Решение № 1724 от 20.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5501/2024 г.

С решение 1871 от 21.03.2024 г. постановено по адм. д. 10700/2023 г. по описа на Административен съд - София град е 1. отменена по жалбата на Медицински център по очно здраве Фокус ЕООД заповед за отказ за сключване на договор за извършване на амбулаторни процедури РД-15-1375/26.10.2023 г. на и. д. директора на Столичната здравноосигурителна каса; 2. изпратена преписката на ответника за ново произнасяне по заявление с вх. 29-02-119/28.09.2023 г., подадено от Медицински център по очно здраве Фокус ЕООД, съобразно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, като е определен срок за това и 3. осъдена Националната здравноосигурителна каса да заплати на Медицински център по очно здраве Фокус ЕООД, разноски по производството. Срещу това съдебно решение е подадена касационна жалба от директора на СЗОК с оплаквания за незаконосъобразността му и с искане да бъде отменено и да се постанови съдебен акт по същество, с който да се отхвърли жалбата. Има искане за присъждане на разноски. Ответник по касационната жалба - Медицински център по очно здраве Фокус ЕООД, в приложен отговор оспорва основателността на жалбата и изразява становище да се остави в сила обжалваното решение. Има искане за присъждане на разноски . Прокурор от Върховна прокуратура дава заключение да се остави в сила решението на първоинстанционния съд Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в преклузивния 14 дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение в съответствие с чл. 220 от АПК, касационният състав приема от правна страна следното: С оспорената пред АССГ заповед касационният жалбоподател е отказал сключване на договор за оказване на болнична помощ за извършване на амбулаторни процедури на основание чл. 59б, ал.2 от Закона за здравното осигуряване и чл. 29, ал. 1, т. 2, 3 и ал.4 във връзка с чл.290, ал.1, т.2 от Националния рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) и Българския лекарски съюз (БЛС) за 2023 - 2025 г. с МЦ Фокус ЕООД, относно оказване на болнична медицинска помощ за амбулаторни процедури (АПр) 19, 20, 21, съгласно приложение 18 Амбулаторни процедури към НРД за МД за 2023 2025. Като основание за постановения в оспорваната заповед отказ, административният орган е приел, че ЛЗ не отговаря на необходимите условия за сключване на договор по заявените АПр, което се потвърждавало и с Писмо-отговор с вх. 35-00-2315/1/24.10.2023 год. на СЗОК от Управителя на НЗОК, където е изразено, че в алгоритъма на споменатите АПр, се изисква структурата Клинична лаборатория да бъде разположена на територията му /на ЛЗ - заявител/, като същевременно тя следва да обезпечава 24-часово осъществяване на дейностите, което е мотивирано от медицинската целесъобразност за провеждане на своевременна диагностика и лечение при пациентите със спешно състояние, на които следва да се оказва незабавно медицинска помощ в рамките на посочените АПр - в конкретния случай с 19, 20, 21. Няма спор, че соченото е единствено фактическо основание за да се постанови отказ за сключването на договора, независимо, че по време на предходно действали НРД и при една и съща правна рамка за сключване на договори между ЛЗ и НЗОК администрацията е признавала като структурно звено клинична лаборатория да се ползва тази, с която е сключен договор. Срещу заповедта е подадена жалба до компетентния съд, който е провел съдебен контрол върху законосъобразността на административния акт. Спор по доказателствата няма. В първоинстанционното решение хронологично и много подробно са обсъдени доказателствата по административната преписка, както и такива представени от страните и от които при проведени административни проверки е установено, че ЛЗ отговаря на изискванията, с изключение на въведената локация за звеното клинична лаборатория. Първоинстанционният административен съд правилно е установил релевантната фактическа обстановка, въз основа на която е извел и своите правни изводи относно основателността на първоинстанционната жалба. Ответникът по касационната жалба е регистрирано лечебно заведение от 2014 г., вписано като медицински център за очно здраве по чл. 8, ал. 1, т. 2, б. в от ЗЛЗ в Публичен регистър на лечебните заведения за извънболнична помощ и хосписите (ЛЗИБПХ). Не се спори, че от тогава е осъществявал медицинска дейност, през период, в който са действали НРД за МД и за това ска сключвани договори с НЗОК. До приемането на НРД за МД за 2023 2025 г. от страна на администрацията не е имало противопоставяне по осъществяване на АПр 19, 20 и 21 от съответните приложения към предшестващи НРД. По повод подадено заявление за сключване на нов договор с НЗОК, управителят на СЗОК е дал указания за представяне на допълнителни доказателства, съгласно нормативните изисквания. Не се спори, че тези указания са изпълнени. Административната процедура е приключила с издаването на оспорваната заповед пред АССГ, а като мотив за мотивирания отказ, компетентния орган приема, че ответникът по касационната жалба не отговаря на необходимите условия за сключване на договор по заявените АПр, което се потвърждавало, като неизпълнено условие. В оспорваната пред АССГ заповед, административният орган мотивира извода си с Писмо-отговор с вх. 35-00-2315/1/24.10.2023 год. на СЗОК от Управителя на НЗОК. Това писмо, посочва, че в алгоритъма на спорните АПр, се изисква структурата Клинична лаборатория да бъде разположена на територията на ЛЗ - заявител, като същевременно тя следва да обезпечава 24-часово осъществяване на дейностите, което било мотивирано от медицинската целесъобразност за провеждане на своевременна диагностика и лечение при пациентите със спешно състояние, на които следва да се оказва незабавно медицинска помощ в рамките на посочените АПр - в конкретния случай с 19, 20, 21. На следващо място е посочено Указание РД-16-66/05.10.2023 год. между НЗОК и БЛС за прилагане на НРД за МД 2023 -2025 г. Възражението на ответната страна е базирано на дългосрочни договорни отношения за ползване на услуги от клинични лаборатории на СМДЛ Рамус ООД, като е представен договор и анекс от 2023 г. за релевантния период на действие на НРД за МД за 2023 2025 г. В оспорваната заповед, касационен жалбоподател въвежда условие, което правилно е ценено от административният съд като ново обстоятелство, прието, като условие за сключването на договор, без такова условие да е нормативно определено. Изискването е заявителят за сключване на договор за съответните АПр да разполага с клинична лаборатория, а като следваща възможност да ползва такава, която физически се намира на територията на ЛЗ. Въведено е определението по § 1, т. 12 от ДР на ЗЛЗ Територия на лечебно заведение за болнична помощ по смисъла на чл. 9, ал. 6 е урегулиран поземлен имот и построените върху него сгради, предназначени за обществено обслужване в областта на здравеопазването, където лечебното заведение за болнична помощ осъществява дейността си. СМДЛ Рамус ООД, като страна по договори с ЛЗ и с НЗОК никога не е имало лаборатория на територията, както изисква касационен жалбоподател, на която се намира медицинския център. Както правилно отбелязва съдът, считано от 2015 до 2023 г. договорните отношения със СМДЛ Рамус ООД и НЗОК не са били препятствани по изложените в оспорваната заповед причини. Административният съд противопоставя като правилен извод, че в ДЛА по съответните АПр 19,20 и 21, съобразено с изискванията на Приложение 18 към НРД за МД за 2023 2025 г. такова изискване не е въведено, напротив текстово няма изменение в изискванията заложени в т. 4а по съответните АПр и по предходния НРД за МД за 2020 2022 г., както и предходни. Първоинстанционният съд правилно е отчел, въведените нормативно изисквания в т.4а на АПр 19, 20, 21 за ЛЗ, което кандидатства за сключване на договор с НЗОК, заявителят да разполага с определени структурни звена, медицинска апаратура и оборудване, налични и функциониращи на територията му. Уточнено е, че лечебното заведение за болнична помощ може да осигури предвидените в съответния алгоритъм звена, медицинска апаратура и оборудване, и чрез договор с друго лечебно заведение за извънболнична или болнична помощ, разположено на територията му и имащо договор с НЗОК. Създадена е възможност, при изпълнение на изискванията на АПр, освен че ЛЗ трябва да има предвидените задължителни звена, апаратура и оборудване като собствени структури и активи, за дейността си да ги е осигурило чрез договор с друго лечебно заведение, което се намира на територията му. Двете хипотези са равнозначни и се третират по един и същ начин - приема се, че ЛЗ разполага със собствена лаборатория, която е разположена на територията му. Ответникът по касационната жалба не разполага със собствена клинична лаборатория, нито на територията му има такава. Относно условията, на които трябва да отговаря ЛЗ за сключването на договор по АПр 19, 20 и 21 от Приложение 18 към НРД МД 2023 2025 г., а и в идентични редакции към предходни НРД е въведено изключение, като трета възможност за сключване на договора. На трето място, което е посочено, като извод от първоинстанционния съд е нормативно предвиденото, като изключение от споменатите изисквания, ЛЗ може да осигури осъществяването на дейност по клинична лаборатория от съответното ниво, по договор със самостоятелна медико-диагностична лаборатория/СМДЛ/ или с клинична лаборатория - структура на друго лечебно заведение, като изключение от прилагане на изискването за териториалното местоположение на ЛЗ. Следва да се сподели извода на първоинстанционен съд за нормативното изключение по т. 4а от условията за сключване на договор за изпълнение на АПр, важима за всяка от процесните В случаите, когато ЛЗБП не разполага със собствена клинична лаборатория, то по изключение може да осигури осъществяването на дейност по клинична лаборатория от съответното ниво, по договор със самостоятелна медико-диагностична лаборатория или с клинична лаборатория структура на друго лечебно заведение. С договора задължително се обезпечава 24-часово осъществяване на дейностите по клинична лаборатория за нуждите на структурата по очни болести. Това е условие от изискванията за всяка от трите АПр, по приложение 18, което е неразделна част и от НРД за МД за 2023 г. Както се посочи, прилагайки историческото тълкуване това условие, редакционно е заложено в предходни НРД за МД. От посочения текст става пределно ясно, че специално по отношение на звеното клинична лаборатория, е установено изключение от правилото, установяващо кои задължителни звена, медицинска апаратура и оборудване, следва да са налични на територията на лечебното заведение, кандидатствуващо за сключване на договор с НЗОК по АПр 19, 20 и 21. Следва да се обсъди, разменяната кореспонденция между касационния жалбоподател и НЗОК поставя ли императивно условие за ответника по касационната жалба, с посочването й в оспорваната заповед или с дължимата приложимост от нормативния акт НРД за МД за 2023 2025 г., по неразделното към него Приложение 18 при предвидено и допустимо изключение е възможно да се сключи договора при всички други изпълнени условия. Както първоинстанционният съд, така и този съдебен състав на Върховен административен съд стига до извода, че прилагането на предвиденото в т. 4а нормативно изключение е допустимо и е условие за сключване на договор, ако са изпълнени всички останали изисквания. Не е без значение, че административното производство се развило по искането на ответника, като са му дадени указания да представи и доказателства за изпълнени изисквания за сключването на договор. Цитираните в оспорваната заповед от касационен жалбоподател: Указание РД-16-66/05.10.2023 год., между БЛС и НЗОК за прилагане на НРД за МД за 2023 -2025 г. и Писмо-отговор с вх. 35-00-2315/1/24.10.2023 год. на СЗОК от Управителя на НЗОК, не въвеждат императивно и на по силно правно основание изисквания, различни от непроменяните условия по задължителните изисквавния на всяка АПр, разписани в т. 4. МЦОЗ Фокус ЕООД не е адресат на писмото, а адресатите му са конкретно изброени. В самото писмо не се развива изрично изискване, звеното клинична лаборатория, по алогоритмите на АПр 19, 20 и 21 да е единствено на територията на ЛЗ, напротив изключението по т. 4а се цитира буквално в писмото на управителя на НЗОК с пояснение, че с договора за Клинична лаборатория следва задължително да се обезпечи 24-часово осъществяване на дейностите. Относно писмото от 24.10.2023 г., видно от становището на управителя на НЗОК по повод запитване от страна на СЗОК по заявителни документи от ЛЗ, във връзка сключването на ИД за процесните амбулаторни процедури, първоинстанционният съд правилно не приема пряка приложимост на това писмо като правно основание за постановения отказ. Самото писмо няма разпоредителна част, а изразява становище, предвид установена в годините практика по сключването на договори за изпълнение изисквания към задължителни звена за покриване изисквания по определени КП/АПр. За прецизност и пълнота следва да се посочи, че при буквално тълкуване, становището на НЗОК в писмото е, че сключването на договор с клинична лаборатория, дори да не се намира на територията на ЛЗ не е в нарушение изискванията за АПр. Допуснатата възможност за обезпечаване на дейностите чрез договор не противоречи на основния текст, изискващ всички задължителни звена/медицинско оборудване да се намират на територията иа лечебното заведение. По отношение Указание РД-16-66/05.10.2023 год., между БЛС и НЗОК за прилагане на НРД за МД за 2023 -2025 г. относно изискванията, включени в таблиците по т. 4а, в случай, че в таблицата е посочено изрично къде следва да се намира съответното звено, се прилагат изискванията на алгоритъма на съответната КП/АПр. В таблиците към всяка АПр са посочени изисквания като задължително звено да има клинична лаборатория І ниво, но не се обсъжда разписаното в АПр, в този и предходни НРД, че по изключение може да осигури осъществяването на дейност по клинична лаборатория от съответното ниво, по договор със самостоятелна медико-диагностична лаборатория или с клинична лаборатория структура на друго лечебно заведение. Правилен е изводът на административния съд, при буквалното тълкуване на тези указания, че тематично те са издадени във връзка с приложение 17 Клинични пътеки към НРД за МД за 2023 2025 г. Редакциите на текста на т. 4 и 4а и от приложение 18 са едни и същи, като тези по приложение 17 от НРД за МД за 2023 - 2025 г. Никъде в указанията не се сочи те да се прилагат по аналогия за приложение 18. Както правилно е отбелязал първоинстанционният съд, указанията не намират приложение по отношение на амбулаторните процедури и в частност АПр 19, АПр 20 и АПр 21. Издаваните по реда на чл. 3 от НРД за МД за 2023 2025 г. указания нямат характер и действие на нормативен акт по смисъла на Закона за нормативните актове. Сочените указания са в конкретиката на КП 17 и правилно съдът е посочил, че следва да се тълкуват по прилагането на ДЛА на тази КП. Съгласно чл. 4 от АПК административните органи действат в рамките на правомощията си установени от закона, а административните актове се издават за целите, на основанията и по реда установени от закона. Основателно е възражението на ответника, поддържано в първоинстанционното производство за неяснота по въведените с посоченото писмо изисквания към ЛЗ, желаещи да сключат договор за сочените АПр. Има основание да се приеме и извода на първоинстанционния съд за несъответно прилагане на принципи, важими за административното производство. Аргументите се извеждат от нормативно уредено положение за ЛЗ при сключване на договорите с НЗОК в съответствие с приети като нормативни актове НРД и въвеждане в хода на административното производство на условия. Като основание да се издаде оспорваната заповед, административният орган посочва правно основание по чл. 29, ал. 1, т. 2 и т. 3, във връзка с чл. 290, ал. 1, т. 2 от НРД за МД за 2023 2025 г. Чл. 29, ал. 1, т. 3 от НРД за МД за 2023 2025 г. урежда възможността за отказ да се сключи договор при непълнота на изискуемата документация, която не е била отстранена в определения срок. В текстовата част на заповедта не се сочи документация като термин. Без да влияе върху крайния резултат, посочването на неприложима разпоредба за издаването на административния акт е в противоречие с материалноправни разпоредби, което е посочено в чл. 146, т. 4 от АПК. Косвени са доводите на първоинстанционния съд, сравнявайки изискванията с други АПр, по които се допуска, ако към ЛЗ няма клинична лаборатория, възможността да се сключи договор с такава, която е звено от друго ЛЗ, но е на територията на първото. На настоящия съдебен състав на Върховен административен съд е служебно известно решение 997/07.02.2025 г., постановено по административно дело 5055/2024 г., по описа на ВАС VІ о., с което е оставено в сила съдебно решение на АССГ по сходен казус. С решението на първостепенния съд е отхвърлена жалба на ЛЗ против заповед, за отказ за сключване на договор за извършване на амбулаторни процедури с НЗОК. Изводите на решаващия състав на ВАС в посоченото решение не са обвързващи и не са задължителни за този състав на съда. Ето защо, като е отменил незаконосъобразната заповед и изпратил преписката за ново произнасяне на компетентния орган, Административен съд София-град е постановил правилно решение, което при липсата на касационни основания, обуславящи неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. При установената неоснователност на главните исканията на жалбоподателя не следва да бъде уважена и акцесорната му претенция за присъждане на сторените деловодни разноски. На свой ред, с оглед изхода на спора основателно е своевременно направеното искане от ответника по касационната жалба да му бъдат присъдени направените о разноски за производството пред настоящата инстанция, които са в размер на 1000 лв., заплатени за възнаграждение на упълномощения от страната да я представлява пред ВАС адвокат.