Решение № 4934 от 27.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1972/2020 г.

Решение № 4934 от 27.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1972/2020 г., V о., докладчик съдията Тинка Косева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс/АПК/. Образувано е по две касационни жалби против решение № 63 от 02.12.2019 г., постановено по адм. дело № 378/2019 г. по описа на Административен съд Р.. В касационната жалба на Общински съвет – С. се твърди, че оспореното решение е неправилно и необосновано, постановено в нарушение на материалния закон и процесуалните правила – отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Подробни съображения в подкрепа на касационното основание излага в касационната жалба. Моли решението да бъде отменено. Касационният жалбоподател С. Н. излага в касационната си жалба, че решението е неправилно, поради нарушение на материалния закон и необосновано. Твърди, че оспорените от него текстове от Наредбата на Общински съвет - С. са нищожни, тъй като регулират обществени отношения, които са регулирани в нормативен акт от по- висока степен в противоречие с чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА. Иска се отмяна на оспореното решение и постановяване нищожност на оспорените разпоредби. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационните жалби и наведените в тях отменителни основания, с оглед на чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалби са процесуално допустими, като подадени в срока по чл. 211 от АПК и от надлежни страни, разгледани по същество, касационната жалба на Общински съвет – С. е неоснователна, а тази на С. Н. е основателна. С обжалваното решение Административен съд – Р., в производство по реда на чл. 185, във вр. с чл. 196 от АПК, образувано по жалба на С. Н., е отменил разпоредбата на чл. 22, т. 2 от Наредбата за придобиване, притежание и стопанисване на кучета и овладяване на популацията на безстопанствени кучета на територията на община С. /Наредбата/, приета с Решение № 605 по протокол № 25 от 27.06.2013 г. на Общински съвет С., в частта й, с която се забранява влизане с кучета в търговски обекти и други обществени сгради, както и разпоредбата на чл. 23, т. 1, в частта й, с която се установява забрана за допускане и разхождане на кучета на обществени места, предназначени за отдих на гражданите и в парковете, както и изцяло чл. 23, т. 2 от същата наредба. В останалата част жалбата на Николов срещу част от посочените текстове от наредбата е отхвърлена като неоснователна. За да постанови този резултат, първоинстанционния съд е приел, че оспорените текстове от Наредбата са издадени от компетентен орган – Общински съвет – С., комуто Законът за ветеринарно медицинската дейност/чл. 171, ал. 1, т. 4 е делегирал компетентност, в съответствие с чл. 8 от ЗНА, да урежда с Наредба и в съответствие с нормативните актове от по – висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Според съдът при приемане на Наредбата, част от които текстове са оспорени не са допуснати нарушения на процесуалните правила и на изискванията за форма. Част от оспорените текстове от разпоредбите, съдът е приел, че противоречат на материалния закон. Изложил е мотиви, че нормативната база – ЗВМД, ЗЗЖ и Наредба № 39 от 01.12.2008 г. за условията за отглеждане на животни компаньони, показва че принципно разхождането на кучета на обществени места е позволено, при спазване на съответните ограничения, визирани в посочените нормативни актове. Ето защо при осъществяване на своята дейност по определяне на местата, за които се установява забрана за разхождане на кучета, съгласно чл. 177, ал. 1, т. 4 от ЗВМД, общинският съвет е призван да търси баланс между правата на собствениците на животните и благосъстоянието на самите животни, от една страна, и съблюдаване правата на останалите членове на обществото, включително чрез опазване живота и здравето на хората и спазване на санитарно – хигиенните изисквания. Именно този баланс, съдът е счел, че не е постигнат с приемане на оспорените разпоредби. По отношение на оспорената разпоредба на чл. 22, т. 2 от Наредбата, с която е забранено влизането на кучета в търговски обекти, заведения за обществено хранене, здравни, учебни заведения, други обществени сгради, учреждения и на места, обозначени от общината със забранителни знаци, съдът е приел, че въведеното ограничение не е конкретизирано и не се съдържа изчерпателно изброяване на обществените места, на които не е допустимо влизането, респективно допускането и разхождането на кучета, поради което не може да се извърши преценка за пропорционалност на ограничението. За непропорционално съдът е счел ограничението по чл. 23, т. 1 от Наредбата за налагане на обща забрана за допускане и разхождане на кучета на обществени места, предназначени за отдих на гражданите и конкретно в парковете на територията на община С.. Така постановеното решение е неправилно. Изводите на Административен съд – Р., че оспорените текстове от Наредбата са приети от Общински съвет – С. при наличие на материална компетентност по чл. 8 от ЗНА са незаконосъобразни. С решение № 605 по протокол № 25 от 27.06.2013 г., Общински съвет – С. е приел Наредба за придобиване, притежание и стопанисване на кучета и овладяване на популацията на безстопанствени кучета на територията на Община С.. Като правно основание за приемане на Наредбата, Общинския съвет е възприел разпоредбите на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 40, ал. 1 и ал. 5 от Закона защита на животните. Наредбата е приета въз основа на докладна записка Кмета на Община С. с изх. № 4927/21.05.2013 г., в която са посочени причините, които налагат приемането й – настъпилите промени в законодателството и необходимостта да бъдат съобразени разпоредбите на нормативните актове от по-висока степен – чл. 40, ал. 1, чл. 40, ал. 5 от Закона за защита на животните; целите които се поставят с нея – да се редуцира броят на уличните кучета до трайно намаляване на популацията, намаляване на рисковете от разпространение на зоонози, както и увеличаване н отговорността на хората, отглеждащи кучета на територията на общината. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой адресати /чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове и чл. 75, ал. 1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл. 2, ал. 1 от ЗНА, чл. 76, ал. 1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Отделно от това общият принцип, регламентиран в чл. 15, ал. 1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за законосъобразност на оспорената Наредба следва да обхване преценката дали регулираните с нея обществени отношения вече са уредени с нормативни актове от по-висока степен и дали за приемането й, в съответствие с нормите на чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от ЗНА, органът на местно самоуправление е бил овластен с компетентност за уреждане на обществени отношения чрез регулирането им с подзаконов нормативен акт по чл. 7, ал. 2 от ЗНА. Настоящата съдебна инстанция намира, че при приемане на оспорените текстове от разпоредбата, Общински съвет С. не е бил овластен с компетентност по смисъла на посочените по- горе разпоредби. Видно от § 2 от ПЗР на Наредбата за придобиване, притежание и стопанисване на кучета и овладяване популацията на безстопанствени кучета на територията на Община С., същата се приема на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, чл. 40, ал. 5 и чл. 47, ал. 5, чл. 59, ал. 3, чл. 60, чл. 70, ал. 1 и ал. 3 от Закона за защита на животните/ЗЗЖ/, чл. 178 от Закона за ветеринарномедицинската дейност /ЗВМД/ във връзка със ЗМДТ. Нормативните актове, на които се основава упражнената от Общински съвет – С. компетентност, обаче не предоставят на общинския съвет правомощия по регулиране с подзаконов нормативен акт на обществените отношения – предмет на регламентацията с разпоредбите на протестираната наредба. Нормата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА регламентира по най-общ начин видовете актове, които общинският съвет е компетентен да приема. Съгласно разпоредбата на чл. 40, ал. 1 от ЗЗЖ, в приложимата редакция, Общинските съвети приемат програми за овладяване популацията на безстопанствени кучета и предвиждат средства за изпълнението им. А съгласно ал. 5 на цитираната разпоредба за изпълнение програмите по ал. 1 общинските съвети приемат наредби за овладяване популацията на безстопанствените кучета. От друга страна разпоредбата на чл. 47, ал. 5 от ЗЗЖ оправомощава общинските съвети да определят с наредба единствено организацията на работата и условията на отглеждане на кучетата във временните приюти за настаняване на кучета, които не са предоставени за отглеждане на отделни лица, а оспорените текстове от наредбата, съдържат регламентация на отношения, които са извън предмета, очертан с чл. 47, ал. 5 от ЗЗЖ. Анализа на цитираните разпоредби налага извода, че същите делегират правомощия на Общинските съвети да приемат наредба, с която следва да определят организацията на работа и условията за отглеждане на кучетата във временни приюти и такава за овладяване на популацията на безстопанствени кучета, но не и обществените отношения свързани с условията за отглеждане ни животни компаньони, които са уредени с нарочна Наредба № 39 от 01.12.2008 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите. Съгласно § 2 от същата, Наредбата е издадена на основание чл. 19 от Закона за защита на животните в приложимата редакция бн. ДВ бр. 13 от 2008 г., в сила т 31.01.2008 г., съгласно която министърът на земеделието и храните определя с наредби условията за отглеждане на животните, съобразени с техните физиологически и поведенчески способности. Горното извода, че не е налице законова разпоредба, която да предоставя в компетентност на общинския съвет да урежда въпроси, свързани с посочения в Наредбата, предмет на правна регулация - реда и начина на придобиване, притежание и стопанисване на кучета, домашни любимци, тъй като тези обществени отношения и тяхната регулация са от изключителна компетентност на министъра на земеделието, храните и горите. От друга страна с приетата от Общински съвет – Силистра Наредба, част от които текстове на оспорени в първоинстанционното съдебно производство, се уреждат обществени отношения, които вече са регламентирани с нормативен акт от по-висока степен, като на практика се преуреждат с подзаконов нормативен акт без при това характерът на тези обществени отношения да е от местно значение, което е недопустимо. Оспорените текстове на чл. 22, т. 2 и чл. 23 от Наредбата, регламентиращи забрана за влизане с кучета в търговски обекти, заведения за обществено хранене, детски, здравни, учебни заведения и други, както и забрана за разхождане на кучета на обществени места, предназначени за отдих на гражданите, паркове и други, възпроизвеждат законовата регламентация, както сам е установил в мотивите си първоинстанционният съд. Така в чл. 151 от ЗВМД и чл. 34 и чл. 35 от ЗЗЖ, са уредени условията, при които се отглеждат кучетата и задълженията на собствениците във връзка с това, детайлизирана с разпоредбите на Наредба № 39/2008 г. за условията за отглеждане на животни-компаньони, съобразени с техните физически и поведенчески особености, издадена от Министъра на земеделието и храните. Разпоредбите относно присъствието на куче - домашен любимец на обществени места /чл. 22 и чл. 23 от Наредбата/ също повтарят регламентация, въведена с актове от по-висока степен. Нормите на чл. 35 от ЗЗЖ и чл. 172 от ЗВМД предвиждат задължения за собственика във връзка с поведението на кучето и присъствието му на обществени места; а чл. 177 от ЗВМД – изискванията при извеждането на кучетата и местата на които е забранено тяхното разхождане. Правила в тази насока съдържа и чл. 8 от Наредба № 39/2008 г. за условията за отглеждане на животни-компаньони, съобразени с техните физически и поведенчески особености, издадена от Министъра на земеделието и храните. Нормите на чл. 22, т. 2 и чл. 23, т. 1 и т. 2 от Наредбата преуреждат, при липса на каквато и да е било нормотворческа компетентност за органа на местно самоуправление, обществени отношения, законово регулирани с разпоредбите на Г. пета "Безстопанствени животни" от Закона за защита на животните. С оглед на гореизложеното съдът приема, че оспорените текстове от Наредба за придобиване, притежаване и стопанисване на кучета – и овладяване популацията на безстопанствени кучета на територията на Община С., като приета в противоречие с нормите на чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от ЗНА – без овластяване с Конституцията или със закон на органа на местно самоуправление и съответно при липса на материална компетентност на Общински съвет – С. и като уреждаща обществени отношения, които вече са регламентирани с нормативни актове от по-висока степен, е нищожна. С оглед на изложеното, като е приел, че оспорените текстове от наредбата са издадени от материално компетентен орган, съдът е постановил решението си в противоречие на материалния закон. С приемане на оспорените текстове от Наредбата, Общински съвет – С. недопустимо е регулирал обществени отношения, които не са от местно значение и за които е налице регулация в нормативен акт от по- висока степен в противоречие с чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 8 от ЗНА и чл. 21 от ЗМСМА. По изложените съображения, решението на Административен съд –Р. следва да бъде отменено, а оспорените текстове на чл. 22, т. 2 и чл. 23 от Наредбата прогласени за нищожни. Предвид установената незаконосъобразност на решението на Административен съд – Р. на основанията, изложени в касационната жалба на С. Н. и установеният най - тежък порок - нищожност на оспорените разпореди, оплакванията в касационната жалба на Общински съвет – С. за незаконосъобразност на решението в оспорените части са неоснователни. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение