на индивидуалните, създават задължения за договорна и финансова дисциплина и когато са недостатъчни лечебното заведение може да иска тяхното изменение (увеличаване).

Правото по чл. 52, ал. 1 от Конституцията и преценката дали то се нарушава от регулативните стандарти принадлежат на здравноосигурените граждани, а не на лечебното заведение - жалбоподател, поради което то (лечебното заведение) няма право на жалба за защита на това конституционно право, принадлежащо на гражданите.

По делото няма представено нито едно доказателство в подкрепа на аргумента по т. 7, поради което този аргумент е голословен. Същественото обаче е обстоятелството, че лечебното заведение - жалбоподател и НЗОК са сключили договор № 222018 от 19.02.2009 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ през 2009 г. и с клаузите на чл. 37, ал. 3 и 5 от този договор са постигнали съгласие, че изпълнителят (лечебното заведение) е длъжен да възстанови на възложителя (НЗОК) заплатените средства за МДД и СМД, назначени от изпълнителя (лечебното заведение) извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране, като за целта се съставя "Протокол за неоснователно получени суми" и се издава писмена покана. Договорите имат сила на закон за тези, които са ги сключили - чл. 20а, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите. Касационният жалбоподател е спазил процедурата по тези клаузи и извършените от него правни действия следователно са законосъобразни. Възражението на лечебното заведение, че то не е получило сумите, които се търсят от него, е неоснователно, защото противоречи на чл. 37, ал. 3 и 5 от договора.

Оспорването, основано на неоснователни аргументи, е също неоснователно и следва да бъде отхвърлено.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,