Решение № 10252 от 30.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10692/2017 г.

Решение № 10252 от 30.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10692/2017 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Кмета на О. А. решение № 1201/6.07.2017 г., постановено по адм. дело № 2593/2016 г. по описа на Административен съд П. /АСП/. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на първоинстанционното решение, като необосновано и постановено в противоречие с материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от Административнопроцесуалния кодекс. Иска се отмяна на решението. Ответникът - Т. Б. Й. от град П., чрез пълномощника си адв. Карамитева оспорва касационната жалба и счита същата за неоснователна. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на първоинстанционното решение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е НЕОСНОВАТЕЛНА. С обжалваното решение АСП е отменил заповед № 18/31.08.2016 г. на кмета на О. А., с която е прекратено служебното правоотношение на Т. Б. Й. на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради съкращаване на длъжността. Съдът е приел, че същата е издадена от компетентен орган, в предписаната форма, в съответствие с административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон и целта на закона, които водят до незаконосъобразност на административния акт и обосновават неговата отмяна. Първоинстанционният съд е установил, че касационния ответник е държавен служител, като със заповед № 02/1.03.2012 г. е преназначен от длъжността директор на Дирекция на длъжност "началник на отдел" с ранг III старши в Дирекция "Финанси" в Отдел "Стопански дейности" в общинската администрация на О. А.. С Решение № 158, взето на Осмото редовно заседание с Протокол № 8/27.01.2016 г. на Общински съвет - Асеновград, на основание чл. 21, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, е извършена промяна в структурата на общинската администрация в общината, в сила от 1.02.2016 г. Съгласно утвърдените длъжностни разписания в сила от 1.01.2016 г. и от 1.02.2016 г. е установено, че след промяната в общата численост и структурата на общинската администрация в О. А. на основание Решение № 158 по протокол № 8/27.01.2016 г. на Общински съвет - Асеновград, отдел "Стопански дейности" в Дирекция "Финанси" не съществува. По силата на чл. 27, ал. 2 и чл. 29 от Устройствен правилник на Общинска администрация - Асеновград, утвърден със Заповед № А - 142/8.02.2016 г. на Кмета на О. А., функциите и преките задължения на длъжността началник на отдел "Стопански дейности" в резултат на извършената структурна промяна са вменени на отдел "Правен" в Дирекция "Правно нормиране" и отделите в Дирекция "Управление на общински активи и транспорт", а именно отдел "Управление на общинска собственост, нежилищни имоти, надзор, актуване и разпореждане" и отдел "Организация на движението, транспорт и контрол". В подкрепа на извършената промяна в структурата, в сила от 1.02.2016 г. и удостоверяване на преките задължения на служителите, заемащи длъжностите началник на отдел "Управление на общинска собственост, нежилищни имоти, надзор, актуване и разпореждане" в Дирекция "Управление на общински активи и транспорт", началник на отдел "Организация на движението, транспорт и контрол" в Дирекция "Управление на общински активи и транспорт" и началник на отдел "Правен" в Дирекция "Правно нормиране", от О. А. са представени длъжностните характеристики, разработени, съгласувани и утвърдени на 8.02.2016 г. По делото е приета и съдебно-счетоводна експертиза, която е дала заключение, че с влизане в сила на новото длъжностно разписание, задълженията, които са изпълнявани от Йорданов се разпределят и изпълняват от единадесет лица, от няколко отдела, както следва: началник отдел "УОСНИНАР"- 1 бр.; главен експерт отдел "УОСНИНАР"- 5 бр.; главен специалист отдел "УОСНИНАР"-2 бр.; началник отдел "Организация на движението транспорт и контрол"-1 бр.; главен специалист отдел "Организация на движението транспорт и контрол"-1 бр.; младши експерт отдел "Организация на движението транспорт и контрол"- 1 бр.; както и че част от задълженията му са прехвърлени в отдел "Правен". Общият брой на щатните служители в Общата и Специалната администрация на О. А. не е променен и след влизане в сила на новото длъжностно разписание - 117 щатни бройки. След закриване на отдел "Стопански дейности" броят на Общата администрация е намален за cметка на увеличението на Специалната администрация с осем щатни бройки, в това число и щатната бройка, заемана от Йорданов. Екпертизата е установила, че две щатни бройки, една от които е заемана от Йорданов са освободени за cметка на увеличение на две нови щатни бройки, а именно: главен експерт отдел "УОСНИНАР" от 4 бр. на 5 бр. и главен инспектор Дирекция "Строителство, благоустрояване и строителен контрол" от 1 бр. на 2 бр." При така приетите и обсъдени доказателства по делото, първоинстанционният съд и обосновал правни изводи за незаконосъбразност на оспорената пред него заповед, поради липсата на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, а именно че извършеното съкращаване на длъжността на оспорващия е извършено незаконосъобразно и при превратно използване на закона. Според АСП бройката на щатовете се е запазила, а именно нейното число винаги е било 117 щатни бройки, а от друга страна е видно, че конкретната щатна бройка, отговаряща за длъжността на оспорващия, съвсем формално и без каквото и да е правно обяснение е била разпределена и изпълнявана от единадесет лица в три отдела. Поради това е направен извод, че съкращаването на щатната бройка за длъжността на оспорващия е било извършено съвсем фиктивно и е било нереално. Първоинстанционният съд е направил изводи, че оспорената пред него заповед е издадена от компетентен административен орган и в предписаната от закона форма, но същата е в противоречие с материалноправната разпоредба на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и е отменил заповедта. Касационната инстанция намира, че оспореното решение е правилно като резултат, но не по изложените в него мотиви. За да се приеме, че условията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, посочен като правно основание за издаване на акта са изпълнени следва да се установи, че длъжността заемана от жалбоподателя е премахната като нормативно установена позиция и система от функции (чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията) или е намален броят на служителите, които са ангажирани с нейното изпълнение. Когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, трябва да докаже, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование /нормативно определена позиция/ в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. И двете изисквания следва да бъдат установени кумулативно. От събраните по делото писмени доказателства в т. ч. и длъжностните разписания, в сила от 1.01.2016 г. и от 1.02.2016 г., по несъмнен начин е установено, че отдел "Стопански дейности", на който Йорданов е бил "началник на отдел в Дирекция "Финанси" не съществува, както е закрита и самата дирекция "Финанси". Действително общият брой на щатните служители в О. А. не е променен и след влизане в сила на новото длъжностно разписание - 117 щатни бройки. В същото време със закриването на отдел "Стопански дейности" броят на Общата администрация е намален за cметка на увеличението на Специалната администрация с осем щатни бройки. Екпертизата е установила, че две щатни бройки, една от които е заемана от Йорданов са премахнати и с тях е увеличен броя на две щатни бройки в Специализираната администрация, а именно: главен експерт отдел "УОСНИНАР" от 4 бр. на 5 бр. и главен инспектор Дирекция "Строителство, благоустрояване и строителен контрол" от 1 бр. на 2 бр. При тези доказателства следва да се приеме, че е налице реално съкращаване на длъжността на касационния ответник, и тя е престанала да съществува като нормативно определена позиция и като система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Следователно действията на органа са насочени не към оптимизиране на работата чрез осъществяване на дейността от по-малко служители, а към запазване на общата численост на администрацията, като само са трансформирани бройки от общата администрация в специализираната администрация. Първоинстанционният съд прецизно е сравнил длъжностните характеристики на жалбоподателя и тези на новосъздадените длъжности, и правилно е установил, че съгласно длъжностната характеристика, разработена, съгласувана и утвърдена на 7.03.2014 г. и връчена на Йорданов на 11.03.2014 г. неговите преки задължения на заеманата длъжност са: организация, ръководство, координиране, контролиране и участие в дейността на отдел "Стопански дейности", изучаване и анализиране на законите и нормативните документи, в съответната област, предоставяне на предложения за тяхното изпълнение, създаване и поддържане на публични регистри за търговските дружества с общинско участие в капитала, общинските предприятия, юридически лица с нестопанска цел, гражданските дружества по образци, ред за воденето и съхраняването им съгласно наредба на министъра на регионалното развитие и министъра на правосъдието, следене спазването на разпоредбите на Наредба за реда и условията, при които Общински съвет упражнява правата върху общинската част на капитала в търговските дружества с общинско участие и едноличните търговски дружества, изготвяне на становища и докладни записки за образуване, преобразуване и прекратяването на еднолични търговски дружества с общинско участие в капитала, участието на едноличните търговски дружества с общинско участие в капитала на други дружества, участието на общината в други търговски дружества, възлагането на управлението и контрола и съдържанието на договорите за управление и контрол, приемането на годишните отчети на едноличните търговски дружества, увеличаване и намаляване на капитала и промяна на устава на търговските дружества, внасяне в капитала на търговските дружества като непарична /апортна/ вноска на свободни имоти и вещи или вещни права върху имоти частна общинска собственост, създаването, преобразуването и закриването на общински предприятия, участие в разработването и актуализацията на общинската транспортна схема за превози с автобусен транспорт, провеждане на процедура за възлагане на превозите по транспортните схеми, контролиране на изпълнението на договорите за извършване на превозите по транспортните схеми, упражняване на контрол по организацията на транспортното обслужване на общинска администрация и общински съвет, организиране и провеждане на процедура за учредяване на общински концесии, следене за изпълнение разпоредбите на Наредба за условията и реда за извършване на търговска дейност на територията на О. А., докладване писмено на прекия ръководител при установяване на административни пропуски и нарушения, които създават предпоставка за корупция, измами или нередности. При сравнение с утвърдените съгласно длъжностните разписания в сила от 1.01.2016 г. и от 1.02.2016 г., нови длъжностни характеристики, функциите и преките задължения на длъжността началник на отдел "Стопански дейности", са вменени на отдел "Правен" в Дирекция "Правно нормиране" и отделите в Дирекция "Управление на общински активи и транспорт", а именно отдел "Управление на общинска собственост, нежилищни имоти, надзор, актуване и разпореждане" и отдел "Организация на движението, транспорт и контрол". Удостоверяването на преките задължения на служителите, заемащи длъжностите началник на отдел "Управление на общинска собственост, нежилищни имоти, надзор, актуване и разпореждане" в Дирекция "Управление на общински активи и транспорт", началник на отдел "Организация на движението, транспорт и контрол" в Дирекция "Управление на общински активи и транспорт" и началник на отдел "Правен" в Дирекция "Правно нормиране", е видно от представените длъжностните характеристики, разработени, съгласувани и утвърдени на 8.02.2016 г. и длъжностните характеристики на служителите от посочените отдели. При така установените фактически обстоятелства е безспорно, че органът по назначаване е запазил функциите, изпълнявани от жалбоподателя, но е прехвърлил същите в други отдели и дирекции. Предоставената оперативна самостоятелност може да бъде упражнена от органа по назначаване само в рамките на предоставените от закона изисквания. Съгласно разпоредбата на чл. 7, ал. 1 от Закона за администрацията /ЗА/, "общата администрация включва следните звена: 1. "Канцелария"; 2. "Финансово-стопански дейности"; 3. "Правни дейности"; 4. "Управление на собствеността"; 5. "Човешки ресурси"; 6. "Управление при отбранително-мобилизационна подготовка"; 7. "Информационно обслужване и технологии"; и 8. "Административно обслужване"." Ал. 2 на разпоредбата допуска включване в общата администрация и звена, осъществяващи протоколни функции и връзките с обществеността. Следователно предвидените от законодателя звена следва да съществуват задължително във всяка администрация. Изключване на някое от изброените звена може да се допусне само когато числеността на администрацията не е достатъчна за обособяване на самостоятелни звена по ал. 1 и 2, като функциите им се изпълняват от друго звено в общата администрация - арг. от ал. на чл. 7 от ЗА. В конкретния случай в Общинската администрация на О. А. е закрита Дирекция "Финанси", без да са налице законовите предпоставки. Не само, че общата численост на администрацията е запазена, но и част от щатните бройки от общата администрация са прехвърлени в специализираната администрация, поради което в нарушение на законовата разпоредба е закрито звено "Финанси", като би могло да се извърши само при недостатъчна численост на администрацията. Тази хипотеза не е налице в конкретния случай, с оглед на което решението на Общинския съвет и утвърденото въз основа на него длъжностно разписание са приети в нарушение на закона. Следователно не може да бъде обоснована тезата, че в рамките на предоставената му оперативна самостоятелност органът по назначаването разполага с възможността да извършва структурни промени, водещи до закриване на едни длъжности и намаляване на броя на служителите, които изпълняват една и съща длъжност, както и назначаване на служители с по-ниски длъжностни нива, като тези действия не подлежат на съдебен контрол. Утвърденото длъжностно разписание, в сила от 1.02.2016 противоречи на материалноправните разпоредби и поради това води до незаконосъобразност на уволнението на държавния служител на посоченото правно основание. Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства следва да се направи извода, че заповедта е издадена в съответствие с изискванията на закона. Липсата на съкращаване на заеманата от Йорданов длъжност, води и до липса на правно основание на органа да прекрати служебното му правоотношение. Следователно като прави извод, че по отношение на Т. Б. Й. не са осъществени материалноправните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, Административен съд П. е постановил правилен съдебен акт, който не противоречи на материалния закон. С оглед на изложеното обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. Съобразно изхода на спора пред настоящата инстанция и направеното искане за присъждане на разноски от касационния ответник, касаторът следва да бъде осъден да заплати на същия разноски в размер на 1000 лева, представляващи адвокатско възнаграждение на пълномощника му. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение