Решение № 1638 от 16.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9611/2015 г.

Решение № 1638 от 16.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9611/2015 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба на началник на отдел в дирекция "РПИБС" в Агенция "Пътна инфраструктура" чрез процесуалния си представител против решение № 855/14.05.2015 г. по адм. д. № 2317/2014 г. по описа на Административен съд - Бургас. Иска отмяна на решението с твърдение за допуснато съществено нарушение на материалния закон. Твърди, че решението е необосновано и материално незаконосъобразно. Разпоредбите на чл. 26, ал. 3 и чл. 26, ал. 9 от ЗП не са тълкувани правилно от първоинстанционния съд. Ответникът ЕТ "ЕЛМАДА - МАРИЯ ГОШЕВА" намира касационната жалба за неоснователна по съображения подробно изложени в писмен отговор от 14.07.2015 г. Претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба, но на друго основание, защото съдът неправилно е приел, че оспорената заповед е издадена от длъжностно лице, което е надлежно упълномощено от УС на АПИ. Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество е основателна, но на основание различно от посоченото в жалбата. Съдебното производство пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на ЕТ "ЕЛМАДА - МАРИЯ ГОШЕВА" против заповед № РД-22-169/11.09.2014 г. на началник отдел в Дирекция "Развитие на пътната инфраструктура с бюджетни средства" (РПИБС), с което е прекратено разрешение № 177/21.02.2006 г. на изпълнителния директор на ИА"Пътища" за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение, разположено в обхвата на път I-9 "Варна -Бургас" км. 222 + 450 ляво с площ 12 кв. м. Мотивите са, че вследствие на изградено временно кръгово кръстовище на път I-9, рекламното съоръжение е на по-малко от 500 м. от пътни възли и кръстовища и не отговаря на чл. 15, ал. 1, т. 2 от Наредбата за специално ползване на пътищата. Към административната преписка е приложено писмо на директора на Областно пътно управление до жалбоподателя, че рекламното съоръжение е изградено на път I-9 км. 222+450 и се намира на по-малко от 500 м. от новоизграденото кръстовище на път I-9. С решение № 855/14.05.2015 г. по адм. д. № 2317/2014 г., Административен съд Бургас е отменил обжалвания административен акт. Прието е, че не са налице основания за издаване на оспореният административен акт, като административния орган е издал акта в нарушение на чл. 26, ал. 9 от Закона за пътищата вр. с чл. 15, ал. 1, т. 2 от Наредбата за специално ползване на пътищата. Прието е също, че разрешение за ползване е издадено на жалбоподателя през 2006 г., а липсата на нужното отстояние е възникнала вследствие на изграждане на временно кръгово кръстовище, а не вследствие на неспазване от страна на жалбоподателя на изискванията за извършване на рекламна дейност съгласно Наредбата за специално ползване на пътищата. Решението е неправилно и следва да бъде отменено. Не е спорно, че разрешението за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение от 21.02.2006 г. на изпълнителния директор на ИА "Пътища" вменява определени задължения за полагане на грижа на добър стопанин, поддържане на съоръжението в техническа изправност, отстраняване на щети във връзка с експлоатацията и плащане на годишна такса. Не е спорно също, че жалбоподателят с поведението си не е нарушил условията на разрешението. Административното производство е проведено въз основа на доклад от директор на Дирекция "РПИБС". Според мотивите на доклада в АПИ е постъпила преписка на 23.07.2014 г. с изготвени проекти на заповеди за отнемане на разрешения за специално ползване чрез експлоатация на рекламни съоражения, изготвени във връзка с изградено временно кръгово кръстовище на път I-9. Рекламните съоръжения са с надлежно издадени разрешения за експлоатация, но след изграждане на кръстовището се явяват в противоречие с изискванията на чл. 15, ал. 1, т. 2 от НСПП, защото няма необходимото нормативно предвидено отстояние от кръстовището - 500м. По тази причина изготвилия доклада е предложил ОПУ Бургас с писма да уведоми собствениците на рекламни съоражения, че за съответните участъци от републиканската пътна мрежа е извършена реконструкция на пътя, вследствие на която съществуващите рекламни съоражения (РС) са в нарушение на чл. 15, ал. 1, т. 2 от НСПП. В писмата да бъде указано, че в определен срок РС следва да се изместят на нови положения по указания на ОПУ. При неизпълнение на тези указания да се изготвят проекти на заповеди за прекратяване на разрешенията за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламни съоражения. Въпросния доклад е разгледан на заседание на Управителния съвет на АПИ на 30.07.2014 г. за което е съставен протокол № 9058/14 г. Предложенията направени в доклада са приети от управителния съвет и е възложено на Дирекция "РПИБС" да предприеме необходимите действия в съответствие с предложенията в доклада. Видно от доказателствата по делото е, че административния орган доказва компетентност с представеното пълномощно № П-61/28.02.2014 г. на председателя на УС на АПИ, с което упълномощава директора на Областно пътно управление-Бургас да подписва заповеди за отнемане и/или прекратяване на разрешения за специално ползване на пътища. В пълномощното е цитирано протоколно решение № 4345/2012 г. на УС от 07.08.2012 г. и протоколно решение № 6834/2013 г. на УС от 26.08.2013 г., които не са приложени по делото. С жалбата до съда е наведен довод, че заповедта е издадена от лице без правомощия. Административният съд приема, че жалбата е основателна, тъй като заповедта е издадена от длъжностно лице, което е надлежно упълномощено от Управителния съвет на АПИ, предвид цитираното по-горе пълномощно, но административния орган не е спазил разпоредбите на чл. 26, ал. 9 ЗП вр. с чл. 15, ал. 1, т. 2 от Наредбата за специално ползване на пътищата. Решението е неправилно като необосновано и постановено в нарушение на материалния закон. Материалната компетентност представлява компетентност на административния орган да издава административни актове по определен материален въпрос. Компетентността се придобива по различни начини: 1. с конкретна нормативна разпоредба, 2. следва от функциите на органа, които са възложени с нормативен акт, 3. въз основа на делегиране от друг административен орган и др. Републиканските пътища се управляват от Агенция "Пътна инфраструктура", която се ръководи от управителен съвет. Правомощията на УС са посочени в чл. 21в от Закона за пътищата и чл. 10 от Правилник за структурата, дейността и организацията на работа на АП, приет с ПМС № 295/10.12.2009 г., обн. ДВ, бр. 100 от 15.12.2009 г. (Правилника). В чл. 21в, ал. 1 от ЗП са изброени конкретни правомощия, а в ал. 2 е посочено, че УС взема и други решения свързани с оперативното ръководство и дейността на АПИ. В чл. 10, ал. 1, т. 23 от Правилника е посочено, че УС издава общи и индивидуални административни актове. Следователно отнемането на издадено разрешение е в материалната компетентност на УС и това произтича от възложените му управленски функции от законодателя. Според разпоредбата на чл. 10, ал. 1, т. 18 от Правилника и чл. 5, ал. 2 от Наредбата за специално ползване на пътищата, управителният съвет или упълномощено от управителния съвет длъжностно лице от агенцията издават разрешения за специално ползване на пътищата. В Закона за пътищата, Наредбата за специално ползване на пътищата, както и в Правилника не е предвидена възможност управителният съвет да може да делегира правомощие за отнемане на вече издадено разрешение за специално ползване на пътища. С протоколно решение, УС на АПИ възлага на дирекция РПИБС да предприеме необходимите действия за прекратяване на разрешение № 177/21.02.2016 г. Видно е, че с това решение на дирекцията са възложени властнически правомощия, т. е. по същество е делегирана материална компетентност, но това е направено в нарушение на закона, тъй като нормативен акт не предоставя такава възможност на Управителния съвет. Настоящият съдебен състав намира, че компетентността на всеки административен орган е законово определена. Издаването на административен акт без необходимата компетентност води до нищожност на административния акт. Незаконосъобразното придобиване на компетентност от административен орган, в случая началника на отдел в Дирекция РПИБС, и издаване на утежняващ индивидуален административен акт, има за правна последица нищожност на заповедта. Нарушението на правилата за материална компетентност винаги води до нищожност на административния акт, съгласно ТР № 2/91 г. по гр. д. № 2/91 г. на ОСГК на ВС на РБ. Настоящата инстанция счита за нужно да поясни, че делегирането по своята същност представлява възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем. Той не запазва за постоянно делегираното правомощие. Обикновено делегацията е продиктувана от фактическата невъзможност по-горният орган да реагира своевременно на необходимостта от издаване на множество актове на територията на по-голям район или цялата страна. По-важното в случая е, че възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния административен орган, какъвто е и настоящия случай. Приложеното пълномощно, с което председателят на УС на АПИ "упълномощава" началник отдел към дирекция "Развитие на пътната инфраструктура с бюджетни средства" не доказва по никакъв начин надлежно делегиране на материална компетентност. Председателят на УС може да делегира само правомощие, което притежава, а настоящия случай не е такъв. Също така правомощието на УС на АПИ за отнемане на разрешение не може да бъде делегирано, тъй като със закон това не е изрично предвидено. Това е така, тъй като съгласно § 1. т. 1 от Допълнителните разпоредби на АПК, "Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон. Видно от Закона за пътищата е, че съгласно чл. 19. (1), т. 1, републиканските пътища се управляват от Агенция "Пътна инфраструктура". Според разпоредбата на чл. 21а.