Решение № 12306 от 14.11.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4912/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка със Закона за държавния служител /ЗДСл/. Образувано е по касационна жалба на директора на Областна дирекция Земеделие Шумен, чрез юрк С. Чанев като процесуален представител, срещу Решение 493 от 10.04.2024 г. на Административен съд Шумен по адм. дело 303/2023 г. в частта, с която са отменени пункт ІІІ и пункт ІV от заповед РД-04-134-14/19.10.2023г. на директора на Областна дирекция Земеделие Шумен. Твърди се неправилност на решението в обжалваните му части като постановено в противоречие с материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа се, че органът е изпълнил надлежно задълженията по чл.93, ал.1 ЗДСл, както и че релевираните в т. ІІІ и т. ІV от процесната заповед дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2, т.1 и т.5 от ЗДСл са доказани от събраните по делото писмени и гласни доказателства. Прави се искане за отмяна на оспореното решение и вместо него да бъде постановено друго, с което да се отхвърли жалбата срещу пункт ІІІ и пункт ІV от процесната заповед. Претендират се деловодни разноски. Възразява се срещу размера на адвокатското възнаграждение на пълномощника на ответника по касация. Ответникът П. Й. Н., лично и чрез процесуалния си представител адв. Т. Янева, в писмен отговор и устно в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационната жалба като счита решението в оспорените му части за обосновано и правилно. Прави искане за присъждане на разноски по приложен списък. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, второ отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и срещу съдебен акт, подлежащ на касационен контрол, а разгледана по същество - за неоснователна. Съображенията са следните: С решението в оспорените му части, административният съд е отменил заповед РД-04-134-14/19.10.2023г. на директора на Областна дирекция Земеделие Шумен в частта по пункт ІІІ и в частта по пункт ІV, с които на П. Й. Н. на длъжност главен директор на главна дирекция Аграрно развитие в ОД Земеделие Шумен, са наложени две дисциплинарни наказания уволнение на основание чл. 89, ал.1, т.1 и т.5 вр. с чл.90, ал.1, т.5 от ЗДСл. За да постанови този резултат, решаващият съд е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган; има предвидената по чл. 97, ал. 1 ЗДСл писмена форма и са спазени сроковете по чл.94 ЗДСл., но при издаването й е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила във връзка с процедурата по чл.93 ЗДСл за изслушване и приемане на обяснения от служителя. Съдебният акт съдържа преценка поотделно на конкретните деяния, приети от ДНО за съставомерни дисциплинарни нарушения, а формираните мотиви са за недоказаност на същите, с което е обоснован изводът за материалноправна незаконосъобразност на заповедта. Съдът констатира и неспазване на критериите по чл.91 ЗДСл при определяне на наложеното наказание, а като допълнителен аргумент за отмяна на заповедта счита обстоятелство, че с една и съща заповед са наложени две дисциплинарни наказания уволнение, с оглед на което не може да се определи кое е конкретното основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл.107, ал.1, т.3 от ЗДСл. При горните съображения, с обжалваното решение издадената заповед е отменена в частта по пункт ІІІ и пункт ІV като незаконосъобразна на основанията по чл.146, т.3 и т.4 АПК. Решението е валидно, допустимо и правилно. Релевантните за спора факти и обстоятелства са установени след анализ на събраните по делото доказателства като са обсъдени и наведените от страните доводите и възражения. Не са налице оплакванията в касационната жалба за пороци на обжалваното решение по чл.209, т.3 от АПК, а именно: Правилен е изводът на съда за незаконосъобразност на процесната заповед и настоящият касационен състав препраща към мотивите в оспореното съдебно решение на осн. чл.221, ал.2, изр. 2 от АПК, както следва: Дисциплинарната отговорност на държавния служител Н., според данните в пункт ІІІ от обжалваната заповед, е ангажирана за това, че на 26.07.2023г. е изнесъл от ОДЗ-Шумен оригинал на Констативен протокол 010/24.08.2023г. част от разпределената му преписка с ПО-12-17/25.08.2022г., който КП е представен от него на Инспектората към МЗХ във връзка с изпратен сигнал за нарушения в работата на директора на ОДЗ Шумен. Според ДНО, с горното са нарушени чл.33, ал.4 и чл.52, ал.5 от Вътрешните правила за документооборота и деловодната дейност, утвърдени със заповед РД-05-184-1/18.10.2018г. на директора на ОДЗ Шумен, според които изнасянето на документи от дирекцията се допуска само с изричното разрешение на директора и по изключение на главния секретар, а документи от делата могат да се вземат за определен срок единствено в изключителни случаи, например за съдебно-следствени органи, като копие от документа се оставя в папката, заедно с писмото, с което е изискан. Деянието е квалифицирано като неизпълнение на служебни задължения по чл.89, ал.1, т.1 ЗДСл, прието за тежко дисциплинарно нарушение, предвид загубата на документи, с които е нарушена целостта на административни преписки, които администрацията е длъжна да съхранява. При горните фактически и правни основания с пункт ІІІ от заповедта, на служителя Н. е наложено дисциплинарно наказание уволнение съгласно чл.90, ал.1, т.5 ЗДСл. Според данните в пункт ІV от процесната заповед, на 14.07.2023 г., в администрацията на ОДЗ-Шумен е изготвен и подписан от П. Н. констативен протокол 27/14.07.2023г., съдържащ констатации, които не отговарят на действителното фактическо състояние на имот в землището на с. Сини вир, община Каолиново, проверен на място на посочената дата от тричленна комисия с председател Н., за спазване правилата за пожарна безопасност по Наредба 8121з-968/2014г. Сочи се, че в изготвения КП, Н. е записал, че на терен на място, поради овъгляване на почвата, не е установено дали преди започване на жътвата житните култури са парцелирани на площи за еднодневна работа с противопожарни ивици, широки не по-малко от 6 м., изпълнени чрез ожънване, отстраняване на сламата и изораване; че КП е подписан от члена на комисията Г. Г. и не е подписан от другия член С. П., която по-късно - на 31.07.2023г., го е подписала с особено мнение с доводи за неверни констатации, неотговарящи на действителното състояние на терена, установено при контролна проверка на място на 19.07.2023г. от комисия в друг състав и с председател директора на ОДЗ-Шумен, при която е констатирано, че липсват изискуемите противопожарни ивици в парцела. Поведението на Н. е квалифицирано като дисциплинарно нарушение по чл.89, ал.2, т.1 ЗДСл - неизпълнение на служебните задължения съгласно чл.21, ал.1 от ЗДСл - точно, добросъвестно и безпристрастно и съгласно т.7.1. от длъжностната характеристика за качествено изпълнение на поставените задачи, и по чл.89, ал.2, т.5 ЗДСл - неспазване на правилата на чл.23 вр. с чл.2, т.3 и 4 и чл.16, ал.4 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, въвеждащи принципите за добросъвестност и безпристрастност при изпълнение на служебните задължения, както и на задължението на служителите на ръководни длъжности да дават пример за професионално и ефективно изпълнение на служебните задължения. ДНО приема, че действията на държавния служител са неупражняване на ефективен контрол за пожарна безопасност, който следва да се извършва изключително отговорно с оглед високата степен на обществена опасност за живота, здравето и имуществото на хората от възникване на пожари, които действия са довели до неспазване на приложимите норми и изисквания от задължените лица, в резултат на което са създадени порочни практики и се понижава доверието на гражданите в институциите, а отделно от това с изготвения КП е подведен директора на ОДЗ за резултатите от възложената проверка. При горните фактически и правни основания, с пункт ІV от заповедта, на служителя Н. е наложено дисциплинарно наказание уволнение съгласно чл.90, ал.1, т.5 ЗДСл. Описаните дисциплинарни нарушения, както и други две, за които със същата заповед са наложени по-леки дисциплинарни наказания, са установени в дисциплинарно производство, образувано със заповед РД-04-134-7/04.10.2023г. на директора на ОДЗ-Шумен, с която е свикан състава на назначения в дирекцията Дисциплинарен съвет със задача да изясни фактите и обстоятелствата от значение за дисциплинарната отговорност на държавния служител Н., вкл. въз основа на дадените от последния писмени обяснения. Конкретно за двете описани по-горе деяния, от служителя са поискани писмени обяснения, както следва: с искане изх. РД-04-134-3/28.09.2023г. във връзка с липсващи преписки, но не и във връзка с обвинението за изнесен в нарушение на Вътрешните правила за документооборота оригинал на КП 010/24.08.2023г., като по искането е постъпило обяснение от Н. на 02.10.2023 г. и същият е изслушан на 03.10.2023г., видно от съставен протокол от тази дата, но отново без въпроси за КП; с искане изх. РД-04-134-3/28.09.2023г. във връзка с обвинението за съставен КП 27/14.07.2023г. с невярно съдържание, подписан с особено мнение на член на комисията, като по искането е дадено обяснение от служителя на 02.10.2023г. и е изслушан но 03.10.2023 г., за което е съставен протокол от посочената дата. Видно е, че Дисциплинарният съвет е провел няколко заседания за събиране и обсъждане на доказателства, включително гласни доказателства, относими към деянията на П. Н. и е изготвил становище по протокол 6/13.10.2023г., в което се съдържа описание на установените факти, вкл. относимите към процесните деяния, за които общо е прието, че са дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2, т.1 ЗДСл без връзка с конкретни служебни задължения. В същото становище е посочена формата на вината; има общо обсъждане на поведението на служителя, като се прави предложение до директора на ОДЗ Шумен за налагане на дисциплинарно наказание уволнение. Следва издаване на процесната заповед, в която са възпроизведени фактическите констатации на ДС и е дадена правна квалификация на деянията като дисциплинарни нарушения. В съдебното производство са събрани писмени и гласни доказателства, след преценката на които е постановено оспореното решение. Предвид изложените обстоятелства, относими към проведената процедура и по същество към съставомерността на деянията на държавния служител, правните изводи за допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и на материалния закон при издаване на процесната заповед, формирани от административния съд, са обосновани и правилни. Съответни на данните в документите към дисциплинарната преписка са доводите в оспореното решение за нарушение на процедурата по чл.93, ал.1 ЗДСл. Съгласно цитираната разпоредба дисциплинарно-наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Правната норма на чл. 93, ал. 1 ЗДСл не сочи точно в кой момент преди налагането на дисциплинарното наказание следва да се направи изслушването на служителя и твърденията на касатора в тази им част са правилни. Според нормативната уредба на процедурата по дисциплинарно наказване в специалния ЗДСл, обаче, са предвидени поредица от процесуални действия, които следва да бъдат извършени в определена последователност и с необходимото съдържание, за да е налице правилно провеждане на дисциплинарното производство при пълно и всестранно изясняване на фактите и обстоятелствата във връзка с дисциплинарното нарушение и за да бъдат защитени правата и интересите на дисциплинарно наказаното лице. В случая, поредността на извършените действия в дисциплинарната процедура не отговаря на горните процесуални изисквания. От материалите към дисциплинарната преписка е видно, че държавният служител е дал писмени обяснения и е изслушан от ДНО преди образуване на дисциплинарното производство, което само по себе си не е съществено нарушение по см. на чл.146, т.3 АПК, но от значение е обстоятелството, че към момента на изслушване, съотв. приемане на обяснения от служителя, не се били събрани и не са му предоставени доказателствата, относими към деянията му и последните не са били квалифицирани като дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2, т.1 ЗДСл, тъй като не са конкретизирани неизпълнените служебни задължения. Горното е извършено едва със заповедта за налагане на дисциплинарни наказания, в която пък не се съдържа обсъждане на предварително представените обяснения на наказаното лице. По отношение на деянието по пункт ІІІ от заповедта, даже няма изискани обяснения и изслушване на служителя по предявеното обвинение за неправомерно изнасяне на констативния протокол от ОДЗ. Описаната последователност на действията в дисциплинарното производство не съответства на процедурните правила по чл.95 и чл.96 във вр. с чл.93 от ЗДСл и на преследваната с тяхната регламентация цел за установяване на относимите факти и обстоятелства и защита на дисциплинарно наказваното лице. Според логиката на закона, изслушването следва да е преди налагане на дисциплинарното наказание, т. е. преди издаването на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание. Както се посочи, от събраните по делото доказателства се установява, че служителят е дал обяснения и е изслушан в ранен етап на производството на 02-03.10.2023г., съотв. преди вземане на окончателното решение от дисциплинарния съвет на 13.10.2023 г. и изготвянето на становище с предложение до дисциплинарно-наказващия орган за налагане на дисциплинарни наказания по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. Липсват доказателства по делото, а и не се твърди от органа, че преди налагане на дисциплинарните наказания, както и след вземане на становището от дисциплинарния съвет съгласно чл. 96, ал. 1 от ЗДСл, държавният служител е поканен /уведомен/ за даване на писмени обяснения и изслушване от ДНО. Даването на обяснения в хода на образуваното дисциплинарното производство не замества изслушването и даването на обяснения пред дисциплинарно-наказващия орган преди налагане на наказанието, както правилно е приел административният съд. Още повече, че в случая към момента на изслушването и приемането на писмени обяснения, не са били събрани всички относими доказателства и деянията на служителя Н. не са били квалифицирани съобразно съставите за дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2 вр. с ал.1 ЗДСл. Твърденията на касатора в обратен смисъл не отговарят на документите по преписката. В тази връзка следва да се има предвид, че целта на императивното изискване по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е след като са събрани доказателствата в дисциплинарното производство и е изготвено становището на дисциплинарния съвет, държавният служител да има възможност да изрази своето становище по тях и да даде конкретни обяснения по разследваното нарушение пред дисциплинарно-наказващият орган с оглед крайната му, решаваща оценка на всички обстоятелства от значение за преценката за налагане на дисциплинарното наказание. Предвид изложеното и доколкото изискването на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е въведено като особено важна гаранция за ефективно упражняване правото на защита на държавния служител, а неспазването му има за задължителна последица отмяна на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание /чл. 93, ал. 2 от ЗДСл/, решението на административния съд в оспорените му части е правилно. Обосновани от доказателствата и съответстващи на приложимия закон са и формираните от съда изводи за недоказаност на констатираните по пункт ІІІ и пункт ІV от заповедта, нарушения. Във връзка с обвинението срещу Н. по пункт ІІІ от акта, че на 26.07.2023г. е изнесъл от ОДЗ-Шумен оригинал на Констативен протокол 010/24.08.2023г., са обсъждани данните в КП от 25.08.2023г., съставен от специално назначена комисия за извършване на проверка в кабинета на лицето. Видно е, че констатациите на същата са въз основа на съпоставка на регистрираните в електронната система на дирекцията документи и намерените в канцеларията, но без данни за обектите в помещението, които са проверявани. Предвид горното процедиране на комисията, верността на съставния КП от 25.08.2023г. е опровергана от служителя, който в обясненията си е посочил местонахождението на липсващия КП и го е предал с надлежен протокол от 04.10.2023г. С оглед на изложеното, правилно съдът е приел, че не е доказано нарушение на правилата на чл.33, ал.4 и чл.52, ал.5 от Вътрешните правила за документооборота и деловодната дейност в ОДЗ - Шумен, респ. че не е налице дисциплинарно нарушение по чл.89, ал.2, т.1 ЗДСл. Идентични изводи за недоказаност е формирал съдът и във връзка с обвинението срещу държавния служител Н. по пункт ІV от заповедта, за това, че е изготвил и подписал Констативен протокол 27/14.07.2023г., съдържащ констатации, които не отговарят на действителното фактическо състояние на имот в землището на с. Сини вир, община Каолиново. Обосновани от анализа на доказателствата, вкл. показанията на разпитаните свидетели, са изложените мотиви в съдебното решение за липса на съставомерно поведение на П. Н.. Видно е, че посочения КП е подписан с особено мнение на свид. П. член на комисията и без възражения от свид. Г., също член на комисията, ръководена от Н.. Двамата са присъствали на проверката на имота за спазване на противопожарните изисквания и дават противоречиви показания пред съда. Свид. Г. потвърждава истинността на данните в протокола за това, че на 14.07.2023г. при огледа на място не е можело да се установи дали има противопожарни ивици поради скорошното овъгляване на терена от възникналия пожар. Свид. П. сочи, че не е имало такива ивици, което е било видно, поради което е вписала особено мнение в КП. Във връзка с горните противоречия и доколкото органът е обосновал невярното съдържание на КП от 14.07.2023г. с отразеното в КП от 19.07.2023г. обстоятелство за липса на противопожарни ивици в имота, съдът е разпитал свид. Х., който заявява, че е подписал протокола от 19.07.2023 г. без да го прочете. При преценка в съвкупност на горните доказателства, обосновано съдът приема за недоказано по безспорен начин релевираното дисциплинарно нарушение. Констатациите са, че не е установено неизпълнение от П. Н. на служебните задължения по т.7.1. от длъжностната характеристика и съгласно чл.21, ал.1 от ЗДСл точно, добросъвестно и безпристрастно, както и не е установено поведение на същия в нарушение на правилата на чл.23 вр. с чл.2, т.3 и 4 и чл.16, ал.4 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Сочи се, че ДНО превратно е интерпретирал данните в двата протокола и без да съобрази различните дати на съставянето им, съотв. на проверките на място и възможната промяна във фактическото състояние на имота, в каквато насока са свидетелските показания. С оглед на горното, правилен е крайният изводът, че предявеното обвинение за извършено от служителя Н. дисциплинарно нарушение по чл.89, ал.2, т.2 и т.5 от ЗДСл е недоказано и издадената заповед за налагане на дисциплинарно наказание в частта по пункт ІV е незаконосъобразна. Настоящата инстанция споделя и допълнителните аргументи на съда за отмяна на оспорения административен акт. Липсата на надлежна преценка от страна на ДНО на всички обстоятелства по чл.91 от ЗДСл, относими към вида на наказанието, което е видно от съдържанието на издадената заповед е достатъчно основание за нейната отмяна. Порок на заповедта и е обстоятелство, че с нея са наложени две отделни дисциплинарни наказания уволнение, поради което не може да се определи кое е конкретното основание за прекратяване на служебното правоотношение с държавния служител на осн. чл.107, ал.1 т.3 от ЗДСл. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила. Не са налице сочените от касатора основания по чл.209, т.3 АПК за неговата отмяна. При този изход на спора, касаторът няма право на разноски. Предвид предявеното искане, съдът, на осн. чл.38, ал.2 от ЗА, присъжда в полза на пълномощника на ответника адв. Т. Янева, която го е защитавала безплатно, видно от приложения договор за правна защита и съдействие, адвокатско възнаграждение в размер на 2000,00лв. Последното съответства на фактическата и правна сложност на делото, предмет на което е съдебен акт, постановен по оспорване на заповед за налагане на две дисциплинарни наказания и събрани многобройни доказателствени средства. Възражението на касатора за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно. Воден от горното и на осн. чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на II отделение