Решение № 8296 от 19.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12138/2017 г.

Регламент № 1407/2013 между сдружението и посочените в акта пет търговски дружества. Моли съда да отмени обжалваното съдебно решение и да постанови друго, с което да отмени отказа и да върне преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Претендира направените по делото разноски за двете инстанции. Ответникът по касационната жалба - ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 - 2020 г. - главен директор на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" при Министерството на труда и социалната политика, счита същата за неоснователна. Прави възражение за прекомерност на претендираните разноски от другата страна. Иска присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. На 25.05.2016 г. със Заповед № РД-01-311, министърът на труда и социалната политика възлага на главния директор на Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" в министерството - Л. С., да изпълнява функциите на ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси 2014 - 2020 г. " и на началника на отдел "Управление на качеството" в дирекцията - А. Н., да изпълнява функциите при отсъствие на ръководителя. С. З. № РД-01-528 от 16.08.2016 г. ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 - 2020 г. одобрява документацията за провеждане на процедура за подбор на проекти BG05M9OP001-2.005 "Активно включване". В одобрените условия за кандидатстване - т. 15 "Приложим режим на минимални помощи", е посочено, че в процедурата ще се прилагат правилата за минималната помощ de minimis по смисъла на Регламент № 1407/2013. Касационният жалбоподател участва в процедурата с проект "Иновативни интегрирани услуги за подкрепена заетост за лица с увреждания", BG05M9OP001-2.005-0116. Проектът е одобрен за финансиране с Решение № РД-05-22 от 01.03.2017 г. на ръководителя на Управляващия орган. С т. 5 от Решение № РД 05-29 от 27.03.2017 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 - 2020 г. е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ по проект "Иновативни интегрирани услуги за подкрепена заетост за лица с увреждания", BG05M9OP001-2.005-0116 на стойност 337 405,68 лв. на основание чл. 38, т. 3 и 5 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Мотивите за отказа са, че сдружението образува "едно и също предприятие" по смисъла на чл. 2, (2), б. "а" от Регламент № 1407/2013 с още пет търговски дружества - "Г." ЕООД, "Ф." ООД, "Стопански дейности КЦМ" ООД, "Л." ЕАД и "Н.-М." ЕООД. При извършена кумулация на помощите, които тези дружества вече са получили за последните три бюджетни години (2015, 2016 и 2017), с помощта, която би се предоставила на сдружението, се получава сума в размер на 1 025 644,49 лв. Тази сума надхвърля максимално допустимия праг на помощта de minimis от 200 000 евро (391 166 лв.) по смисъла на Регламент № 1407/2013. Между страните не се спори, че касационният жалбоподател - Сдружение "Национална федерация на работодателите на инвалидите" ЕФН 2100106029 има общо 84 членове, пет от които посочените по-горе търговски дружества. Не се спори, че същите търговски дружества са получили безвъзмездна финансова помощ за последните три бюджетни години (2015, 2016 и 2017), както следва: "Г." ЕООД - 8 358,58 лв.; "Ф." ООД - 2 086,79 лв.; "Стопански дейности КЦМ" ООД - 300 801,13 лв.; "Л." ЕАД - 255 255,25 лв. и "Н.-М." ЕООД - 235 408,14 лв. Съгласно регистъра на юридическите лица с нестопанска дейност управителният съвет на сдружението - касационен жалбоподател се състои от: председател - Е. Н. Т. и членовете И. Н. П. (управител на "Стопански дейности КЦМ" ООД), Г. Х. Ф. (управител и едноличен собственик на капитала на "Г." ЕООД; управител и съдружник във "Ф." ООД), Ю. Б. А. (управител на "Л." ЕАД) и С. С. К. (управител и едноличен собственик на капитала на "Н.-М." ЕООД). За да отхвърли жалбата, съдът е приел, че не са налице отменителните основания по чл. 146 от АПК. Относно приложението на материалния закон съдът е изложил мотиви единствено относно свързаността на касатора с "Н.-М." ЕООД, която свързаност според съда е достатъчно основание за постановяване на отказ. Конкретните съображения на съда са, че С. С. К. е управител и едноличен собственик на капитала на "Н.-М." ЕООД и същевременно е от състава на управителния съвет на сдружението, в което членува "Н.-М." ЕООД. По този начин едно и също физическо лице чрез участието си в управителните органи на двата правни субекта може да упражнява ефективен контрол както върху сдружението, така и върху търговското дружество, с което е изпълнена хипотезата на чл. 2, (2), б. "а" от Регламент № 1407/2013. Обжалваното решение е валидно и допустимо, но неправилно. Процесното проектно предложение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ е за финансиране в програмния период 2014 - 2020 г. Регулацията на държавните помощи за посочения период на ниво право на ЕС се съдържа в чл. 107 и 108 ДФЕС и съответното вторично право на ЕС. О. вторичното право е приложим Регламент № 1407/2013, който урежда правоотношенията във връзка с т. нар. помощ de minimis - помощ, която се отпуска на едно и също предприятие през даден период от време и която не надвишава определен размер, поради което не отговаря на всички критерии по чл. 107, ал. 1 ДФЕС. Нормата на чл. 2,

Регламент № 1407/2013, на която се основава отказът, не може да се тълкува разширително, а само стриктно. Стриктното тълкуване следва и от изричното посочване в съображение 4 на регламента, че той "съдържа изчерпателен списък с ясни критерии за определяне на случаите, в които две или повече предприятия в една и съща държава членка трябва да се разглеждат като едно и също предприятие". В съображение 4 на регламента се предвижда, че съдържанието на понятието "предприятие" е в съответствие с това, дадено в конкурентното право на Съюза и че критериите за "свързани предприятия" са избрани от определението за малки и средни предприятия в Препоръка 2003/361/ЕО и приложение I на Регламент № 800/2008. Следователно за разкриването на точния смисъл на чл. 2,

Регламент № 1407/2013 е необходимо да се отчете релевантната нормативна уредба, както и да се съобрази практиката на Съда на Европейския съюз досежно посочените понятия и актове. Разпоредбата на чл. 2,

Регламент № 1407/2013 гласи, че за целите на настоящия регламент "едно и също предприятие" означава всички предприятия, които поддържат помежду си поне един вид от четирите посочени взаимоотношения, в т. ч. когато взаимоотношенията са осъществени посредством едно или няколко други предприятия. По отношение на понятието "предприятие" в съображение 4 на Регламент № 1407/2013 Комисията е дала следната дефиниция: предприятие е всеки субект, който упражнява стопанска дейност, независимо от правния му статус и начин на финансиране. Това съдържание на понятието е утвърдено в практиката на Съда на Европейския съюз - Решение от 23 април 1991 г. по дело № С-41/90, EU: C: 1991:161, точка 21; Решение от 18 юни 1998 по дело № С-35/96, EU: C: 1998:303, точка 36; Решение от 10 януари 2006 г. по дело № С-222-04, EU: C: 2006:8, точка 107; Решение от 27 юни 2017 г. по дело № С-74/16, ЕU: C: 2017:496, точка 41. Трайно е разбирането на Съда на Европейския съюз, че качеството "предприятие" не зависи нито от правната форма на субекта, нито от вида на собствеността, нито от начина на финансиране. За целите на конкурентното право, а следователно и за целите на чл. 2,

Регламент № 1407/2013, предприятие е и търговско дружество, и публичен субект, и юридическо лице с нестопанска цел, и специалист, и индивидуален субект, и религиозна организация. Важното за определянето на един правен субект като предприятие е извършваната от него дейност да може да бъде квалифицирана като икономическа. За да се установи дали съответните дейности са такива на "предприятие" по смисъла на правото на Съюза в областта на конкуренцията, трябва да се изследва естеството на тези дейности, като квалификацията "икономическа дейност" се преценява за всяка една от отделните дейности, извършвани от конкретния субект" (в този смисъл Решение от 27 юни 2017, P. B., С-74/16, ЕU: C: 2017:496, точка 44 и посочената там съдебна практика). Съгласно практиката на Съда на Европейския съюз "икономическа е всяка дейност, която се състои в предлагане на стоки или услуги на даден пазар". В този смисъл са Решение от 18 юни 1998, Commission v I. R., С-35/96, EU: C: 1998:303, точка 36; Решение от 12 септември 2000, P. P., С-180/98 до 184/98, EU: C: 2000:428, точка 75; Решение от 10 януари 2006, Cassa di Risparmio di Firenze, С-222-04, EU: C: 2006:8, точка 108; Решение от 27 юни 2017, P. B., С-74/16, ЕU: C: 2017:496, точка 45. В контекста на посочената съдебна практика и на фактите по делото следва да се прецени имат ли качеството "предприятие" по смисъла на правото на Съюза правните субекти, за които административният орган е приел, че е налице свързаност. В случая касаторът - Сдружение "Национална федерация на работодателите на инвалидите" има качеството на юридическо лице с нестопанска цел, а неговите членове "Г." ЕООД, "Ф." ООД, "Стопански дейности КЦМ" ООД, "Л." ЕАД и "Н.-М." ЕООД са търговски дружества. Търговските дружества безспорно са предприятия - извършваната от тях дейност е икономическа. Правилен е също така изводът на съда, че самото сдружение е предприятие. Разпоредбата на чл. 3, ал. 3 от Закона за юридическите лица с нестопанска цел допуска извършването на допълнителна стопанска дейност. Възможност за допълнителна стопанска дейност е предвидена и в раздел IV от устава на сдружението (чл. 9). Член 2,

Регламент № 1407/2013 съдържа четири вида взаимоотношения, при наличието на които е налице "едно и също предприятие". Разпоредбата на буква "а" регламентира взаимоотношение, при което дадено предприятие притежава мнозинството от гласовете на акционерите или съдружниците в друго предприятие. Видно от съдържанието на чл. 2,

Регламент № 1407/2013 разпоредбата съдържа две хипотези на осъществяване на взаимоотношения от посочения вид: изречение първо, което регламентира взаимоотношенията при пряка (директна) свързаност между предприятията, и изречение второ, което регламентира взаимоотношенията при непряка (индиректна) свързаност между предприятията. Органът приема, че в случая е налице хипотезата на чл. 2. (2). (а) от регламента, без да уточнява дали свързаността е директна или индиректна. Не са изложени също така конкретни констатации по фактите в какво се изразява "свързаността" между касационния жалбоподател и търговските дружества. Всеки индивидуален административен акт трябва да съдържа ясни и точни фактически и правни основания. Тогава, когато правната норма съдържа алтернативни фактически състави, е необходимо органът ясно да посочи хипотезата, която счита, че е осъществена. Това е важно както за ефективността на защитата на адресата на акта, така и за възможността на съда да извърши контрол за законосъобразност на всички основания по чл. 146 от АПК така, както изисква чл. 168, ал. 1 от АПК. Липсата на точно фактическо и правно основание лишава съда от възможността да извърши контрол за законосъобразност, тъй като не съдът трябва да подведе установените факти към релевантната правна норма, а да провери сторил ли е това законосъобразно административният орган. Наред с това липсата на точно фактическо и правно основание засяга правото на защита на касатора. По изложените съображения отказът е постановен при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът е следвало да го отмени като незаконосъобразен и да изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне. Вместо това, съдът е приел, че актът е издаден при липса на нарушения както на процесуалния, така и на материалния закон. За да обоснове решението си, съдът сам е определил фактическите основания за издаване на акта. Според съда хипотезата е изпълнена в отношенията на сдружението с "Н.-М." ЕООД, тъй като С. С. К. е управител и едноличен собственик на капитала на "Н.-М." ЕООД, но и чл. на управителния съвет на сдружението. По този начин едно и също физическо лице чрез участието си в управителните органи на двата правни субекта може да упражнява ефективен контрол както върху сдружението, така и върху търговското дружество, с което е изпълнена хипотезата на чл. 2, (2), б. "а" от Регламент № 1407/2013. В административния акт обаче е цитирана разпоредба, която касае свързаност посредством притежаване на мнозинството от гласовете на акционерите или съдружниците в друго предприятие, а не отношения, изразяващи се в контрол на мнозинството от гласовете на акционерите или съдружниците в другото предприятие. Т. е. съдът не само е конкретизирал фактическите основания вместо органа, издател на акта, но и е подменил съдържанието на правната норма, цитирана в административния акт като негово правно основание. Независимо от горното и поради факта, че административното производство е започнало по инициатива на касатора, т. е. след отмяната на акта съдът следва да върне преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, съдът счита за необходимо да изложи следното по съществото на спора: