Решение № 10863 от 9.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 7500/2023 г.

Производство по чл. 208 и сл., във връзка с чл. 179 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 45, ал. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет гр. Кюстендил, със седалище в гр. Кюстендил, ул. "Велбъжд" 1, представляван от председателя И. Андонов, приподписана от Д. Алайкова Стоева лице с юридическа правоспособност, заемаща длъжността "началник отдел "Обществени поръчки" в Дирекция "Правни дейности" на община Кюстендил, срещу Решение 103/17.05.2023 г., постановено по адм. дело 70/2023 г. по описа на Административен съд (АС) Кюстендил, с което е отменено негово Решение 399 по Протокол 19/31.03.2021 г. за приемане на общинска транспортна схема за обществен превоз на пътници на територията на община Кюстендил, по която да бъдат възложени превозите по автобусни линии по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП) (т. 1), и за възлагане на кмета на общината организирането и провеждането на процедурата по ЗОП и сключването на договори за обществен превоз на пътници с класираните на първо място участници за срок от 5 (пет) години (т. 2). Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за законосъобразност на атакувания пред първостепенния съд общ административен акт. Развива съображения, че в обжалваното съдебно решение неправилно е възприето становището за допуснато при издаването на оспореното волеизявление съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Твърди, че обратно на изложеното от съда, помощната комисия на административния орган, определена по реда на чл. 8, ал. 2 от Наредба 2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси, издадена от министъра на транспорта и съобщенията, обн., ДВ, бр. 32 от 29.03.2002 г. (Загл. изм. - ДВ, бр. 44 от 2011 г.) (Наредба 2/2002 г./Наредбата), е провела заседанието си при нормативно установения кворум, а решението е взето със съответното мнозинство. Поддържа, че действително съставът на тази комисия е поименно определен, но няма пречка членуващите в нея да бъдат представлявани по пълномощие, какъвто е случаят с Ю. Божилова и Б. Владимиров, още повече когато последните, също както и пълномощниците им, се явяват представители на една и съща организация. Излага, че дори нормата на чл. 27, ал. 2 ЗМСМА да бъде приета за приложима към процеса по вземане на решения от комисията по чл. 8, ал. 2 Наредбата, какъвто извод според касатора би бил неправилен, правилата за кворум и формиране на мнозинство са зачетени от помощния орган. В заключение, мотивира теза за спазване на задължението за осигуряване на възможност на заинтересуваните лица да вземат участие в процеса по утвърждаване на транспортната схема. Сочи, че преди заседанието на комисията са изпратени покани до представителите на браншовите организации, чиито съображения са обсъдени от комисията, а след това, проектът, заедно с приетите изменения в следствие на ангажираните становища, е публикуван на интернет страницата на община Кюстендил по реда на чл. 18а, ал. 10 АПК. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата против атакувания общ административен акт. Моли за присъждане на разноски за касационната инстанция. Ответникът "ВОЛАН БО" ООД, с [ЕИК], със седалище и адрес на управление в гр. Кюстендил, ул. "Цар Освободител" 88, ет. 1, ап. 1, в писмен отговор, подаден чрез адв. Г. Димитров от Адвокатска колегия (АК) Кюстендил, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за производството пред Върховния административен съд. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за частично основателна, по следните съображения: Първоначално производството пред първоинстанционния съд е започнало по жалба на "ВОЛАН БО" ООД и ЕТ "В. Ангелов Г. ВЕ", с [ЕИК], със седалище в [населено място]; [улица], против Решение 399 по Протокол 19/31.03.2021 г. на Общински съвет гр. Кюстендил за приемане на общинска транспортна схема за обществен превоз на пътници на територията на община Кюстендил, по която да бъдат възложени превозите по автобусни линии по реда на ЗОП (т. 1) и за възлагане на кмета на общината организирането и провеждането на процедурата по ЗОП и сключването на договори за обществен превоз на пътници с класираните на първо място участници за срок от 5 (пет) години (т. 2). С молба с вх. 2125/23.04.2021 г. по описа на АС - Кюстендил ЕТ "В. Ангелов Г. ВЕ" е оттеглил своята жалба и производството по образуваното пред АС Кюстендил адм. дело 139/2021 г. е продължило единствено по отношение на другия оспорващ - "ВОЛАН БО" ООД. С Решение 81/05.05.2022 г., постановено по адм. дело 139/2021 г. по описа на АС Кюстендил, е отхвърлена жалбата против атакуваното волеизявление на Общински съвет Кюстендил по съображения, че последното съставлява законосъобразен административен акт, приет от компетентен орган, в предвидената писмена форма, при спазване на приложимата процедура, в съответствие с материалния закон и в унисон с целта на закона. По касационна жалба на "ВОЛАН БО" ООД е образувано адм. дело 5743/2022 г. по описа на Върховния административен съд, Седмо отделение. Касационният състав, след провеждане на производство по реда на чл. 209 и сл. АПК, е обявил нищожността на атакувания съдебен акт с мотива, че предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е общ административен акт, решение по законосъобразността на който съгласно нормата на чл. 182а АПК следва да постанови състав от трима съдии, а не както е в случая едноличен състав. С обявяването на нищожността Върховният административен съд е върнал делото на АС Кюстендил за ново разглеждане от друг състав, при спазване на дадените указания. След връщане на делото в първоинстанционния съд е образувано адм. дело 70/2023 г. по описа на АС - Кюстендил, по което е постановено и атакуваното в настоящото производство съдебно решение. За да отмени оспореното решение на Общински съвет Кюстендил, съдът е приел от фактическа страна, че във връзка с констатирано от Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" (ИААА) частично несъответствие на действащата републиканска транспортна схема с разпоредбата на чл. 16, ал. 4, т. 2 Наредбата, община Кюстендил е разработила нова общинска транспортна схема, съответна на действащото пазарно положение, спецификите на транспортно-комуникационната структура, демографските тенденции, релефа, пътникопотока и други социално-икономически фактори. Със своя Заповед РД-00-112/06.02.2019 г. кметът на община Кюстендил е назначил комисия, която да разгледа постъпилите в общината предложения за промени в транспортна схема и свързаните с нея маршрутни разписания, като състави протокол, обективиращ резултатите от работата й. За председател на комисията е определена А. Йовева директор на Дирекция "ИД"; а за членове - 1. инж. Д. Бакалска главен експерт "Организация на обществения транспорт"; 2. Ю. Божилова директор на Областно пътно управление; 3. Р. Точев началник отдел на Областен отдел "Автомобилна администрация" гр. Кюстендил; 4. Б. Златкова, И. Траянов и Б. Владимиров представители на превозвачите. Със Заповед РД-00-1376/03.12.2020 г. на кмета на община Кюстендил е допълнена цитираната по-горе негова заповед, като към посочения състав на комисията са добавени М. Матев специалист "Организация на обществения транспорт", и Р. Кирилов управител на "Пътнически автотранспорт", а представителят на "ЛИРА ТРАНСПОРТ" ЕООД И. Траянов в т. 4 от първата заповед е заменен с Р. Траянов. С писмо с изх. 26-00-1211/02.11.2020 г. по описа на община Кюстендил кметът на общината е уведомил заинтересуваните лица Б. Златков управител на "АЛИМАК 1" ЕООД, Б. Владимиров - управител на "ВОЛАН БО" ООД, Р. Траянов - управител на "ЛИРА ТРАНСПОРТ" ЕООД, Г. Манов - управител на ЕТ "Г. МАНОВ Ж. ", Р. Кирилов - управител на "Пътнически автотранспорт" ЕООД и В. Ангелов - управител на ЕТ "В. Ангелов Г. ВЕ", че във връзка с предстоящото възлагане на обществения транспорт на пътници е разработен проект за нова общинска транспортна схема, във връзка с който им се предоставя възможност да заявят позициите си на среща, която ще се проведе на 09.11.2020 г. (понеделник) от 17:20 часа в залата на Килийното училище Кюстендил. Посочено е, че на заседанието ще присъстват представители на местната власт. С писмо с изх. 93-00-2100/29.10.2020 г. на кмета на община Кюстендил на срещата за обсъждане на проекта за нова транспортна схема е поканен и председателят на Общинския съвет в гр. Кюстендил. На срещата, насрочена за 09.11.2020 г., са се явили Н. Каратова в качеството си на заместник-кмет, А. Йовева директор на Дирекция "Икономически дейности", М. Крумова председател на Общински съвет Кюстендил, Г. Джоглев председател на Комисията по безопасност на движението и общински съветник, Д. Бакалска старши експерт "Организация на обществения транспорт", М. Матев специалист "Организация на обществения транспорт", Р. Кирилов и Н. Йорданов управители на "Пътнически автотранспорт" ЕООД, Б. Златкова управител на "Алимак-1" ЕООД, О. Драганов управител на "ВОЛАН БО" ООД, Р. Траянов управител на "ЛИРА ТРАНСПОРТ" ЕООД, Г. Манов - управител на ЕТ "Г. МАНОВ Ж. ", и общинските съветници М. Ризов, Х. Цуцумански и Д. Велинов. С писмо изх. 91-00-92/03.12.2020 г. по описа на община Кюстендил, кметът на общината е уведомил членовете на определената комисия за образуваното производство по утвърждаване на изработената нова транспортна схема, като ги е информирал, че за деня и часа на заседанието на комисията ще бъдат уведомени допълнително. Дадена е възможност за ангажиране на становища. От заинтересуваните лица са депозирани следните писмени становища: от "Алимак-1" ЕООД - с вх. 26-00-1355/10.12.2020 г. по описа на община Кюстендил), и от "ВОЛАН БО" ООД, ЕТ "В. Ангелов Г. ВЕ", "Лира транспорт" ЕООД и ЕТ "Г. Манов Ж. " - в един документ, депозиран в общината под вх. 26-00-1357/10.12.2020 г. На 18.12.2020 г. е проведено заседание на комисията, определена със Заповед РД-00-112/06.02.2019 г. и Заповед РД-00-1376/03.12.2020 г. на кмета на община Кюстендил, при следния дневен ред: т. I Представяне на получените от превозващите становища с 26-00-1355 и 26-00-1357 от 10.12.2020 г. относно представената им за разглеждане нова общинска транспортна схема с писмо 99-00-92/03.12.2020 г. за изразяване на мнения и становища, както и становището на общинската администрация към тях; и т. II Представяне на новата транспортна схема и дискусия по нея. По т. I е взето решение да се утвърди транспортната схема с подробно описани в т. 1 т. 5 промени в резултат на изразените от заинтересуваните лица становища. По т. II е решено след отразяване на промените схемата да се внесе за разглеждане и приемане от Общински съвет Кюстендил. Протоколът е подписан от председателя А. Йовева, и членовете Д. Бакалска, М. Матев, Ю. Божилова, Р. Кирилов и Р. Траянов. В него е отбелязано, че Р. Точев и Б. Златкова не присъстват, а полето срещу името на Б. Владимиров е оставено празно. В приложения списък е посочено поименно кои са присъствалите лица на заседанието. На 15.02.2021 г. на сайта на община Кюстендил и на основание чл. 66, ал.1 АПК е извършено обявление, че предстои приемане на изготвената от общината общинска транспортна схема, като е предоставена възможност в 30-дневен срок да се депозират писмени предложения и възражения. Приложени са: проект на решение на Общински съвет Кюстендил и проект на транспортна схема. При съобразяване на така развилото се производство кметът на община Кюстендил с Докладна записка 61-00-76/17.03.2021 г. е предложил приемането на общинската транспортна схема и възлагането на организирането и провеждането на процедура по ЗОП за сключване на договори за превоз на пътници за срок от 5 години. След получаване на положителни становища от различните комисии в общината, които имат отношение към проекта, на 31.03.2021 г. е проведено заседание на Общински съвет Кюстендил, в рамките на което и на основание чл. 21, ал. 2, във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 25, във връзка с чл. 27, ал. 3 ЗМСМА, чл. 17, ал. 5 и чл. 19, ал. 2 от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП), чл. 8, ал. 3 и чл. 16в, ал. 1 Наредба 2/2002 г., чл. 4, §3 от Регламент (ЕО) 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) 1191/69 и (ЕИО) 1107/70 на Съвета (Регламент 1370/2007), във връзка с чл. 5, ал. 2 и чл. 5, ал. 1, т. 25 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Кюстендил, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Кюстендил/Правилника) с 32 гласа "за" и 0 "против" е прието Решение 399 за утвърждаване на общинска транспортна схема за обществен превоз на пътници на територията на община Кюстендил, по която да бъдат възложени превозите по автобусни линии по реда на ЗОП и е възложено на кмета на общината организирането и провеждането на процедурата по ЗОП и сключването на договори за обществен превоз на пътници с класираните на първо място участници за срок от 5 (пет) години. С оглед така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба съдът е приел, че оспореният пред него общ административен акт е издаден от компетентен орган, в законоустановената писмена форма, при спазване на изискването за мнозинство на колективния орган (Сравн.: чл. 27, ал. 4 ЗМСМА) и на задължението по чл. 66, ал. 1 АПК за осигуряване на възможност на заинтересуваните лица да участват в производството. При проверката за спазване на административнопроизводствените правила решаващият състав е установил, че не е съобразен поименно определеният състав на помощната комисия по чл. 8, ал. 1 Наредбата, което опорочава цялото производство и крайния резултат по него. Според съда участието на Б. Илиев вместо Ю. Божилова и на О. Драганов вместо Б. Владимиров не съответства на приложимата нормативна уредба, доколкото същата не предвижда възможност за представителство по пълномощие в заседанията по чл. 8, ал. 2 Наредбата. След като посочените двама членове са ненадлежно представени в комисията, то не е спазен предвиденият в чл. 27, ал. 2 ЗМСМА и приложим по аналогия в настоящото производство кворум от 6 човека (повече от половината от общия брой (9)), което е довело до съществено нарушение на административнопроизводствените правила основание за отмяна по чл. 146, т. 3 АПК. По отношение на съответствието на оспореното решение на Общински съвет гр. Кюстендил с материалния закон, съдът е стигнал до положително заключение с аргумент, че утвърдената схема съдържа всички необходими елементи, отговаря на съдържащите се в ЗАвтП и Наредбата изисквания към маршрутите на автобусните линии, интервала между часовете на тръгване и осигуряване на свързаност между отделните видове транспорт. Съдът не е разгледал възраженията на жалбоподателя за материална незаконосъобразност на издадения акт, т.к. същите са бланкетни и неподкрепени с конкретни доказателства. По изложените съображения АС Кюстендил е отменил атакувания административен акт. Решението е валидно, но частично недопустимо, а в допустимата си част правилно като краен резултат. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорът, предвид застъпените пред касационната инстанция защитни тези, е относно спазването на административнопроизводствените правила при издаването на атакувания пред АС Кюстендил административен акт, както и по отношение неговата материалната законосъобразност. За да бъде формулиран извод относно съответствието на един административен акт с основанията за неговата законосъобразност, посочени в чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК, е необходимо на първо място да бъде изяснен неговия характер като проявна форма на държавна власт. Волеизявленията на административните органи и приравнените на тях правни субекти, чийто актове съставляват административни актове по смисъла на закона, се категоризират спрямо посочените в тях фактически и правни основания. Именно те съдържат обстоятелствата, наложили издаването на акта, и индикират преследваната цел. Описаните в оспореното пред АС Кюстендил волеизявление фактически и правни основания характеризират акта като решение на Общински съвет Кюстендил, състоящо се от две части, първата от които обективира воля за утвърждаване на нова общинска транспортна схема (Сравн.: чл. 17, ал. 6 ЗАвтП), а втората за възлагане на кмета да проведе процедура по ЗОП. Преди да пристъпи към анализ на т. 1 от решение на Общински съвет Кюстендил, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да посочи, че упражнената с т. 2 разпоредителна власт не притежава характеристиките на самостоятелен административен акт, подлежащ на съдебен контрол по реда на АПК. Възлагането на организацията и провеждането на процедура по ЗОП само по себе си не поражда правни последици, които да се отразят в правната сфера на конкретен правен субект или група такива. Процедурата по ЗОП може да включва определени подготвителни действия, в т.ч. и съгласуване със съответния Общински съвет, какъвто елемент е предвиден изрично в чл. 19, ал. 6 ЗАвтП в хипотезата на предстоящо възлагане на превози по вече утвърдени маршрутни разписания. Но дори това "възлагане", обективирано в т. 2 от решението на Общинския съвет, да бъде окачествено като съгласувателен акт по смисъла на посочената разпоредба, то същият отново не придобива характеристиките на подлежащ на оспорване административен акт по смисъла на чл. 128, ал. 1, т. 1 АПК, който да обуслови допустимост на търсената пред съда защита в тази част на оспореното волеязявление. Кодексът осигурява възможност за съдебен контрол на административните актове, но не и на процедурните актове по движение на производството, както и на съпътстващите издаването им становища на други административни органи. В разпоредбата на чл. 21, ал. 5 АПК законодателят изрично е посочил, че волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производството по издаване на нормативни актове, не са индивидуални административни актове. Такива, според следващото изречение на посочената норма, не са и волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаване на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго. В този смисъл, дори актът за възлагане на кмета провеждането и организацията на обществената поръчка да се възприеме като начало (или част) от производството по възлагане на превоза по чл. 19, ал. 6 ЗАвтП, то той, по силата на изричното законово отрицание на чл. 21, ал. 5 АПК, не притежава характеристиките на годен за съдебен контрол по реда на АПК административен акт. Съгласно константната съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав споделя, законосъобразността на този акт ще подлежи на преценка при евентуално оспорване на крайния акт по съответната процедура. Горното обуславя недопустимостта на производството, образувано пред АС Кюстендил по жалба на "ВОЛАН БО" ООД срещу Решение 399 на Общински съвет Кюстендил по Протокол 19/31.03.2021 г., в частта по т. 2, а именно - за възлагане на кмета на общината организирането и провеждането на процедурата по ЗОП и сключването на договори за обществен превоз на пътници с класираните на първо място участници за срок от 5 (пет) години. Налице е визираната в чл. 159, т. 1 АПК отрицателна процесуална предпоставка за възникване правото на оспорване, а именно акт, който не подлежи на съдебен контрол. Постановяването на съдебно решение при наличие на описаната процесуална пречка, води до недопустимост на съдебния акт в тази му част, а доколкото касационната инстанция следи за този порок служебно (Вж.: чл. 218, ал. 2 АПК), настоящият състав на Върховния административен съд следва да обезсили обжалваното решение на АС Кюстендил в частта, в която е отменена т. 2 от акта на Общински съвет Кюстендил, и да прекрати производството в тази му част. На обезсилване подлежи и решението в частта, с която са присъдени разноски в тежест на Общински съвет Кюстендил за размера над 2 060,00 (две хиляди и шестдесет) лева. По отношение на т. 1 от решението на Общински съвет Кюстендил: В тази си част волеизявлението съставлява акт за утвърждаване на транспортна схема по смисъла на чл. 17, ал. 5 ЗАвтП. В контекста на спорните по делото въпроси относно неговата материална законосъобразност и спазването на процедурата по издаването му следва да се посочи следното: По аргумент от чл. 17, ал. 1 ЗАвтП общинските транспортни схеми регулират общественият превоз на пътници на територията на съответната община. В този смисъл, както правилно е съобразил първостепенният съд, решението по чл. 17, ал. 5 ЗАвтП е общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК той е волеизявление на административен орган, което има еднократно правно действие и засяга неопределен, но определяем кръг правни субекти. Качеството му на общ административен акт задължава административния орган да спазва правилата на Раздел II от Глава Пета на АПК, а квалификацията му като решение по чл. 17, ал. 5 ЗАвтП нормативната уредба, съдържаща се в съответните специални закони и подзаконови нормативни актове. Съгласно предписанието на чл. 18 ЗАвтП министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията съгласувано с министъра на регионалното развитие и благоустройството с наредба определя условията и реда за разработване и утвърждаване на транспортните схеми и за осъществяване на обществените превози на пътници с автобуси. В изпълнение на предвидената делегация е приета Наредба 2/2002 г. и именно нейните правила (с оглед фактите по делото в редакцията й от 10.06.2011 г.) следва да бъдат съблюдавани при приемането на решението за утвърждаване на транспортна схема, каквото е и процесното. Предвид факта, че се касае за акт на Общински съвет Кюстендил, отношение имат и съответните норми от ЗМСМА и цитирания във волеизявлението Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Кюстендил. Разпоредбата на чл. 6, ал. 1 Наредбата нормира задължителните реквизити на предложението за откриване на нова автобусна линия или нов курс по съществуваща линия в общинските, областните и републиканската транспортни схеми, както следва: 1) маршрутни разписания на курсовете непосредствено преди и след предложения нов курс по същата линия или друга линия, осигуряваща връзка с крайния пункт по маршрута (приложение 1); 2) проект на маршрутно разписание; 3) пътникопоток от началната спирка на територията на общината, която предлага новата линия или курс; 4) схема на маршрута - за нови линии. Според ал. 3 с.з. пътникопотокът се удостоверява с протокол от комисия, назначена от кмета на общината, направила предложението, в която участват по един представител на общината и на превозвачите, изпълняващи най-близките курсове преди и след предлагания курс по същото направление. Всеки представител в комисията има право на един глас, като решението за необходимост от предлаганата нова линия или курс се взема с обикновено мнозинство. Пътникопотокът, по силата на същото правило, се определя на база процент на използване на пътниковместимостта на автобусите, изпълняващи най-близките курсове по същото направление, а при липса на съществуващи курсове по същото направление общината, направила предложението, посочва други мотиви за необходимостта от предлаганата линия. От своя страна, нормата на чл. 6, ал. 2 Наредбата регламентира съдържанието на предложенията за промени в съществуващи маршрутни разписания. То е следното: 1) описание на предлаганата промяна и проект на измененото маршрутно разписание; 2) маршрутни разписания на съществуващите курсове непосредствено преди и след курсовете по предложеното разписание по същата линия или друга линия, осигуряваща връзка с крайния пункт на предложеното разписание - за промени в начални времена на курсове, удължаване/съкращаване на маршрута, увеличаване на периода за изпълнение в рамките на седмицата или на годината. Когато се открива нова автобусна линия или нови курсове по съществуваща линия, удължава се маршрутът или се откриват нови спирки, в т.ч. спирки по желание, по съществуваща линия, когато се увеличава периодът за изпълнение в рамките на седмицата или на годината, или се променя часът на тръгване от спирка по маршрута, нормата на чл. 6а, ал. 2 Наредба 2/2002 предвижда, че предложенията се съгласуват от заинтересованите областни управители и кметове на общини, на чиято територия има спирки, които по проекта на разписание са засегнати от промяната. По предписание на чл. 8, ал. 1 Наредбата маршрутните разписания на линиите от общинските транспортни схеми се разработват от съответните общини, предоставят се на членовете на определена от кмета комисия не по-късно от 14 дни преди заседанието й и след обсъждането им от комисията се внасят за разглеждане и утвърждаване от общинския съвет. Съгласно ал. 2 на същата разпоредба в състава на комисията се включват специалисти от общината, представители на: Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация", областните пътни управления и браншовите организации. Накрая, след обсъждането в комисията предложението се внася в съответния общински съвет за утвърждаване на транспортната схема (Сравн.: чл. 8, ал. 3 Наредбата). Разписаната нормативна уредба показва, че утвърждаването на транспортната схема е сложно административно производство, което включва няколко самостоятелни, но взаимнозависими един от друг, елемента, както следва: 1) предложение от съответния активно легитимиран субект, съдържащо реквизитите, посочени в чл. 6, ал. 1, респ. ал. 2 Наредбата; 2) в случаите, посочени в чл. 6а, ал. 2 съгласуване; 3) обсъждане в определена от кмета на съответната община комисия; 4) приемане на решение от общинския съвет за утвърждаване. Освен описаните в специалния закон специфични етапи, е необходим и един последен, пети елемент, а именно - осигуряването на възможност съгласно чл. 66 АПК на заинтересуваните лица да изразят становището си по предлагания проект на общ административен акт. Страните не спорят относно последните два етапа. Спорът касае правомерното осъществяване на първите три от тях. Видно е от доказателствата по делото, че предлаганият проект съдържа белези както на предложение по чл. 6, ал. 1, така и на такова по чл. 6, ал. 2 Наредбата. Но нито предложението на кмета на община Кюстендил, нито проекта на назначената помощна комисия, съдържат реквизитите, посочени в чл. 6, ал. 1 и ал. 2 Наредбата, а именно - не са приложени маршрутни разписания на курсовете непосредствено преди и след предложения нов курс по същата линия или друга линия, осигуряваща връзка с крайния пункт по маршрута (чл. 6, ал. 1, т. 1, съответно ал. 2, т. 2 Наредбата). Тези задължителни елементи от предложението са въведени, за да може да се извърши съпоставка на транспорта преди и след предложението, а оттам и да се вземе целесъобразно решение за утвърждаване или не на нова транспортна схема. Тяхната липса съответно прави невъзможна проверката за спазване на оперативната самостоятелност на административния орган при решаване на процесния въпрос. Освен това, по отношение на предложението по ал. 1 не са ангажирани и доказателства за спазването на чл. 6, ал. 3 Наредбата не е представен протокол от работата на нарочно определена комисия в състав, изрично определен в посочената норма, относно пътникопотока в района. Ролята на комисията по чл. 6, ал. 3 Наредбата е да даде експертно становище, гарантиращо извършена качествена преценка относно важен елемент от съвкупността от подлежащи на проверка факти и обстоятелства, налагащи утвърждаването на транспортната схема, поради което и несъобразяването на този елемент опорочава крайния акт на административния орган. Констатираните непълноти са довели до съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. Несъобразяването на описаните императивни норми е засегнало правото на защита на адресатите на постановеното волеизявление и е ограничило възможността за извършване на цялостен съдебен контрол за законосъобразност, поради което и обуславя отмяната на акта на самостоятелно основание. Изложеното прави обсъждането на спазването на останалите правила от цялостната административна процедура безпредметно, но за прецизност на изложението и в отговор на развитите от първоинстанционния съд съображения, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да посочи, че комисията по чл. 8, ал. 2 Наредба 2/2002 г. е взела решението си от 18.12.2020 г. при спазен кворум и мнозинство. Съгласно чл. 43 от неприложения по делото, но публично достъпен на интернет адрес: https://www.kustendil.bg/index.php?option=com_jdownloads&task=download.send&id=2160&catid=13&m=0&lang=bg, Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Кюстендил, Общинският съвет създава постоянни и временни комисии, като определя числения състав на всяка комисия и избира от състава на общинския съвет техния ръководен състав - председател и заместник председател, както и членовете на всяка комисия. Според предписанието на чл. 58, ал. 1 Правилника временна комисия, каквато очевидно е и процесната, се образува по конкретен повод за извършване на определена дейност, за проучване на отделни въпроси и за провеждане на анкети. По аргумент от ал. 2 с.з. правилата за работа на постоянна комисия се прилагат и за временната комисия. В този смисъл относимо е правилото на чл. 50, ал. 1 Правилника, според което комисията заседава, ако присъстват повече от половината от членовете й. Общият брой членове на комисията, определена със Заповед РД-00-112/06.02.2019 г. и Заповед РД-00-1376/03.12.2020 г. на кмета на община Кюстендил, е 9. Просто математическо изчисление показва, че повече от половината в случая са 5 от нейните членове. Аргумент в подкрепа на това тълкуване и в противовес с тезата на първостепенния съд за кворум от 6 човека, е и указанието, съдържащо се в неприложимата, но безспорно служеща за ориентир норма на чл. 27, ал. 3, изр. 2-ро ЗМСМА, според която решенията са приети с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници, когато броят на гласувалите "за" общински съветници е по-голям от останалата част от присъстващите на заседанието съветници. Следователно доколкото страните не спорят, че на заседанието са присъствали най-малко петима от нейните членове, а именно А. Йовева, Д. Бакалска, Р. Траянов, М. Матев и Р. Кирилов, то заседанието е проведено по предвидения ред и взетото решение е валидно и законосъобразно. С оглед формулираното заключение за наличие на основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК, проверката на материалната законосъобразност на оспорения общ административен акт се явява ненужна. По изложените съображения е правилен крайният извод на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспореното пред него решение на Общински съвет - Кюстендил в частта му по т. 1. В тази част първоинстанционният съд е приел и анализирал в цялост доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени след задълбочен логически анализ на всички доказателства, при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение в тази част се явява и обосновано. Неоснователно е и възражението, че решението в анализираната част е неправилно поради съществени нарушения за съдопроизводствените правила. Несъгласието на касатора с изводите на съда не е основание за отмяна на съдебното решение, а повод за иницииране на касационната му проверка, в контекста на основанието по чл. 209, т. 3, предл. 1-во АПК. Други доводи във връзка с твърдението за наличие на порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК касаторът не сочи, поради което и с оглед обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция не дължи произнасяне по него. По изложените съображения решението на първостепенния съд в частта, в която е отменена т. 1 от атакувания административен акт, е правилно и следва да бъде оставено в сила, а в частта, в която е отменена т. 2 от същия - недопустимо и подлежи на обезсилване. На обезсилване подлежи и решението в частта, с която са присъдени разноски в тежест на Общински съвет Кюстендил за размера над 2 060,00 (две хиляди и шестдесет) лева. При този изход на спора разноските за настоящата инстанция следва да се присъдят съразмерно с уважената и отхвърлената част на жалбата. На основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, вр. чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, "ВОЛАН БО" ООД следва да бъде осъдено да заплати на Общински съвет - Кюстендил разноски в размер на 85 (осемдесет и пет) лева, представляващи 1/2 част от заплатената държавна такса за образуване на касационното производство в размер на 70 лева и 1/2 от дължимото възнаграждение за един юрисконсулт в размер на 100 лева. В полза на ответника се дължат разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 750 лева (1/2 от действително заплатените и претендирани 1500 лв.) Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во и ал. 3, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение