Решение № 10129 от 25.10.2023 г. на ВАС по адм. д. № 1751/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Акредитационния съвет (АС) на Национална агенция за оценяване и акредитация (НАОА) срещу Решение 1853/26.10.2022 г. на Административен съд (АС) Пловдив, постановено по адм. дело 1790/2022 г.

С обжалваното решение е отменено Решение на АС на НАОА, прието с Протокол 7 от заседание, проведено на 31.03.2022 г., в частта му по т. 32, с което е дадена програмна акредитация на професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата в Пловдивски университет (ПУ) Паисий Хилендарски, на основание обща оценка 8,69 за образователно-квалификационна степени Бакалавър и Магистър; административната преписка е върната на АС на НАОА за ново произнасяне по подаденото от ПУ Паисий Хилендарски заявление вх. 307/08.06.2020 г., при съобразяване на указанията по тълкуване и прилагане на закона и НАОА е осъдена да заплати разноски по делото.

Касационният жалбоподател обжалва решението с доводи, че са налице касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не е изяснил всички факти и обстоятелства относно отразеното в протокола от заседанието на АС. Твърди и представя писмени доказателства, че общото мнение на АС се отнася до предложената му от страна на Постоянната комисия работна оценка с по-ниска стойност от 8,51. Оспорва и оценката на съда относно качество на обучението, като твърди, че той не разполага с необходимите специални знания, за да оценява качеството на обучението. Счита, че оценявайки обучението съдът недопустимо е навлязъл в сферата на оперативната самостоятелност на НАОА. Сочи, че неправилно са кредитирани и показанията на разпитаните свидетели. Оспорва и изводите за липса на мотиви в решението на АС. Моли обжалваното решение да се отмени. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Представя списък на разноските. Прави възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение. Касационният жалбоподател се представлява от адв. Блидов.

Ответникът по касация Пловдивски университет Паисий Хилендарски оспорва касационната жалба по съображения изложени в писмен отговор. Моли обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски. Ответникът по касация се представлява от адв. Златева.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение, съдът е приел от фактическа страна следното:

Административното производство е започнало по заявление на ПУ Паисий Хилендарски вх. 307/08.06.2020 г. за откриване на процедура за програмна акредитация на професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата. Към заявлението са приложени доклад самооценка, доклад за изпълнение на задължителните препоръки на АС от предходната процедура, информация от висшето училище за неговата структура в съответствие със Закона за висшето образование (ЗВО), мотивирано предложение от висшето училище за капацитет на професионалното направление или на специалността от регулираните професии, разпределен по образователно-квалификационни степени и форми на обучение.

Процедурата е открита от АС на НАОА на 18.03.2021 г. Протокол 8 от заседание на АС на НАОА, т. 11.

На заседание на АС на НАОА проведено на 08.04.2021 г. (Протокол 10/08.04.2021 г., т. 28) е определен съставът на Експертната група (ЕГ).

Експертната група е представила Доклад за извършената проверка по процедурата по програмна акредитация на професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата, област на висшето образование 3. Социални, стопански и правни науки за образователно-квалификационна степен Бакалавър и образователно-квалификационна степен Магистър в ПУ Паисий Хилендарски, обучаващо звено Философско-исторически факултет.

Докладът на ЕГ е приет на заседание на Постоянната комисия по социални и правни науки, сигурност и отбрана (ПКСПНСО, ПК), проведено на 26.01.2022 г. Протокол 2/26.01.2022 г., т. 1.

От ПКСПНСО е изготвен Доклад по процедурата по програмна акредитация на професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата, област на висшето образование 3. Социални, стопански и правни науки за образователно-квалификационна степен Бакалавър и образователно-квалификационна степен Магистър в ПУ Паисий Хилендарски, обучаващо звено Философско-исторически факултет.

По доклада на ПК Пловдивският университет Паисий Хилендарски е депозирал Становище вх. 196/08.03.2022 г.

Членовете на АС на НАОА, на заседание проведено на 31.03.2022 г. Протокол 7/31.03.2022 г., т. 32, са обсъдили доклада на ПКСПНСО и са гласували оценки по критерии за програмна акредитация и са приели процесното решение, с което:

1. Дава програмна акредитация на професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки на културата в ПУ Паисий Хилендарски на основание обща оценка 8,69 за образователно-квалификационни степени (ОКС): за ОКС Бакалавър по: Етнология редовно обучение, Социална антропология редовно обучение, Културна и социална антропология редовно обучение, Културен туризъм редовно и задочно обучение, Социология на правото, икономиката и иновациите редовно обучение, Социология и науки за човека редовно обучение, Европеистика редовно обучение; За ОКС Магистър по: Културен туризъм и културно проектиране (специалисти и неспециалисти) - редовно обучение, Социална медиация и комуникация (специалисти и неспециалисти) - редовно и задочно обучение, Социоанализа и междучовешки отношения (специалисти и неспециалисти) - редовно обучение, Културен мениджмънт (специалисти и неспециалисти) - редовно и задочно обучение, Философия и литература редовно обучение, Управление на иновациите и изследователска дейност редовно обучение, Европеистика редовно обучение, Етнология и културно наследство редовно обучение.;

2. Срокът на валидност на акредитацията е до следващата акредитация на професионално направление 3.1, съгласно графика по чл.81 ал.2 ЗВО.;

3. Определя капацитет на професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата в ПУ: ОКС Бакалавър 600 студенти (редовно обучение), ОКС Магистър 200 студенти (редовно и задочно обучение), общо на професионалното направление 800 студенти (редовно и задочно обучение).

4. Акредитационният съвет е направил следните препоръки: 1. Да се поддържа актуална информация за всички специалности от ОКС Бакалавър и ОКС Магистър от професионалното направление на сайта на Философско-историческия факултет, срок: постоянен; 2. Да се предприемат мерки за увеличаване на изходящата и входящата студентска мобилност по програмите за международен академичен обмен, срок: до следващата акредитация на професионалното направление; 3. Да се увеличи относителният дял на избираемите дисциплини във всички специалности от професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата, особено на тези от ОКС Магистър, срок: до следващата акредитация на професионалното направление; 4. До началото на учебната година Пловдивският университет да прецени дали да бъдат променени наименованията и учебните планове на БП Европеистика, МП Европеистика, МП Философия и литература, МП Управление на иновациите и изследователската дейност, така че те да съответстват на професионално направление 3.1, или да бъдат преместени в друго подходящо професионално направление, срок: учебната 2022/2023 г.

Съставът на АС на НАОА е приет с Решение 737/15.10.2021 г. на Министерски съвет, изменено с Решение 455/17.06.2021 г.

Като доказателство по делото са приети Критерии за програмна акредитация на професионално направление/специалност от регулираните професии в съответствие с ESG - част 1 (1-10) и по смисъла на чл.78, ал.3 от ЗВО.

Разпитани са и свидетелите М. Златкова и С. Пенкова, чийто показания съдът е кредитирал.

Въз основа на така установените факти съдът е приел от правна страна, че оспореният акт подлежи на съдебен контрол, съгласно чл. 83, ал. 8 ЗВО. Приел е, че решението е издадено от компетентен орган, в легитимен състав и при спазване на изискванията за кворум и мнозинство, при спазване на установените процедурни правила в тяхната последователност.

За да отмени решението на АС първоинстанционният съд е приел, че е налице несъответствие между отразеното в протокола общо мнение на АС относно доклада на постоянната комисия много положителен и показващ развитие и потвърдената предложена оценка от ПК, която е по-ниска от предходната.

Решението е неправилно.

Обжалваното решение е постановено при неизяснени факти, които са относими към спора. Изложените в тази връзка доводи в касационната жалба са основателни. Без установяването на тези факти касационната инстанция не може да се произнесе по правилността на решението предмет на касационната проверка, предвид забраната на чл. 220 АПК за нови фактически установявания.

Основният мотив на решаващия съд, за да отмени решението на АС е наличието на несъответствие между отразеното общо мнение на АС относно доклада на ПК и дадената обща оценка 8,69 за ОКС. За да стигне до този извод съдът е посочил, че предходната оценка (при предходното акредитиране на ПУ) е била 8,73.

Стойността на акредитационната оценка получена при предходната акредитация не следва да се съпоставя със стойността на акредитационната оценка получена при текущата акредитация, по аргумент от разпоредбите на чл. 75 и чл. 81, ал. 1 ЗВО. За да отмени оспорваното решение на АС решаващият съд е направил именно това. Този му извод е следствие от неизясняването на спора от фактическа страна.

В изпълнение на чл. 85, ал. 1 и 2 ЗВО НАОА е утвърдила Правила за гласуване на процедури за акредитация и за оценяване на проекти, публично достъпни на https://www.neaa.government.bg/ocenjavane-i-akreditacija/pravila-za-glasuvane. Тези правила са вътрешноведомствен акт и са насочени към членовете на ПК и на АС. Тяхното спазване е условие за законосъобразност на оспорения акт.

В раздел ІІ от тези Правила озаглавен Ред за гласуване на процедури за акредитация и за оценяване на проекти е предвидено следното:

1. По предложение на Председателя на Акредитационния съвет/на Постоянната комисия по област на висшето образование членовете на съответния орган избират от своя състав с явно гласуване и обикновено мнозинство комисия по гласуването от двама членове. Мандатът на избраната комисия е само за съответното заседание на Акредитационния съвет/на Постоянната комисия по област на висшето образоване, а когато се налага в рамките на конкретно заседание с оглед избягване на конфликти на интереси могат да бъдат избирани и повече от една комисии за гласуване.

2. При гласуване членовете на Акредитационния съвет попълват фиш по съответен образец1, в който оценяват всеки критерий от процедурите за акредитация както следва:

2.1. за институционална акредитация (по чл. 81 , ал. 1, т. 1 от ЗВО) с оценка от 0 до 10,00;

2.2. за програмна акредитация на специалностите от регулираните професии (по чл. 81 , ал. 1, т. 2, б. а от ЗВО) с оценка от 0 до 10,00;

2.3. за докторски програми от регулираните професии (по чл. 81 , ал. 1, т. 2, б. в от ЗВО) с оценка от 0 до 10,00;

2.4. за проекти за: откриване/преобразуване на висше училище; откриване на основно звено или филиал; откриване на специалности от регулираните професии (по чл. 81, ал. 1, т. 3, 4, 5 и т. 6, б. а от ЗВО) с оценка положителна или отрицателна.

3. При гласуване членовете на съответната Постоянна комисия по област на висшето образование попълват фиш по образец за определяне по всеки критерий на точки от 0 до максималния брой за процедури както следва:

3.1. за професионални направления;

3.2. за докторски програми, извън тези от регулираните професии;

3.3. за проект на професионално направление.

4. Комисията за гласуване, създадена съгласно т. 1 по-горе, събира попълнените от членовете на Акредитационния съвет или от членовете на Постоянната комисия индивидуални фишове за оценка и проверява дали са попълнени коректно (име, подпис, оценки/точки по всеки критерий).

5. Комисията за гласуване пренася върху електронна работна таблица оценките, съответно точките по всеки критерий, представени в индивидуалните фишове.

6. Изпълнението на критериите за акредитация и за проекти се определя чрез приетата от Акредитационния съвет на 20.10.2016 г. методика по оценяване на критериалната система на НАОА.

7. Комисията за гласуване попълва, подписва и предава работната таблица на Председателя на Акредитационния съвет/съответно на председателя на Постоянната комисия по област на висшето образование, който оповестява резултата от гласуването.

8. Председателят на Акредитационния съвет връчва работната таблица с индивидуалните фишове по процедурата на Главния секретар на агенцията/съответно председателят на комисията по област на висшето образование връчва работната таблица с прикрепените индивидуални фишове за определяне на точки по процедурите на главния експерт към ПКОВО, които се запечатват в плик и предават на главния секретар.

9. Главният секретар съхранява фишовете по 8 по-горе, в запечатан плик в определения срок до предаването им в учрежденския архив НАОА.

С касационната жалба са представени незаверени копия на: Работна таблица за професионални направления с входящи оценки за висше училище Паисий Хилендарски, професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата от 23.02.2022 г. В таблицата са попълнени оценките на членовете на ПК. Видно от отразеното в таблицата поставената обща оценка на ПК е 8,51; Работна таблица за професионални направления с входящи оценки за висше училище Паисий Хилендарски, професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата от 31.03.2022 г. В таблицата са попълнени оценките на членовете на АС. Видно от отразеното в таблицата поставената обща оценка на АС е 8,69. И в двете таблици са заличени имената на членовете на ПК и АС.

Представени са и незаверени копия на фишове за оценка по процедура за програмна акредитация на професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата; висше училище ПУ Паисий Хилендарски, заседание на АС на 31.03.2022 г. Същите също са със заличени имена и подписи на изготвилите ги лица.

Наличието на тези документи, които не следва да се ценят като годни доказателства от настоящата инстанция, е индикация, че административната преписка не е попълнена в цялост. Самият първоинстанционен съд е констатирал при постановяване на решението си, че по делото липсват попълнените фишове по образец от страна на членовете на съвета. Вместо да ги изиска или да даде указания на ответника за тяхното представяне, съдът е постановил решението си без да изясни основен факт, а именно дали АС е променил (увеличил) оценката дадена от ПК. Такива доводи са изложени в касационната жалба и в отговора на жалбата депозиран пред първоинстанционния съд.

За пълнота на изложението следва да се отбележи, че изводите на решаващия съд, че решението на АС на НАОА е издадено от компетентен орган, в легитимен състав и при спазване на изискванията за кворум и мнозинство, при спазване на установените процедурни правила в тяхната последователност, са правилни.

По изложените съображения обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено. Предвид на това, че по силата на чл. 218, ал. 2, предл. 3 АПК, за съответствие на решението с материалния закон съдът следва да следи и служебно, неизяснеността на спора от фактическа страна преклудира възможността за извършване на касационна проверка от настоящата инстанция в дължимия обем. Делото следва да се върне на същия съд за ново разглеждане от друг състав. При новото разглеждане съдът ще следва да изиска заверени копия на работните таблици по професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата, висше училище Паисий Хилендарски, на ПК и на АС съответно от 23.02.2022 г. и от 31.03.2022 г., заверени копия на фишовете за оценка по процедура за програмна акредитация на професионално направление 3.1 Социология, антропология и науки за културата; висше училище ПУ Паисий Хилендарски с незаличенни данни, т. е. ще следва да изиска доказателства, че е спазен редът за гласуване на процедури за акредитация и за оценяване на проекти. След събирането на тези доказателства съдът следва да направи необходимите фактически установявания и правни изводи относно това дали е спазена методиката по оценяване на критериалната система на НАОА и мотивираността на решението на АС, вкл. дали е налице противоречие между мотивите на АС и определената стойност на акредитационната оценка.

По повод възражението в касационната жалба, че оценявайки обучението съдът недопустимо е навлязъл в сферата на оперативната самостоятелност на НАОА следва да се отбележи, че съдът не може да извършва контрол за законосъобразност на самата оценителна дейност на членовете на Съвета Това, което съдът може да провери е спазването на установените критерии и на процедурата.

С оглед изхода на спора по направените искания за разноски за касационната инстанция следва да се произнесе съдът при новото разглеждане на делото, на основание чл. 226, ал. 3 АПК, като вземе предвид и изхода на делото пред него.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. второ, чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение