Решение № 5376 от 30.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 1478/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) България Република Сърбия 2014-2020 г. (Програмата), срещу Решение 252 от 22.12.2023 г. на Административен съд - Кюстендил по адм. дело 279/2023 г.

С обжалваното решение съдът е обявил за нищожно Решение РД-02-14-876 от 11.08.2023 г. на ръководителя на УО на Програмата, с което на Община Дупница е определена финансова корекция в размер 100 % от допустимите разходи по Договор за услуга РД-09-30 от 22.02.2022 г. с ОрфеХирон ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 61 и чл. 178, § 1 от Регламент (EC, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013,/ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (EC) 223/2014 и (EC) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046) във връзка с т. 2.5.4 и 2.5.4.1 от Практическото ръководство за договорни процедури за външни дейности на Европейския съюз - PRAG (Версия 2019.0) и чл. 2, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), класифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и на процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата) във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ.

Касационният жалбоподател - ръководителят на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег ИПП България Република Сърбия 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, като сочи отменителните основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага фактите по делото, като твърди неправилност на изводите на съда, че представянето в хода на съдебното производство на заповедта за заместване и на доказателства за отсъствието на титуляра на длъжността към датата на издаване на акта, не санира установения порок на същия. Тези разсъждения биха били правилни в случай, че титуляр на тези правомощия беше г-жа С. Димитрова. В настоящия случай обаче е налице заместване, при което административният орган не се изменя, а неговите функции за определен период се изпълняват от нарочно определеното в заповедта лице. Действително, в самия административен акт като негов издател е посочено физическо лице, различно от неговия действителен автор. При положение, че действителното авторство и правомощията на издателя са безспорно установени в хода на съдебното дирене, въпросното обстоятелство не съставлява нарушение на изискванията за форма.

Намира, че по делото е безспорно установено, че актът е подписан от С. Георгиева, в посоченото й качество (съгласно Заповед РД-02-14-684 от 28.06.2023 г.), с квалифициран електронен подпис, валиден към датата на издаване на решението. Не е спорно и че в период на заместване, титулярът на длъжността е бил в отпуск.

В обобщение счита, че при положение, че действителното авторство и правомощията на издателя са безспорно установени в хода на съдебното производство, въпросното обстоятелство не представлява нарушение на законовите изисквания за издаване на акта.

Прави искане съдът да отмени обжалваното решение, като вместо него бъде постановено ново, с което да се отхвърли подадената жалба. Претендира направените разноски за двете съдебни инстанции съгласно представен списък, като прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от касатора разноски.

Ответникът по касационната жалба Община Дупница, не изразява становище по касационната жалба. По делото е постъпил писмен отговор от името на ответника, от лице без представителна власт по делото.

Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационната жалба за процесуално допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

От представените в първоинстанционното производство писмени доказателства от фактическа страна се установява следното:

На 12.04.2018 г. Община Дупница е отправила покана за участие в търг до Юропиън Дивелъпмънт Консултинг ЕООД за подготовка на формуляр за кандидатстване по Приоритетна ос 3: Околна среда, Специфична цел 3.2: Опазване на околната среда по Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег ИПП България Република Сърбия 2014-2020 г. Управител и едноличен собственик на капитала на това дружество е А. Горанов.

На 16.04.2018 г. Юропиън Дивелъпмънт Консултинг ЕООД подава оферта.

На 17.04.2018 г. е сключен Договор за услуга РД 09-749 между Община Дупница и Юропиън Дивелъпмънт Консултинг ЕООД за изготвяне на проектно предложение по Приоритетна ос 3: Околна среда, Специфична цел 3.2: Опазване на околната среда по Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег ИПП България Република Сърбия 2014-2020 г. на стойност 2500 евро с ДДС.

На 12.07.2019 г. е сключен Договор за субсидия по Инструмента за предприсъединителна помощ II РД-02-29-141 между Управляващия орган по Програмата и Община Бела Паланка (водещ партньор) и партньор Община Дупница за изпълнение на проект Опазване на екосистемата в селските район Дупница и Бела Паланка със срок от 24 месеца. В чл. 15 от договора е уреден конфликтът на интереси в съответствие с чл. 61 от Регламент 2018/1046.

На 22.02.2022 г. е сключен Договор за услуги РД 09-30 между Община Дупница и АрфеХирон ЕООД за възлагане на обществена поръчка Разработване, проектиране на информационни материали: СВ007.2.32.089 Опазване на екосистемата в селските райони на Дупница и Бела Паланка, Втора покана за набиране на предложения по Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег ИПП България Република Сърбия 2014-2020 г., на стойност 3130 евро с ДДС. Едноличен собственик на капитала и управител на това дружество е Д. Пушкарьова.

Въз основа на Национална база данни Население е установено, че А. Горанов е съпруг, а Д. Пушкарьова сестра на Е. Радева.

На 20.07.2023 г. Община Дупница е уведомена за постъпило уведомление за нередност и предстоящо определяне на финансова корекция, като й е предоставена възможност за подаване на възражения.

На 04.08.2023 г. Община Дупница е представила възражение.

На 11.08.2023 г., с Решение РД-02-14-876, ръководителят на УО по Програмата, на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 1, вр. § 5, т. 4 от ДР на ЗУСЕФСУ, е определил финансова корекция в размер на 100 % от допустимите разходи по Договор за услуга РД-09-30 от 22.02.2022 г. с ОрфеХирон ЕООД, за нарушение на чл. 61 и чл. 178, § 1 от Регламент 2018/1046 и чл. 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ, класифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата.

По делото е представена Заповед РД-02-14-684 от 28.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която М. Обретенов е определен за ръководител на УО на Програмата. В раздел II от тази заповед изрично е предвидено, в случаите на отсъствие на М. Обретенов, функциите му по настоящата заповед да бъдат изпълнявани от г-жа С. Димитрова.

Със Заповед РД-02-17-3125 от 09.08.2023 г. на главния секретар на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, на М. Обретенов е разрешено да ползва платен годишен отпуск за периода от 10.08.2023 г. до 14.08.2023 г. включително.

Обжалваният административен акт е подписан с валиден квалифициран електронен подпис на 11.08.2023 г. от С. Димитрова.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от некомпетентен орган. Като издател на процесния административен акт е посочен М. Обретенов директор и ръководител на УО, а решението е подписано с електронен подпис от С. Димитрова, като актът не съдържа нито обозначаване на имената или длъжността на това лице, нито условията на заместване. Съдът счита, че представянето в хода на съдебното производство на заповедта за заместване и на доказателства за отсъствието на титуляра на длъжността към датата на издаване на акта, не санира установения порок на същия, водещ до неговата нищожност.

Въз основа на изложеното, първоинстанционният съд е обявил нищожност на обжалвания административен акт.

Решението е неправилно.

Основателен е доводът на касатора за неправилност на изводите на съда относно липсата на компетентност на лицето, издало оспорвания административен акт с оглед представените по делото доказателства и относимия материален закон.

По делото е безспорно установено, че обжалваният административен акт е издаден при условията на заместване, както и че е подписан с квалифициран електронен подпис от С. Димитрова, а на хартиения носител се съдържа името на М. Обретенов и обозначението - директор и ръководител на Управляващия орган.

В случая със Заповед РД-02-14-684 от 28.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, раздел I, на М. Обретенов директор на дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" (УТС) при МРРБ, е възложено да ръководи и организира дейността на УО по програмите за трансгранично сътрудничество България Сърбия, България Турция и България Македония, съфинансирани по ИПП 2014 2020 г. В раздел II от тази заповед е посочено, че във всички случаи на отсъствие на М. Обретенов функциите по раздел I, т. 1 7 от същата следва да бъдат изпълнявани от С. Димитрова началник на отдел "Програми ИНТЕРРЕГ-ИПП", дирекция УТС, а в нейно отсъствие от К. Стоянова-Пейкова началник на отдел "Финансово управление и контрол", дирекция УТС.

Като доказателство по делото е приета и Заповед РД-02-17-3125 от 09.08.2023 г. на главния секретар на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, с която на М. Обретенов е разрешено да ползва платен годишен отпуск за периода от 10.08.2023 г. до 14.08.2023 г. включително.

По делото са безспорно установени както условията на заместване, правните последици - обемът от компетентност, времето на изпълнение и задълженията, така и персоналният заместник. Очевидно заповедта е подписана при условията на заместване, като не е вписано името на заместващия и длъжността му. Но от представените писмени доказателства се налага несъмнен извод за изпълнение на всички законови изисквания на заместването отсъствие на титуляра на правомощието и заповед за заместване. Т. е. безспорно е постигната основната цел на закона - сигурност и яснота в действията на изпълнително-разпоредителната власт, като са доказани всички елементи за осъществена компетентност при условия на заместване.

В случаите на писмен документ, издаването на акта в условията на заместване, без да е посочено името и длъжността на заместващия в практиката обичайно се обозначава с поставянето на запетая, което при издаването на електронен документ няма как да бъде изпълнено. В съдебната практика се приема, че непосочването на името и длъжността на заместващия в писмен документ не е съществено процесуално нарушение, обосноваващо извод за нищожност на административния акт (в този смисъл Решение 5233 от 30.04.2020 г. на ВАС по адм. д. 13800/2019 г., V о.; Решение 13256 от 31.10.2018 г. на ВАС по адм. д. 13734/2017 г., IV о.; Решение 979 от 24.01.2014 г. на ВАС по адм. д. 10983/2013 г., VII о. и др.).

Съгласно чл. 3, ал. 1 от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ) във връзка с чл. 3, т. 35 от Регламент (ЕС) 910/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 г. относно електронната идентификация и удостоверителните услуги при електронни трансакции на вътрешния пазар и за отмяна на Директива 1999/93/ЕО (Регламент (ЕС) 910/2014) електронен документ означава всяко съдържание, съхранявано в електронна форма, по-специално текстови или звуков, визуален или аудио-визуален запис. В съответствие с чл. 3, ал. 2 ЗЕДЕУУ писмената форма се смята за спазена, ако е съставен електронен документ, съдържащ електронно изявление, като чл. 4 от с.з. предвижда, че автор на електронното изявление е физическото лице, което в изявлението се сочи като негов извършител. Титуляр на електронното изявление е лицето, от името на което е извършено електронното изявление.

Електронен подпис означава данни в електронна форма, които се добавят към други данни в електронна форма или са логически свързани с тях, и които титулярът на електронния подпис използва, за да се подписва чл. 13, ал.1 ЗЕДЕУУ във връзка с чл. 3, т. 10 от Регламент (ЕС) 910/2014.

Съгласно чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ във връзка с §5, т. 4 ДР ЗУСЕФСУ, финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта.

В съответствие с чл. 4 от Меморандума за изпълнение на Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ ИПП България Сърбия CCI 2014TC16I5CB007 между правителството на Република България и правителството на Република Сърбия, ратифициран със закон, приет от 44-то НС на 7.09.2017 г. ДВ, бр. 75 от 2017 г. издаден от Министерството на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 101 от 19.12.2017 г., в сила от 24.11.2017 г. (Меморандума), Главна дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството на Република България е определена за единствен Управляващ орган (УО) съгласно член 123 (1) на Регламент (ЕС) 1303/2013. УО е отговорен за управлението и изпълнението на Програмата в съответствие с принципите на добро финансово управление и разпоредбите на член 125 на Регламент (ЕС) 1303/2013 и член 23 (1), (2) и (4) на Регламент (ЕС) 1299/2013.

Разпоредбата на чл. 9, ал. 5 ЗУСЕФСУ определя като ръководител на управляващия орган ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура са намира управляващият орган, или оправомощено от него лице. С чл. 9, ал. 4 ЗУСЕФСУ е предвидено, че управляващите органи се създават като звено в администрация по реда на Закона за администрацията или Закона за местното самоуправление и местната администрация, или като отделна администрация, както и че доколкото това е приложимо съгласно правото на Европейския съюз, функциите на такъв орган може да се предоставят за изпълнение и от друг орган или организация.

В случая се касае за предоставена безвъзмездна финансова помощ по Програмата за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ ИПП България Сърбия 2014 2020 г., като съгласно чл. 29, ал. 1, т. 2 от Устройствения правилник на МРРБ, Дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" изпълнява функциите на Управляващ орган на програмите за трансгранично сътрудничество по Инструмента за предприсъединителна помощ 2014 2020. Следователно, на основание цитираните по-горе норми на ЗУСЕФСУ, Устройствения правилник, и чл. 25, ал. 1 от Закона за администрацията, министърът на регионалното развитие и благоустройството, или друго изрично овластено от него лице, имат правомощията на ръководител на УО по конкретната оперативна програма, вкл. да определят финансови корекции.

Оспорваното решение е представено по делото на хартиена разпечатка без подпис, като е отбелязано, че е издадено като електронен документ, като на хартиения носител е отбелязан като издател М. Обретенов директор и ръководител на УО. Разпоредбата на чл. 9, ал. 5, изр. последно ЗУСЕФСУ изрично дава възможност за оправомощаване с посочените по-горе правомощия от страна на министъра, като в случая такова оправомощаване е било извършено със Заповед РД-02-14-684 от 28.06.2023 г., като изрично в раздел II от тази заповед е посочено, че във всички случаи на отсъствие на М. Обретенов функциите по раздел I, включително на ръководител на УО на Програмата, следва да бъдат изпълнявани от С. Димитрова началник на отдел "Програми ИНТЕРРЕГ-ИПП", дирекция УТС. По делото е представена и Заповед РД-02-17-3125 от 09.08.2023 г. на главния секретар на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, от която се установява отсъствието на титуляра на датата на издаване на оспорвания акт. Както се посочи не е спорно, а и от представените на технически носител електронни документи се установява, че оспорваният акт, във вид на електронен документ, е подписан с електронен подпис именно от С. Димитрова, в посоченото й качество, с квалифициран електронен подпис, валиден към момента на издаване на решението.

Представеното по делото удостоверяване на електронен носител отговаря на изискванията към квалифицираните удостоверения за електронни подписи по Приложение І, б. б) и в) от Регламент 910/2014 г., като лицето е идентифицирано с три имена, електронна поща и работодател.

Видно от приложения по делото диск, издател на квалифицирания електронен подпис е B Trust Operational Qualified CA, със сериен номер 1bd3e94932cb90f3, валиден от 02.06.2023 г до 02.06.2024 г. и е вписано следното: субект С. Димитрова, работодател МРРБ и електронна поща [електронна поща].bg. Посочените данни се визуализират в поле По- подробно от информацията за сертификата.

Съобразно това настоящият състав приема, че оспореният административен акт е издаден от нарочно овластено за това лице, при редовно упражняване на правомощия в хипотезата на заместване на титуляра, изпълняващ функциите на ръководител УО на Програмата. Въпросната функция е посочена в обжалвания акт, именно тя е определяща за компетентността на издателя му, без тази компетентност да се поставя в зависимост от заеманата длъжност в администрацията на МРРБ. Действително, в самото решение като негов издател е посочено физическо лице, различно от неговия действителен автор, но при положение, че действителното авторство и правомощията на издателя са безспорно установени в хода на съдебното дирене, въпросното обстоятелство не обосновава липса на компетентност на издателя на акта (в този смисъл Решение 3284 от 6.04.2022 г. на ВАС по адм. д. 11041/2021 г., VII о.; Решение 3231 от 5.04.2022 г. на ВАС по адм. д. 11133/2021 г., VII о.). Съгласно мотивите на Тълкувателно решение 4 от 22.04.2004 г. на ВАС по д. ТР-4/2002 г., ОС на съдиите, заместването се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия, е в обективна невъзможност да ги изпълнява. За определения период заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем, като върши това от името на замествания орган.

Цитираните от съда Решение 4271/05.05.2021 на ВАС по адм. д. 10570/2021 г., VII о. и Решение 10501/18.11.2022 на ВАС по адм. д. 5147/2022 г., VII о. касаят различна фактическа обстановка, тъй като и в двата случая по делата не са представени доказателства за отсъствие на титуляра на правомощията, какъвто не е настоящият случай. Решение 889/26.01.2023 г. на ВАС по адм. д. 7077/2021 г., VII о. представлява изолирана съдебна практика, която не се възприема от настоящия състав.

По изложените съображения решението на първоинстанционния съд е неправилно постановено в противоречие с материалния закон и следва да бъде отменено.

Административният съд не е направил каквито и да е фактически установявания относно спорния предмет, поради което делото не може да бъде решено по същество предвид забраната на чл. 220 АПК за нови фактически установявания в касационната инстанция. Ето защо делото следва да бъде върнато за ново за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, при което той следва да прецени законосъобразността на обжалвания административен акт на всички основания по чл. 146 АПК.

При новото разглеждане на делото съдът следва да отчете и обстоятелството, че от представения по делото договор за субсидия се установява, че Община Дупница е партньор по договора (а не както неправилно сочи първоинстанционният съд водещ партньор). Водещ партньор съгласно договора е Община Бела Паланка. По делото не са представени като доказателства, а следва да бъдат приобщени към доказателствата по делото приложенията към Договора за субсидия РД-02-29-141 от 12.07.2019 г., сред които Споразумение за партньорство по проекта, явяващо се Приложение 2, както и проектното предложение на Община Дупница. По делото не са представени и условията на Програмата, които към настоящия момент не са публичнодостъпни.

На следващо място, съдът следва да прецени и факта, че с Определение 1904 от 21.09.2023 г. на Административен съд София-област по адм. дело 666/2023 г., е отправено преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС) със следните въпроси:

1. В хипотеза на трансгранично сътрудничество между държава членка и бенефициер по Инструмента за предприсъединителна помощ за периода от 2014 до 2020 г. ("ИПП II") като това в главното производство, допуска ли чл. 40 от Регламент за изпълнение (ЕС) 447/2014 НА КОМИСИЯТА от 2 май 2014 година относно специфичните правила за изпълнение на Регламент (ЕС) 231/2014 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП II) определянето на финансова корекция в тежест на икономически оператор, за който се твърди, че е извършител на нарушението, съставляващо нередност, но не е водещият бенефициер, поел отговорността да гарантира изпълнението на цялата операция?

1. Ако отговорът на първия въпрос е положителен, гарантирано ли е в тази хипотеза от чл. 41 и чл. 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз правото на водещия бенефициер да участва в процедурата по определяне на финансова корекция, както и в съдебното производство по оспорване на този административен акт, независимо от местонахождението му спрямо отговорния съгласно съответната програмата за трансгранично сътрудничество за прилагането на финансови корекции орган, и допускат ли посочените разпоредби ограничения на тези възможности за процесуална активност, каквито предвижда практиката на националните съдилища по главното производство?

По така отправеното преюдициално запитване е образувано дело С-620/2023 г. на СЕС, което е висящо.

Съобразно чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение