Решение № 9258 от 2.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4539/2014 г.

Решение № 9258 от 2.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4539/2014 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 145 и сл. АПК, вр. чл. 48, ал. 3 от Закона за лечебните заведения /ЗЛЗ/. Образувано е по жалба, подадена от Специализирана болница за активно лечение по кардиология Видин" /"СБАЛК Видин"/ ЕАД, представлявана от изпълнителния директор д-р Даниела Д. Макавеева, чрез пълномощника адв. Димитър Стоянов, против мълчалив отказ на министъра на здравеопазването за издаване на разрешение за лечебна дейност по реда на чл. 46, ал. 2 ЗЛЗ. Жалбоподателят поддържа, че обжалваният мълчалив отказ е незаконосъобразен поради неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствени правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона, представляващия основания по чл. 146, т. 2, 3, 4 и 5 АПК. Излага съображения, че е подал писмено заявление за издаване на разрешение за осъществяване на дейност, придружено от необходимите приложения, съгласно изискванията по чл. 47, ал. 1 ЗЛЗ, като нито от Регионалната здравна инспекция /РЗИ/, нито от министъра на здравеопазването са констатирани несъответствия или непълноти на представените документи и съответно не са дадени указания за отстраняването им, поради което министърът е следвало да издаде искането разрешение. По подробни съображения, обосноваващи посочените основания, изложени в жалбата, в писмените бележки от пълномощника адв. Пенка Иванова, както и в съдебно заседание от двамата пълномощници, жалбоподателят моли съда да отмени мълчаливия отказ и да върне преписката на министъра на здравеопазването със задължителни указания за издаване на исканото разрешение. Претендира присъждане на направените разноски. Във връзка с възражението на ответната страна за недопустимост на жалбата поради подаването й след преклузивния срок за обжалване, жалбоподателят поддържа, че жалбата е допустима като подадена в срок, тъй като заявлението за издаване на разрешение е подадено на 21.11.2013 г. чрез РЗИ - гр. Видин, същото, заедно с удостоверението по чл. 47, ал. 4 ЗЛЗ е изпратено на министъра на здравеопазването на 27.12.2012 г., поради което тримесечният срок за произнасяне на министъра, предвиден в чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ, е изтекъл на 27.03.2014 г., а жалбата против мълчаливият отказ е подадена на 28.03.2014 г. Ответникът по жалбата - министърът на здравеопазването, представляван от пълномощниците юрисконсулт Боян Иванов и юрисконсулт Христина Гавазова, изразява становище за недопустимост на жалбата поради подаването й след срока, предвиден в чл. 149, ал. 2 АПК и на това основание моли жалбата да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото - прекратено. В тази връзка поддържа, че тримесечният срок по чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ за произнасяне на министъра на здравеопазването започва да тече от датата на подаване на заявлението, т. е. в случая от 21.11.2013 г., а не от датата на изпращането на преписката на министъра на здравеопазването. В писмените бележки, представени от юрисконсулт Хр. Гавазова се поддържа, че жалбата е недопустима поради липса на предмет, тъй като с писмо от 30.05.2014 г. лечебното заведение е уведомено за непълноти в представените документи и затова процедурата не е приключила, съответно - не е формиран мълчалив отказ. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като прецени наведените от страните доводи и доказателствата по делото, приема следното: От "Специализирана болница за активно лечение по кардиология Видин" ЕАД е подадено заявление за издаване на разрешение за осъществяване на дейност на основание чл. 46, ал. 1 и 2 ЗЛЗ, като лечебно заведение за болнична помощ. Заявлението е подадено до министъра на здравеопазването чрез Регионална здравна инспекция - гр. Видин, където е заведено с вх. № 110/21.11.2013 г. Към заявлението са приложени документи, описани в същото, както следва: 1. удостоверение за актуално състояние на дружеството; 2. правилник за устройството, дейността и вътрешния ред на лечебното заведение; 3. диплома за съответното висше образование на лицата, управляващи лечебното заведение, а за изпълнителния директор - и диплома за квалификация по здравен мениджмънт; 4. копия от лични карти за членовете на Съвета на директорите; 5. свидетелство за съдимост в оригинал - за членовете на Съвета на директорите; 6. разрешение от Агенцията за ядрено регулиране № СМ 255/12.11.2013 г. за строителство на обект "зала за кардио-ангиографски процедури с рентгенова уредба"; 7. удостоверение за вписване в регистъра на Българския лекарски съюз - за членовете на Съвета на директорите, които са лекари; 8. споразумение от 12.08.2013 г., сключено между "СБАЛК - Видин" и МБАЛ "Св. Петка" - Видин относно разпределение на клинични пътеки при изпълнение на медицински дейности; 9. документи за платена държавна такса по чл. 49, ал. 4 ЗЛЗ; 10. лицензия за използване на източници на йонизиращи лъчения за медицински цели. От съдържанието на административната преписка е видно, че така описаните документи действително са приложени към заявлението, тъй като са представени и пред съда като част от административната преписка, изпратена със съпроводително писмо с изх. № ЛД-00-178/11.04.2014 г. С писмо изх. № 3071/20.12.2013 г. от РЗИ - гр. Видин, заведено с вх. № ЛД-00-178/27.12.2013 г. в Министерството на здравеопазването, във връзка с постъпилото заявление вх. № 110/21.11.2013 г. от д-р Даниела Макавеева - изпълнителен директор на "СБАЛК - Видин" ЕАД за издаване на разрешение за осъществяване на лечебна дейност и в изпълнение на изискванията по чл. 47, ал. 4 ЗЛЗ, до министъра на здравеопазването са изпратени документите по чл. 47, ал. 1, 2 и 4 ЗЛЗ. Към това писмо е приложено удостоверение № 5/20.12.2012 г. за изпълнение на изискванията на Наредбата по чл. 46, ал. 3 и на утвърдените по реда на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ медицински стандарти, подписано от директора на РЗИ - гр. Видин. Към писмото от РЗИ до министъра на здравеопазването, заведено с вх. № ЛД-00-178/27.12.2013 г., е приложен и констативен протокол № 12-40/16.12.2013 г. за резултатите от извършената от РЗИ - Видин проверка относно съответствието на "СБАЛК - Видин" ЕАД с изискванията на Наредба № 49/18.10.2010 г. на Министерство на здравеопазването и Медицинските стандарти, утвърдени по реда на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Протоколът е подписан от петимата членове на комисията, назначена със заповед № РД-175/9.12.2013 г. на директора на РЗИ - гр. Видин за проверка на съответните изисквания във връзка с подаденото заявление вх. № 110/21.11.2013 г. от "СБАЛК - Видин" ЕАД. С изх. № ЛД-00-178/20.05.2014 г. от зам.-министъра на здравеопазването до "СБАЛК - Видин" ЕАД е изпратено писмо, в което е посочено, че на основание чл. 47, ал. 8 ЗЛЗ лечебното заведение се уведомява за допуснати непълноти по представените документи във връзка с подаденото заявление за издаване на разрешение за осъществяване на лечебна дейност вх. № 110/21.11.2013 г. Писмото е връчено на лечебното заведение на 31.05.2014 г., видно от приложената по делото разписка от "М и МБ експрес" ООД, както и потвърждение изх. № 487/31.05.2014 г., издадено от същото. В няколко пункта в това писмо са изложени съображения за несъответствия или непълноти в подадените документи и са дадени указания за отстраняването им. Наред с това в писмото е посочено, че е направен опит за връчване на лечебното заведение на писмо рег. № ЛД-00-178/18.03.2013 г. на адрес в гр. Видин, ул. "Цар Симеон Велики", съдържащо указания за непълноти в представените документи, но пратката е върната с указание, че получателят отсъства от адреса. На л. 298 - 301 от делото се намира писмо с посочения изходящ номер, съдържащо констатации за несъответствия и непълноти и указания за отстраняването им. На л. 302 е приложено копие от обратна разписка, издадена от "Български пощи" ЕАД, пощенска станция Видин, с дата на връщате - 24.03.2014 г., както и отбелязване в графата "Получателят отсъства". От данните по делото не може да се установи по безспорен начин връщането на каква пратка е удостоверено с тази разписка, още повече, че от приложеното на следващия лист от делото копие от пощенски плик /адресиран до "СБАЛ - Видин" ЕАД - гр. Видин, ул. "Цар Симеон Велики" № 119/ не може да се установи какво е съдържанието на пратката, съдържаща се в този плик, както и не може да се направи извод, че именно въпросното писмо е било изпратено с този плик, респективно - върнатата като невръчена пратка. Това обстоятелство по същество няма решаващо значение за настоящия правен спор предвид съображенията, които ще бъдат изложени по-долу. С писмо изх. № 13/31.05.2014 г., изпратено от "СБАЛК- Видин" ЕАД до министъра на здравеопазването и до зам.-министъра на здравеопазването е изразено становище по исканията в писмо изх. № ЛД-00-178/30.05.2014 г. Предвид установените релевантни фактически обстоятелства, настоящият съдебен състав намира, че подадена жалба е допустима и основателна. В чл. 47, ал. 1 ЗЛЗ е предвидено, че разрешение за осъществяването на дейност от лечебните заведения по чл. 46, ал. 1 се издава след представяне на заявление до министъра на здравеопазването, към което се прилагат документите, изброени в т. т. 1 - 8 включително. В ал. 2 на чл. 47 ЗЛЗ е предвидено, че заявлението по ал. 1 се подава в регионалната здравна инспекция, а в ал. 4 е предвидено, че в 30-дневен срок от постъпване на заявлението по ал. 1 РЗИ извършва проверка относно спазването на изискванията на наредбата по чл. 46, ал. 3, правилата по чл. 28а, ал. 3 и на утвърдените медицински стандарти и издава удостоверение, а при установени несъответствия дава предписания и определя срок за отстраняването им. Съгласно чл. 47, ал. 7 ЗЛЗ в едноседмичен срок от изтичането на срока по ал. 4 РЗИ изпраща на министъра на здравеопазването документите по ал. 1, 2, 4 и 6, а съгласно ал. 8, при непълноти на представените документи по ал. 1 министърът на здравеопазването в 30-дневен срок уведомява писмено лицето за това и определя срок за отстраняването им; според ал. 9, до отстраняването на непълнотите срокът по чл. 48, ал. 1 спира да тече; според ал. 10, при необходимост длъжностни лица, определени от министъра на здравеопазването, могат да извършат проверка относно спазването на изискванията по ал. 4. В чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ е предвидено, че в тримесечен срок от подаване на документите по чл. 47 министърът на здравеопазването издава разрешение за осъществяване на дейността на лечебното заведение или прави мотивиран отказ от издаването му. В същата разпоредба е регламентирано съдържанието на разрешението за осъществяване на лечебна дейност. Спорът във връзка с допустимостта на подадената жалба с оглед изискването за подаването й в срок, е обусловен от отговора на въпроса от кога започва да тече тримесечният срок по чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ. Както се посочи по-горе, в разпоредбата е предвидено, че този срок тече от подаване на документите по чл. 47, но това указание не е достатъчно конкретно и ясно, тъй като чл. 47 има 10 алинеи, в които са регламентирани различни процесуални правила. Същественото за преценката относно началния момент, от който започва да тече срока е обстоятелството, че министърът на здравеопазването може да се произнесе едва след като получи преписката, съдържаща подаденото заявление по чл. 47 ЗЛЗ и приложенията към него, които са представени от лечебното заведение, както и удостоверението по чл. 47, ал. 4 ЗЛЗ, което се издава от Регионалната здравна инспекция. Както заявлението с приложенията, така и удостоверението от РЗИ по чл. 47, ал. 4 са все "документи по чл. 47", тъй като тяхното подаване, съответно издаване, както и обстоятелствата и целите, за които се съставят, са регламентирани в различни разпоредби на чл. 47 /заявлението и приложенията - в чл. 47, ал. 1, а удостоверението - в чл. 47, ал. 4/. В зависимост от конкретната ситуация към тези документи може да се прибавят и документите, които заявителят е представил при констатирани несъответствия в документите, за което са му дадени указания от РЗИ по реда и в срока по чл. 47, ал. 4, предложение последно ЗЛЗ. Наред с това, министърът на здравеопазването обективно няма достъп до преписката по подаденото заявление по чл. 47, ал. 1 ЗЛЗ, преди тя да му бъде изпратена от РЗИ, чрез която се подава заявлението, съгласно правилото на чл. 47, ал. 2 ЗЛЗ. Предвид изложените съображения, настоящият състав приема, че срокът по чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ за произнасяне на министъра на здравеопазването по подаденото заявление започва да тече от датата, на която същият е получил /след служебно изпращане от съответната РЗИ/, заявлението с приложенията към него по чл. 47, ал. 1 ЗЛЗ и удостоверението, издадено от РЗИ по чл. 47, ал. 4 ЗЛЗ. В конкретния случай заявлението, заедно с приложенията и удостоверението по чл. 47, ал. 4 ЗЛЗ е изпратено на министъра на здравеопазването с писмо изх. № ЛД-00-178/27.12.2013 г. и от тази дата е започнал да тече тримесечният срок за произнасяне на министъра, предвиден в чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ, т. е. в случая срокът е изтекъл на 27.03.2014 г. Безспорно е по делото, че до тази дата няма произнасяне на министъра на здравеопазването с акт по чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ - за издаване на разрешението или за отказ за издаване на исканото разрешение. Поради това налице е мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК, който съгласно чл. 149, ал. 2 АПК може да се обжалва в едномесечен срок от изтичане на срока, в който административният орган е бил длъжен да се произнесе. В случая едномесечният срок изтича на 28.04.2014 г., а жалбата до съда е подадена на 28.03.2014 г., заведена в деловодството на ВАС с вх. № 5615 от същата дата. По тези съображения подадената жалба против мълчаливия отказ на министъра на здравеопазването да се произнесе по заявление с вх. № 110/21.11.2013 г. е подадена в срок е и допустима. Възражението на ответната страна за недопустимост на жалбата поради липса на предмет, направено едва в писмените бележки на пълномощника, е неоснователно. Както се обоснова по-горе, в случая е формиран мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК, тъй като компетентният административен орган - министърът на здравеопазването, не се е произнесъл до отправеното до него искане /заявление/ по чл. 47, ал. 1 ЗЛЗ за издаване на разрешение за осъществяване на лечебна дейност. В цитираните по-горе разпоредби на Закона за лечебните заведения се съдържат специални правила относно срока, в който следва да се произнесе министърът и в случая са приложими именно тези правила, а не общите правила, предвидени в АПК. След като не се е произнесъл в регламентирания в чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ срок без да е налице основание за това непроизнасяне, включително и изпращане на уведомление за непълноти в документите по чл. 47, направено в срока по чл. 47, ал. 8 ЗЛЗ, министърът на здравеопазването е постановил мълчалив отказ, който по своите правни последици и в частност - относно възможността за обжалване, се приравнява на изричния отказ. Обстоятелството, че едва на 30.05.2014 г. от зам.-министъра на здравеопазването /който при това не е компетентен орган по чл. 47, ал. 8 ЗЛЗ/ е изпратено уведомление до лечебното заведение за отстраняване на непълноти или несъответствия, не игнорира формирания преди това /към 27.03.2014 г./ мълчалив отказ, който междувременно е обжалван пред съда. Предприетото процесуално действие от страна на административния орган между впрочем противоречи на поддържаното от същия становище в настоящото производство, че мълчалив отказ е формиран към дата 21.02.2014 г. /изтичане на тримесечния срок, считано от датата на подаване на заявлението по чл. 47, ал. 1 ЗЛЗ в РЗИ/, както и на твърдението, че този мълчалив отказ е влязъл в сила, тъй като не е обжалван в срок. Наред с това, такова процесуално поведение на административния орган по естеството си представлява превратно упражняване на права, тъй като копие от подадената жалба от "СБАЛК - Видин" ЕАД е получена от министъра на здравеопазването още с препращането й от съда съгласно разпореждане от 2.04.2014 г. и единственото възражение, което тогава е направено е за просрочие на жалбата. По изложените съображения настоящият състав приема, че жалбата е допустима като подадена в срок, от легитимирано лице, при наличие на правен интерес и против подлежащ на обжалване административен акт по чл. 58, ал. 1 АПК. Разгледана по същество жалбата е основателна. Мълчаливият отказ представлява бездействие на администрацията в случаите, когато административният орган има задължение да се произнесе по направено пред него искане. Както се посочи, този отказ е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК и е приравнен към изричния такъв, тъй като не е само липса на волеизявление от страна на компетентния орган, а отказ да се издаде искания от заявителя административен акт. Нормата на чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ е специална и задължава министъра на здравеопазването да се произнесе в писмена форма, независимо дали с издаване на разрешение или с отказ - при липса на основания за издаване на разрешение. В случая мълчаливият отказ на министъра на здравеопазването е издаден в нарушение на императивното изискване по чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ за постановяване на мотивиран отказ, което на практика означава, че законът поставя изискване за постановяване на акта в писмена форма. Бездействието на административния орган, представляващо мълчалив отказ в случая е в противоречие с нормата на чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ, изискваща постановяване на изричен акт, който може да бъде или разрешение, с който се удовлетворява искането за издаването, или мотивиран отказ за издаване на исканото разрешение. Липсата на мотиви, обосноваващи решението не органа, не може да бъде преодоляна с последяващи съображения, още повече че такива по делото неса и направени. Предвид това мълчаливият отказ е незаконосъобразен като постановен в нарушение на законовите изисквания за писмена форма и за мотивиране, поради което са налице основания по чл. 146, т. 2 и 3 АПК за отмяната на акта. В настоящото производство не следва да се проверява съответствието на акта с материалноправните изисквания, тъй като актът не е издаден в изискуемата форма и това е достатъчно основание за отмяната му. На основание чл. 172, ал. 2 АПК мълчаливият отказ следва да бъде отменен, а преписката изпратена на органа за произнасяне по подаденото заявление с изричен акт, съгласно изискването по чл. 48, ал. 1 ЗЛЗ. При произнасянето по заявлението органът следва да процедира по реда, предвиден в приложимите разпоредби на чл. 47 и чл. 48 ЗЛЗ, като или издаде исканото разрешение или постанови мотивиран отказ. При този изход на спора искането на жалбоподателя за присъждане на разноските е основателно. От доказателствата по делото се установяват направени разноски в размер на 50 лв. за платена държавна такса по делото. В представения договор за правна защита и съдействие от 14.04.2014 г. /без номер на кочан и сериен номер/ се установява, че между страните по договора е уговорено адвокатско възнаграждение в размер на 1500 лв., което е платимо по сметка. По делото няма доказателства за плащане на уговореното възнаграждение /платежен документ за плащане по сметка/, поради което не може да се приеме, че са налице реално направени разноски за изплатено адвокатско възнаграждение и същото не следва да бъде включвано в размер на присъдените в полза на жалбоподателя разноски. В този смисъл е т. 1 от тълк. решение № 6 от 6.11.2013 г. на ВКС по тълк. дело № 6/2012 г. на ОСГТК. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение