Решение № 9198 от 16.8.2021 г. на ВАС по адм. д. № 5164/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Околна среда 2014 2020 г. (ОПОС) срещу Решение 1629 от 15.03.2021 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело 13911/2019 г. С обжалваното решение съдът е отменил решение от 22.11.2019 г. на ръководителя на УО на ОПОС, с което на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) е отказано верифициране на разходи в размер на 65 687,40 лв. по искане за междинно плащане 29 от 08.11.2019 г. по административен договор за безвъзмездна финансова помощ BG16M1OP002-1.001-0001-C02. Касационният жалбоподател - ръководителят на УО на ОПОС, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Счита за неправилен извода на съда, че липсва индивидуално аргументиране за всеки един от служителите по отношение на твърдяното припокриване на задължения. Сочи, че в оспорения административен акт ясно е посочено за кои членове на екипа има припокриване, а именно: за всички членове на екипа по проекта, с изключение на лицата, заемащи позиции лице по нередности, служител, отговорен за информация и комуникация, финансист, служител, отговорен за мониторинга по проекта и служител, отговорен за съхранението на архива по проекта. Сочи, че припокриването на функции е в нарушение на чл. 10, ал. 2, т. 2 Постановление 189 на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 2020 г. (ПМС 189 от 28.07.2016 г.) и докато нарушението не бъде отстранено, не е необходимо то да бъде констатирано наново при всяко искане на бенефициента за междинно плащане. Позовава се на Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013) и сочи, че в съответствие с чл. 125 от същия, УО отговаря за управлението на оперативната програма в съответствие с принципа за добро финансово управление. Сочи, че в резултат на направената проверка, административният орган е констатирал нарушения. Отправени са препоръки до бенефициера, които са били сведени до знанието му. Административният орган е подвел фактическите си установявания под хипотезите на конкретни правни норми, както и е изложил мотиви. Съдът не е обсъдил всички събрани по делото доказателства, което е в нарушение на чл. 168, ал. 1 АПК. Първоинстанционното решение е основано единствено на твърденията на жалбоподателя, без да са анализирани представените по делото длъжностни характеристики, заповеди за определяне на екип и индивидуалните заповеди на членове от екипа. Прави искане за отмяна на първоинстанционното съдебно решение. Претендира разноски. Касаторът се представлява от пълномощник Й. Тодоров. Ответникът по касационната жалба МРРБ, счита жалбата за неоснователна. Сочи, че ръководителят на УО не е отчел, че не всички членове на екипа по управление на проекта са служители на дирекция ВиК в МРРБ. Счита, че липсва основание за отказ от верификация, касаещо взаимоотношенията между УО на ОПОС и МРРБ, както и мотиви по всяка една от точките в решението. Сочи, че всички позиции, за които е налице отказ, са с различни функции и различни длъжностни характеристики. Административният орган не се е мотивирал в какво се състои установеното припокриване - как е установено, за кои дейности и служители конкретно и какви са неговите индивидуални параметри. Непосочването на тези обстоятелства е в разрез с разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, която изисква индивидуалният административен акт да съдържа фактически и правни основания за издаването му. Цитираният от административния орган доклад на сертифициращия орган касае друг период на проверка и друго искане за плащане, а не конкретното, по което не се верифицират средства. Прави искане съдът да остави в сила постановеното първоинстанционно съдебно решение. Ответникт се представлява от юрискинсулт Л. Вутева. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че: На 10.02.2016 г. между УО на ОПОС и МРРБ е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) за изпълнението на проект Подпомагане на регионалното инвестиционно планиране на отрасъл В и К. В съответствие с насоките по процедурата, бенефициенрът определил в проектното предложение необходимите квалификации и отговорности за всяка една позиция от екипа по проекта. Посочил, че екип за управление на проекта (ЕУП) ще бъде сформиран от вътрешни за него експерти, с изключение на координатор и 4 бр. администратори, които ще бъдат избрани с процедура по Закона за обществените поръчки (ЗОП). Във връзка с направено на 08.11.2019 г. искане за междинно плащане 29, за плащане на сума в размер на 86 729,79 лв., УО на ОПОС изискал от МРРБ допълнителни документи и нанасяне на корекции. МРРБ представило допълнителна информация, съдържаща данни за служителите, част от екипа за управление на проекта, длъжностни характеристики за част от членовете на екипа за управление на проекта, както и акт за назначаване на държавен служител по реда на Закона за държавния служител. На 22.11.2019 г., УО на ОПОС, на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, във връзка с постъпило искане за междинно плащане 29 от 08.11.2019 г. на стойност 86 729,79 лв., е отказал верифициране на исканите разходи, отразени в три точки, както следва: 1.) средства в размер на 63 125,60 лв., съставляващи разходи за възнаграждения на екипа за управление на бюджета и осигуровки за сметка на работодател по ведомости за м. февруари - м. август от 25.09.2019 г., включително, за всички членове на екипа по проекта с изключение на лицата заемащи позиции "лице по нередности", "служител отговорен за информация и комуникация", "финансист", "служител отговорен за мониторинга по проекта", "служител отговорен за съхранение на архива по проекта"; 2.) средства в размер на 2 360,00 лв., съставляващи разходи по всички заповеди за командировки на членове на екипа за управление на проекта, с изключение на разходи на служител отговорен за мониторинга на проекта; 3.) средства в размер на 201,80 лв., съставляващи разходи за командировки по фактура за гориво, с изключение на разходите за служител отговорен за мониторинга на проекта. Като правно основание за отказа да бъдат верифицирани поисканите разходи по т. 1, 2 и 3 от оспореното решение са посочени разпоредбите на чл. 64, ал. 1 във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 19, ал. 2, ал. 4, т. 1, б. "б", "в" и "г" от Наредба Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба Н-3 от 22.05.2018 г.) във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 2 от ПМС 189 от 28.07.2016 г. Като фактическо основание за отказа атминистративният орган е посочил наличие на припокриване между възложените допълнителни задължения във връзка с участие в екипа за управление на проекта и вменените чрез длъжностните им характеристики и функционалната характеристика на дирекция "ВиК" в МРРБ задължения на служителите. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, но в нарушение на материалноправните норми и административнопроизводствените правила. Първоинстанционният съд е приел, че в мотивите си административния орган не е изложил конкретна аргументация кои задължения, на кои служители, визирани в длъжностните им характеристики, се припокриват със задължения, определени в заповедите. Посочил е, че разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 2 ПМС 189 от 28.07.2016 г. може да е по принцип правно основание за отказ от верифициране на разход, но за да е законосъобразен отказът, трябва да е обоснован с конкретни фактически основания, а не само с декларативна констатация. АССГ е приел, че позоваването от страна на УО на доклад на сертифициращия орган също не може да се счете като фактическо мотивиране на оспореното решение, още повече, че докладът касае друг период на проверка и друго искане за плащане. Въз основа на изложеното, съдът е приел, че административният акт е издаден в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК и го е отменил като незаконосъобразен. Решението е правилно. По порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила: Касаторът твърди, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като не е обсъдил всички събрани по делото доказателства. Сочи като нарушена разпоредбата на чл. 168, ал. 1 АПК. Твърди, че съдът не е изложил мотиви защо основава решението си единствено на твърденията на жалбоподателя, не е изследвал и анализирал представените по делото длъжностни характеристики и заповеди. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът подробно и обосновано е посочил пороците, от които страда оспореният административен акт, като е намерил, че същият е издаден от компетентен орган, но в нарушение на приложимите материалноправни норми и административнопроизводствените правила, поради което го е отменил. Съдът е постановил решението си, основавайки се на законовите разпоредби и доказателствата по делото, които е анализирал поотделно и в тяхната съвкупност. Фактът, че съдът не е приел доводите на административния орган за правилни, не значи неизпълнение на процесуалните му задължения. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила е неоснователен. По пороците необоснованост и противоречие с материалния закон: Първоинстанционният съд правилно е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, но без посочване на фактическите основания за издаването му, в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Правните основания посочват целта на индивидуалния административен акт, т.е. целта, с която органът упражнява предоставената му държавна власт. Фактическите основания дават основание на органа да упражни правомощията си, като издаде съответния акт. Без наличието на факти, съдът не би могъл да прецени налице ли са визираните в правните норми, юридически факти. Следователно фактическите и правните основания се явяват предпоставка адресатът на акта да упражни законното си право на защита, а съдът да осъществи контрол за законност върху акта. Поради това липсата на фактически и правни основания представлява съществено нарушение на изискването за форма и е самостоятелно основание за отмяна на акта. В случая, в т. 1, т. 2 и т. 3 от оспорения акт ръководителят на УО е посочил като правно основание на извършения отказ за верификация разпоредбите на чл. 64, ал. 1 във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 19, ал. 2, ал. 4, т. 1, б. б, в и г Наредба Н-3 от 22.05.2018 г. във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 2 ПМС 189 от 28.07.2016 г. В разпоредбата на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. А с разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ националният законодател изрично е регламентирал правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи. В конкретния случай към датата на издаване на процесния административен акт такива подзаконови нормативни актове са ПМС 189 от 28.07.2016 г. и Наредба Н-3 от 22.05.2018 г. Следователно определянето на един разход като допустим, съответно недопустим, е уредено в йерархическа поредица от нормативни актове. Отказът от верификация означава, че всеки неверифициран разход не съответства на определено нормативно изискване, за да бъде признат за допустим. Съгласно разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, на която се е позовал органът, за да се счетат разходите за допустими, следва да са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и националното законодателство. Съгласно чл. 10, ал. 2, т. 2 от ПМС 189 от 28.07.2016 г., когато безвъзмездна финансова помощ и възстановима помощ се предоставят под формата по чл. 55, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ, дейностите по изпълнение и/или управление се възлагат, както следва: 2. дейности, изпълнявани извън установеното работно време и длъжностна характеристика на служителя, се възлагат при следните условия: а) със заповед на органа по назначаване, съответно на работодателя, на служителя по служебно правоотношение, съответно трудово правоотношение, в държавната администрация, с негово съгласие и срещу възнаграждение са възложени допълнителни задължения във връзка с управлението и/или изпълнението на проект, или б) със служителя по трудово правоотношение е сключен трудов договор по реда на чл. 110 от Кодекса на труда във връзка с управлението и/или изпълнението на проект. Съгласно чл. 19, ал. 2 Наредба Н-3 от 22.05.2018 г., разходите се верифицират въз основа на документите, представени от бенефициента с всяко междинно и окончателно искане за плащане, чрез извършване на управленски проверки. Съгласно ал. 4 от посочената разпоредба, управленските проверки за верифициране на разходите включват: 1. документална проверка на всяко искане за плащане, подадено от бенефициента, включително и на придружаващата го документация, която обхваща минимум следните обстоятелства: б) разходите са свързани с одобрения проект; в) съответствие с програмните условия, включително, където е приложимо, съответствие с одобрената ставка за финансиране; г) съответствие с правилата за допустимост на разходите.