Решение № 12216 от 29.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12715/2019 г.

Производството е по реда на чл. 226, във вр. с чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба, подадена от Национална организация за обучение и развитие в транспорта НОДИС ООД, с ЕИК[ЕИК] и адрес в гр. София, бул. Цар Борис III 116 срещу следните разпоредби от Наредба 40 от 14.01.2004 г. за условията и реда за извършване на автомобилен превоз на опасни товари, издадена от министъра на транспорта и съобщенията, министъра на вътрешните работи и министъра на околната среда и водите (по-надолу в текста Наредба 40 от 14.01.2004 г., Наредба/та, обн. ДВ, бр. 15 от 24.02.2004 г., в сила от 25.05.2004 г., изм. и доп., бр. 12 от 6.02.2007 г., доп., бр. 67 от 17.08.2007 г., изм. и доп., бр. 16 от 26.02.2010 г., в сила от 30.06.2009 г., попр., бр. 18 от 05.03.2010 г., изм., бр. 100 от 20.12.2011 г., изм. и доп., бр. 87 от 04.10.2013 г., в сила от 04.10.2013 г., доп., бр. 76 от 02.10.2015 г., в сила от 02.10.2015 г., изм. и доп., бр. 76 от 19.09.2017 г., попр., бр. 77 от 26.09.2017 г., изм. и доп., бр. 33 от 17.04.2018 г., бр. 81 от 2.10.2018 г., изм., бр. 76 от 27.09.2019 г., в сила от 27.09.2019 г.), както следва:

1. Член 25, ал. 1 в частта, съдържаща израза: и прилагане към тях на три снимки на кандидата в произволно избрани моменти от изпита на кандидата.;

1. Точка 25 от част II, раздел II Провеждане на изпитите за свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари на Приложение 1з към чл. 15м, ал. 1 в частта, съдържаща израза: техническото устройство за присвояване и проверка на резултатите и ваучерите;

1. Точка 27, б. и, подбуква аа от част II, раздел II Провеждане на изпитите за свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари на Приложение 1з към чл. 15м, ал. 1 в частта, съдържаща израза: да попълнят единния си граждански номер в определеното за това поле на екрана и да стартират програмата за запознаване със системата;

1. Точка 30, б. а от част II, раздел II Провеждане на изпитите за свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари на Приложение 1з към чл. 15м, ал. 1 в частта, съдържаща израза: (чрез техническото устройство за присвояване и проверка на тестовете и ваучерите);

1. Точка 31 от част II, раздел II Провеждане на изпитите за свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари на Приложение 1з към чл. 15м, ал. 1 в частта, съдържаща израза: (невъзможност за стартиране или прекъсване на работата на техническото устройство за присвояване на ваучерите и оценяване на тестовете);

1. Член 16в, ал. 1 и

1. Член 26, ал. 3, т. 1

Последните три изменения на Наредбата са факт и са обнародвани след подаване на жалбата, но не са относими към спорните разпоредби.

С Решение 10926 от 12.07.2019 г., постановено по адм. д. 13720 по описа на Върховния административен съд за 2017 г. оспорените разпоредби били отменени, тъй като съдът констатирал наличието на съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на оспорения акт и по-конкретно нарушение на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Според тричленния състав на Върховния административен съд относимите мотиви към проекта за Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 40 от 14.01.2004 г. не съдържат всички елементи, визирани в цитираната разпоредба, а именно тези по т. 3, 4 и 5. Счел, че липсата на същински мотиви води до невъзможност да се извърши контрол за материална законосъобразност на оспорените разпоредби. На следващо място направил извод, че не са изпълнени изискванията на

чл. 15, ал. 1 от Указ 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (УПЗНА), тъй като по приложената по делото административна преписка, не са налице доказателства за осъществена съгласувателна процедура с другите съиздатели на нормативния акт. Допълнил, че по делото не се съдържат и доказателства за осъществено обществено обсъждане и участие на заинтересованите лица и организации извън рамките на организираната от водещия издател на акта процедура. За установено съдът приел и това, че има разлики между публикувания на 03.11.2016 г. на сайта на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията и на Портала за обществени консултации проект за обсъждане, респ. приложения по делото идентичен такъв, удостоверен с подписите на издателите и обнародвания текст. Констатирал, че номерацията в приетия и обнародвания текст на Наредбата по отношение на Приложение 1з към чл. 15м,

ал. 1, озаглавено Ред за организиране и провеждане на изпитите за придобиване на свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари и удостоверение за консултант по безопасността при превоз на опасни товари, се различава. Приел, че поради липса на съществуваща т. 4 в удостоверения проект и в обнародвания текст, разпоредбите на това приложение са преномерирани. Със същото решение Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, Министерството на вътрешните работи и Министерството на околната среда и водите са осъдени да заплатят солидарно на Национална организация за обучение и развитие в транспорта НОДИС ООД сумата от 2400,00 (две хиляди и четиристотин) лв., представляваща направени разноски по делото.

Решение 10926 от 12.07.2019 г., постановено по адм. д. 13720 по описа на Върховния административен съд за 2017 г. е отменено по жалба на министъра на околната среда и водите, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията и министъра на вътрешните работи с Решение 14420 от 29.10.2019 г., постановено по адм. д. 10060 по описа на Върховния административен съд за 2019 г., петчленен състав, като неправилно. Петчленният състав приел, че обжалваното пред него решение е постановено в нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като е направен необоснован извод, че мотивите към проекта за Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 40 от 14.01.2004 г. не съдържат всички елементи, визирани в цитираната разпоредба. Изложил съображения, че след като съгласно чл. 14, ал. 1 от Закона за автомобилните превози (ЗАвП) е предвидено Наредбата да бъде издадена от трима министри, последните не се явяват заинтересовани лица по смисъла на чл. 15, ал. 1 от Указ 883, поради което изборът по какъв начин ще координират действията си по издаването на акта е в тяхната оперативна самостоятелност. Позовал се на представените в производството пред него два броя писма (рег. 812100-25493/28.10.2016 г. и изх. 04-00-2296/01.11.2016 г.) до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, с които Министерство на вътрешните работи и Министерство на околната среда и водите уведомяват, че нямат бележки и предложения във връзка с изпратения им проект л. 27 и л. 28 от адм. д. 10060 по описа на Върховния административен съд за 2019 г.) Направил извод, че след като Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 40 от 14.01.2004 г. е подписана и от тримата издатели, проектът е съгласуван с министъра на вътрешните работи и с министъра на околната среда и водите. Обърнал внимание, че тричленният състав е установил, че проектът за Наредбата за изменение и допълнение на Наредба 40 от 14.01.2004 г. е публикуван на сайта на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, а също и на Портала за обществени консултации на 03.11.2016 г., т. е. осъществено е обществено обсъждане с участие на заинтересованите лица. Според петчленния състав на Върховния административен съд проведеното обществено обсъждане се установявало и от факта, че от Сдружение за професионално обучение в автомобилния транспорт са депозирани становища от 18.11.2016 г. и от 01.12.2016 г. (л. 117 и л. 109 от адм. д. 13720 по описа на Върховния административен съд за 2017 г.), които са обсъдени, видно от Справка на постъпилите становище по проекта (от л. 105 до л. 108 от от адм. д. 13720 по описа на Върховния административен съд за 2017 г.). На последно място съдът приел, че публикуваният за обсъждане проект се различавал от обнародвания текст поради преномериране на разпоредбите, но разминаването в номерацията, като техническа корекция, не може да се приеме за съществено изменение в проекта, тъй като не е свързано с промяна в смисъла на разпоредбите. В този смисъл не била налице необходимост от повторното публикуване на проекта.

Поради констатираната липса на мотиви в контролираното решение, изложени по съществото на спора от тричленния състав и предвид правото на страните на двуинстанционен съдебен процес, решението е отменено и делото е върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд. Образувано е настоящото съдебно производство.

Жалбоподателят развива съображения за противоречие на оспорените текстове от Наредбата с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Сочи, че с тези от тях, с които се регламентира провеждането на изпити за консултантите по безопасността, както и за водачите на моторни превозни средства (МПС), превозващи опасни товари, не отговарят на изискванията, въведени с Европейската спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе (ADR) (наричана за краткост в настоящото решение Спогодба/та, ADR). Поддържа становище, че съответните разпоредби от Наредбата е трябвало да бъдат приети в изпълнение на изискванията на т. 1.8.3.12 от Приложение А и съответно т. 8.2.2.7 на Приложение В на ADR, т .е. те не трябва да противоречат на изискванията на ADR.

Твърди, че разпоредбата на чл. 25, ал. 1 от Наредбата в частта, съдържаща израза: и прилагане към тях на три снимки на кандидата в произволно избрани моменти от изпита на кандидата. противоречи на т. 8.2.2.7.1.8 от Приложение В на ADR. За този текст от Спогодбата жалбоподателят твърди, че гласи: Не трябва да има начини кандидатът да въвежда други данни в осигуреното електронно устройство; кандидатът може само да отговори на зададените въпроси. Текстът на български (л. 732 от адм. д. 12715, том III по описа на Върховния административен съд за 2019 г.) в тази част на разпоредбата e: Не трябва да има възможности за въвеждане на допълнителни данни на предоставеното електронно устройства на кандидата; кандидатът може да отговоря само на поставените въпроси. Според жалбоподателя в техническото устройство (таблета) се въвеждали не само други данни (различни от маркирането на отговорите на въпросите), а и дори снимки на кандидата, което позволява идентификацията му (т. е. кой таблет на кой изпитван е предоставен), както и споделяне на тази информация с техническото устройство за присвояване и проверка на тестовете и ваучерите и с външния сървър, който е собственост на трето лице частноправен субект.

На следващо място се твърди, че т. 25 от част II, раздел II Провеждане на изпитите за свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари на Приложение 1з към чл. 15м, ал. 1 в частта, съдържаща израза: , техническото устройство за присвояване и проверка на резултатите и ваучерите; т. 27, б. и, подбуква аа от част II, раздел II Провеждане на изпитите за свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари на Приложение 1з към чл. 15м, ал. 1 в частта, съдържаща израза: да попълнят единния си граждански номер в определеното за това поле на екрана и да стартират програмата за запознаване със системата; т. 30, б. а от част II, раздел II Провеждане на изпитите за свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари на Приложение 1з към чл. 15м, ал. 1 в частта, съдържаща израза: (чрез техническото устройство за присвояване и проверка на тестовете и ваучерите); т. 31 от част II, раздел II Провеждане на изпитите за свидетелство за водач на МПС за превоз на опасни товари на Приложение 1з към чл. 15м, ал. 1 в частта, съдържаща израза: (невъзможност за стартиране или прекъсване на работата на техническото устройство за присвояване на ваучерите и оценяване на тестовете) противоречат на т. 8.2.2.7.1.8 от Приложение В на Спогодбата, за който жалбоподателят посочва, че гласи: Не трябва да има помощни средства на устройствата за въвеждане на данни (например функция за електронно търсене), доставеното оборудване не трябва да дава възможност на кандидатите да осъществяват комуникация с каквото и да е друго устройство по време на изпита. Хардуерът и софтуерът трябва да са проверени и приети от компетентния орган. Електронни средства могат да се използват само ако са предоставени от изпитния орган. Видно от версията на български език текстът на т. 8.2.2.7.1.8, в частта, посочена от жалбоподателя е: Не трябва да съществуват възможности за получаване на помощ чрез устройство за въвеждане на данни (например функция за електронно търсене), предоставеното оборудване (устройство) не трябва да позволява на кандидатите да общуват с друго устройство по време на проверката. Хардуерът и софтуерът се проверяват и приемат от компетентния орган или от изпитваща организация, определена от компетентния орган. Електронните устройства могат да се използват само ако са предоставени от изпитващия орган. Жалбоподателят посочва, че: електронните устройства, с които се провежда изпитът от изпитващата институция, не са собственост на институцията, а са собственост на трето лице частноправен субект; явяващите се на изпит кандидати въвеждат и допълнителна информация освен такава, касаеща изпитната процедура, непосочена в Спогодбата; с уредената в Наредбата изпитна процедура не се гарантира конфиденциалността на явяващите се на изпит, както и са налице предпоставки, опорочаващи изпитната процедура чрез възможна нерегламентирана намеса в последната.

Жалбоподателят изразява становище, че съдържанието на тестовете в изпитната процедура не отговаря на изискванията на Спогодбата относно броя на включените в теста въпроси, целта на изпитите, необходимите знания, които кандидатите трябва да докажат чрез полагането на изпитите. Твърди, че чл. 16а, ал. 2 от Наредбата (Тестът съдържа 10 въпроса от модул Общи теми и въпроси от специализираните модули, за които кандидатът се явява на изпит.) противоречи на т. 1.8.3.12.4 от Приложение А на ADR, според който: Кандидатите получават въпросник. Той включва не

по-малко от 20 отворени въпроса (без предложени отговори), обхващащи като минимум темите, посочени в 1.8.3.11. Броят на въпросите, включени в теста, е едва 10, т.е. два пъти по-малко от предвидения в Спогодбата минимален брой.

Противоречие се твърди и между чл. 16б, ал. 1 от Наредбата (При втората част на изпита за придобиване на удостоверение за консултант кандидатът решава по два казуса за всеки модул, за който се явява на изпит.) и т. 1.8.3.12.4 от Приложение А на ADR, според който: Кандидатите решават казус, свързан с изпълнение на задълженията на консултанта, посочени в 1.8.3.3, за да покажат, че притежават необходимата квалификация за изпълнение на задачите на консултанта., т. е. съгласно текста на Наредбата броят на казусите, решавани от кандидата е по два за всеки модул, докато съгласно Спогодбата казусът трябва да бъде само един. Излага се, че броят на въпросите е двукратно занижен, докато този на казусите двукратно увеличен.

Според жалбоподателя чл. 16в, ал. 1 от Наредбата (Съдържанието на първата част на изпита за удължаване на срока на удостоверението за консултант по безопасността на превоза на опасни товари е идентично със съдържанието на изпита за придобиване на удостоверението.) и ал. 2 (При втората част на изпита за удължаване на срока на удостоверението кандидатът решава по един казус за всеки от модулите, за които се явява на изпит.) противоречат на т. 1.8.3.16.2 от Приложение А на ADR, за който текст се твърди, че гласи: Целта на изпита е да се провери дали притежателят има необходимите знания за изпълнение на задълженията по 1.8.3.3. Необходимите знания са посочени в 1.8.3.11 (b) и включват измененията на правилата и изискванията, въведени след издаване на последното удостоверение. Изпитът се провежда и контролира по начина, посочен в 1.8.3.10 и 1.8.3.12 до 1.8.3.14. Притежателите на свидетелство не трябва да решават казус, посочен в 1.8.3.12.4 (b). Съгласно текста на български език, публикуван на Интернет страницата на Изпълнителна агенция Автомобилна администрация, раздел Автомобилни превози, подраздел Превоз на опасни товари разпоредбата на т. 1.8.3.16.2 от Приложение А на ADR гласи следното: Целта на изпита е да се провери дали притежателят има необходимите знания за изпълнение на задълженията по 1.8.3.3. Необходимите знания са посочени в 1.8.3.11 (b) и включват измененията на правилата и изискванията, въведени след издаване на последното удостоверение. Изпитът се провежда и контролира по начина, посочен в 1.8.3.10 и 1.8.3.12 до 1.8.3.14. Обаче не е задължително притежателите да решават казуса, посочен в 1.8.3.12.4 (b).