Решение № 757 от 21.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2426/2020 г.

Решение № 757 от 21.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2426/2020 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационен протест на прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Плевен, срещу Решение № 51 от 23.01.2020 г. на Административен съд - Плевен, постановено по административно дело № 1078/2019 г.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил протеста на окръжния прокурор срещу чл. 1, ал. 2, чл. 21, ал. 3, чл. 22, чл. 26, ал. 2, чл. 27, чл. 29, ал. 2, чл. 31, чл. 32, чл. 33, чл. 66, чл. 67 и чл. 68 от Наредбата за управление на общинските пътища в Община Червен бряг, приета с Решение № 312 от 28.05.2005 г., изм. с Решение № 623 от 26.06.2017 г. на Общински съвет – Червен бряг.

Касационният жалбоподател – прокурор в Окръжна прокуратура, гр. Плевен, счита решението за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК.

Счита, че е недопустимо с подзаконов нормативен акт да се дублират или допълват вече уредени обществени отношения в по-висок по степен нормативен акт, какъвто е Закона за пътищата (ЗП) и Наредбата за специално ползване на пътищата (НСПП).

Моли съда да отмени решението.

Ответникът по касационния протест – Общински съвет – Червен бряг изразява становище за неоснователност на протеста. Сочи, че законодателят не е предвидил ограничение с подзаконов нормативен акт да се дублират вече уредени с по-висок по степен нормативен акт обществени отношения.

Моли съдът да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски по делото. Ответникът се представлява от адв. С. Битунска, Адвокатска колегия гр. Плевен.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационния протест.

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

За да се произнесе по същество, съдът установи следното:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че:

На 28.05.2005 г. Общински съвет – Червен бряг с Решение № 312 е приел Наредба за управление на общинските пътища в Община Червен бряг.

На 26.06.2017 г. Общински съвет – Червен бряг, с 23 гласа "за", 0 – "против" и 4 "въздържали се", е приел Решение № 623 по протокол № 28/26.06.2017 г. за изменение и допълнение на наредбата (в т. ч. оспорените в настоящото производство текстове). След изменението оспорените разпоредби гласят:

Член 1, ал. 2 – "Наредбата не се прилага за:

1. улиците в населените места и селищните образувания, с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища;

2. селскостопанските пътища, осигуряващи достъп до земеделски земи;

3. горските пътища;

4. частните пътища, неотворени за обществено ползване."

Член 21, ал. 3 – "Разрешението за специално ползване по ал. 2 е валидно за срок от две години и се издава по образец съгласно приложение № 1 от НСПП."

Член 22 – "Към искането за издаване на разрешение за специално ползване заинтересуваното лице прилага:

1. удостоверение за наличие или липса на публични задължения по чл. 87, ал. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК);

2. копие от документа за платена такса за издаване на разрешението;

3. копие от скицата (визата) за проектиране, с която се определят местоположението на обекта и пътната връзка към него, включително спрямо съседните поземлени имоти;

4. становище на органите на Министерството на вътрешните работи;

5. съгласуван технически проект - част "Пътна" и "Организация на движението"".

Член 26, ал. 2 – "Разрешението за специално ползване по ал. 1 е валидно за срок от 6 месеца и се издава по образец съгласно приложение № 1 от НСПП."

Член 27 – Към исканото разрешение за специално ползване по чл. 26 заинтересуваното лице прилага:

1. удостоверение за наличие или липса на публични задължения по чл. 87, ал. 1 ДОПК;

2. копие от документа за платена такса за издаване на разрешението;

3. съгласуван работен проект от администрацията, управляваща пътя, съгласно чл. 5, ал. 2 НСПП или декларация-съгласие за изграждане на рекламно съоръжение, съответстващо на определен типов проект, съгласно, ал. 3 НСПП;

4. нотариално заверено съгласие от собственика на земята, когато рекламното съоръжение се изгражда в обслужващите зони на пътя, копие на документ за собственост и актуална скица на имота;

5. протокол за предварителен оглед от администрацията, управляваща пътя, органите на Министерството на вътрешните работи и заинтересуваното лице. "

Член 29, ал. 2 – "Към искането заинтересуваното лице прилага констативен протокол за изграденото рекламно съоръжение. "

Член 31 – (1) "Разрешението за специално ползване на пътя чрез изграждане на нови и ремонт на съществуващи подземни и надземни линейни или отделно стоящи съоръжения в обхвата на пътя и в обслужващата зона е задължително условие за издаване на разрешение за строеж по смисъла на Глава VIII, раздел III от Закона за устройство на територията.

(2) Разрешението за специално ползване по ал. 1 се издава по образец съгласно приложение № 1 от НСПП.

(3) Разрешението за специално ползване по ал. 1 има действие за срок две години. "

Член 32 – "Разрешението за специално ползване на пътя чрез изграждане на нови и ремонт на съществуващи подземни и надземни линейни или отделно стоящи съоръжения в обхвата на пътя и в обслужващата зона се изисква при:

1. изграждане на подземни и надземни линейни и отделно стоящи съоръжения в обхвата на пътя и в обслужващата зона;

2. пресичане на пътя от подземни или надземни линейни съоръжения;

3. ремонт и реконструкция на подземни или надземни линейни и отделно стоящи съоръжения в обхвата на пътя и в обслужващата зона. "

Член 33 – "Към искането за издаване на разрешение по чл. 31 заинтересуваното лице прилага:

1. декларация по образец, с която се заявява, че при необходимост от изместване на съоръжението заявителят ще извърши това за собствена сметка;

2. удостоверение за наличие или липса на публични задължения по чл. 87, ал. 6 ДОПК;

3. копие от документа за платена такса за издаване на разрешението;

4. съгласуван от администрацията, управляваща пътя, технически или работен проект за съответния вид специално ползване на пътя, както и становище от органите на Министерството на вътрешните работи за част "Пътна" и част "Организация на движението";

5. документ за собственост и скица на имота, за нуждите на който се изгражда съоръжението, а при сключен договор за присъединяване между съответното експлоатационно дружество и лицето, за чиито нужди се изгражда съоръжението, се представя само копието от договора;

6. нотариално заверено пълномощно на представителя на лицето, за чиито нужди се издава разрешението за специално ползване, в случаите, когато искането не се подава лично.

Член 66 – "(1) Наказват се с глоба от 200 до 500 лв. физическите лица, които извършат или разпоредят да бъдат извършени следните дейности в обхвата на пътя:

1. изсичане и изкореняване на дървета и храсти, косене на трева и бране на плодове без разрешение на администрацията, която управлява пътя;

2. паша на добитък и опожаряване на растителността;

3. движение с непочистени от кал машини;

4. превозване на мокри товари, с които се овлажнява платното за движение;

5. превозване на насипни материали в превозни средства, позволяващи тяхното разпиляване;

6. поставяне и складиране на материали, които не са свързани с експлоатацията на пътя;

7. влачене на дървета и други предмети;

8. движение с верижни машини, освен при снегопочистване.

(2) При повторно нарушение по ал. 1 глобата е от 500 до 1000 лв.

Член 67 – "Наказват се с глоба от 1000 до 5000 лв., ако деянието не представлява престъпление, физическите лица, нарушили разпоредбите на чл. 25, чл. 26, ал. 1, т. 1, букви "в" и "г", т. 2, ал. 2 и ал. 5 и чл. 41 от Закон за движение по пътищата или които извършат или наредят да бъдат извършени следните дейности:

1. нанасяне на повреди или унищожаване на пътищата, пътните съоръжения и принадлежностите на пътя;

2. движение на извънгабаритни и тежки пътни превозни средства и товари без разрешение на собственика или администрацията, управляваща пътя;

3. разпиляване на вредни вещества, опасни за хората и околната среда;

4. извършване в обхвата на пътя на:

а) дейности, застрашаващи безопасността на движението, или използване на пътищата извън тяхното предназначение;

б) дейности, предизвикващи прекъсване, отклоняване или спиране на движението;

5. извършване в обхвата на пътя и обслужващите зони без разрешение на администрацията, управляваща пътя, на:

а) строителни и ремонтни работи по пътищата;

б) прокарване на нови и ремонт на съществуващи телеграфни, телефонни, електропроводни, въжени и други линии, кабели, продуктопроводи, водопроводи, напоителни и други канали;

в) (отм.);

г) (отм.);

6. разкриване на кариери на разстояние, по-малко от 300 м от оста на пътя и на по-малко от 1000 м от мостовете, без разрешение на администрацията, която управлява пътя.

(2) При повторно нарушение по ал. 1 глобата е от 2000 до 7000 лв.

(3) При нарушение по ал. 1, т. 4 и 5 кмета на общината уведомява писмено районната дирекция за национален строителен контрол с искане за незабавно спиране на строителните работи при условия и по ред, определени в закон."

Член 68 – "(1) При нарушения по чл. 66 на юридическите лица и на едноличните търговци се налага имуществена санкция в размер от 1000 до 5000 лв., а при нарушения по чл. 67 - в размер от 3000 до 8000 лв.

(2) При повторно нарушение по чл. 66 имуществената санкция е в размер от 2000 до 7000 лв., а по чл. 67 - в размер от 4000 до 12 000 лв.

(3) Работодателят е отговорен солидарно с работника или служителя за причинените от тях щети."

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че Наредбата е издадена от компетентен орган съгласно правомощията му по чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 23 ЗП. Приел е също така, че Наредбата е валиден нормативен административен акт, издаден в писмена форма, при спазване на изискванията за кворум и начин на гласуване, регламентирани в ЗМСМА и при спазване изискванията на чл. 26, ал. 3 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА).

По отношение на материалната законосъобразност на оспорените разпоредби съдът е приел, че е налице пълна идентичност на текстовете им с разпоредби от по-високи по степен нормативни актове - Закона за пътищата и Наредбата за специалното ползване на пътищата: Чл. 1, ал. 2 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с чл. 1, ал. 2 от Закона за пътищата. Чл. 21, ал. 3 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с разпоредбата на чл. 8, ал. 3 НСПП. Чл. 22 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с разпоредбата на чл. 9 от НСПП. Чл. 26, ал. 2 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с разпоредбата на чл. 13, ал. 2 НСПП, в който се посочва, че разрешението за специално ползване на пътя е валидно за срок от 6 месеца и се издава съгласно приложение № 1 от НСПП. Чл. 27 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с разпоредбата на чл. 14 НСПП. Чл. 29, ал. 2 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с разпоредбата чл. 16, ал. 2 НСПП. Чл. 31 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с разпоредбата на чл. 18 НСПП. Чл. 32 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с чл. 19 НСПП. Чл. 33 от местната наредба е напълно идентичен по съдържание с чл. 20 НСПП. Административно-наказателните разпоредби на чл. 66, чл. 67 и чл. 68 от местната наредба също възпроизвеждат буквално съдържанието на чл. 52, чл. 53 и чл. 54 от Закона за пътищата.

Съдът е приел, че възпроизвеждането на законовите текстове и съответно разпоредбите от Наредбата за специално ползване на пътищата в местната наредба не е правопроменящо, няма никакви правни последици, а единственият ефект е пълнота и изчерпателност на нормативната уредба в областта на управление на общинските пътища, която материя именно е в обхвата на компетентност на общинския съвет.

Достигнал е до извод, че оспорените текстове не противоречат на по-висок по степен нормативен акт, поради което са законосъобразни.

Решението е недопустимо.

Както обосновано е приел първоинстанционният съд правомощието на общинския съвет по чл. 8 ЗНА във вр. с чл. 76, ал. 3 АПК във вр. с чл. 21, ал. 2 ЗМСМА да приема подзаконови нормативни актове, и в частност наредби, е нормативно регламентирано, но ограничено не само с оглед на териториалния обхват, но и по отношение на предмета на регулиране.

Безспорно е по делото, с оглед на чл. 21, ал. 1, т. 13 ЗМСМА, че по принцип общинският съвет е компетентен да приема подзаконова нормативна регламентация на правоотношенията, свързани с управлението на пътищата на територията на общината. Но тази негова компетентност е ограничена до регламентацията на тези правоотношения, които не са регламентирани от закона. Тази ограничената териториална и материална компетентност на общинския съвет е резултат не само на посочените нормативни актове, но и пряко следствие на неговата същност на орган на местното самоуправление – чл. 136, ал. 1 от Конституцията и чл. 3, § 1 и чл. 4, § 2 от Европейската харта на местното самоуправление.

Безспорно по делото е, че оспорените разпоредби на Наредбата са идентични с разпоредби от нормативни актове от по-висок ранг – ЗП и НСПП.

Спорът по делото е дали тази идентичност води до незаконосъобразност/нищожност на разпоредбите на Наредбата.

Видно от съдържанието на оспорените разпоредби нито една от тях не визира хипотеза, която да е обусловена от специфично местно значение. С оспорените разпоредби общинският съвет е повторил вече установени в ЗП и НСПП правила за поведение, поради което същите нямат самостоятелен характер и самостоятелни правни последици. С тях не се създават права и задължения, различни от правата и задълженията, регламентирани в ЗП и НСПП. Целеният с приетите норми правен резултат всъщност произтича от разпоредбите на по-високите по степен нормативни актове, а не от разпоредбите на местната наредба. Дали същите ще съществуват или не е без значение за правния мир, тъй като целените от тях правни последици настъпват по силата на разпоредбите на по-високите по степен нормативни актове. Т. е. не е необходимо текстовете да бъдат преповтаряни в подзаконов нормативен акт, за да породят правно действие.

Доколкото оспорените разпоредби на наредбата възпроизвеждат изцяло разпоредби на ЗП и НСПП, то същите нямат самостоятелно правно действие, с оглед на което не притежават характеристиките на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК.

При положение, че нямат характер на нормативен административен акт, то в първоинстанционното производство е липсвал предмет на съдебно оспорване - административен акт, подлежащ на съдебен контрол.

Отсъствието на годен за обжалване административен акт препятства надлежното упражняване на правото на оспорване и валидното учредяване на процесуално правоотношение по първоинстанционната жалба. Ето защо като е постановил акт по съществото на спора, след като е установил пълната идентичност на оспорените разпоредби на наредбата с тези на закона АС – Плевен е постановил недопустим съдебен акт, който подлежи на обезсилване.

С оглед на констатираната липса на предмет на съдебен контрол и на основание чл. 159, т. 1 АПК протестът на окръжния прокурор при Окръжна прокуратура Плевен срещу разпоредбите на чл. 1, ал. 2, чл. 21, ал. 3, чл. 22, чл. 26, ал. 2, чл. 27, чл. 29, ал. 2, чл. 31, чл. 32, чл. 33, чл. 66, чл. 67 и чл. 68 от Наредбата за управление на общинските пътища в Община Червен бряг, приета с Решение № 312/28.05.2005 г., изм. с Решение № 623/26.06.2017 г. на Общински съвет – Червен бряг, следва да бъде оставен без разглеждане, а съдебното производство – прекратено.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение