Решение № 9916 от 26.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14502/2016 г.

Решение № 9916 от 26.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14502/2016 г., III о., докладчик председателят Искра Александрова Производството по делото е образувано по жалба от З. Д., подадена чрез пълномощника й - адв. Вълков против заповед № ЛС-09-13 от 17.11.2016 г. на министъра на правосъдието, с която се отказва да се образува производство за придобиване на българско гражданство по молба на З. Д.. В жалбата се поддържа нейната допустимост и се твърди незаконосъобразност на заповедта. Съображенията, изложени във връзка с допустимостта на оспорването се свеждат до това, че със заповедта пряко се възпрепятства законното право на жалбоподателката да докаже пред държавата в лицето на министъра на правосъдието и Президента на републиката, че има право да получи българско гражданство според действащото българско законодателство. Според жалбоподателката, заповедта е акт по чл. 21, ал. 4 АПК, а при условията на евентуалност е акт по чл. 197 АПК. По основателността на жалбата се прави възражение, че със заповедта е нарушен чл. 29, ал. 1 от Закона за българското гражданство (ЗБГ) вр. с чл. 12а, вр. с чл. 25, ал. 1, т. 7 от същия закон. В пледоарията по съществото на спора, жалобподателката чрез процесуалния си представител се позовава на съдебна практика - решение по адм. д. № 11784/16 г. и определение № 14132/21.12.2016 г. по адм. д. № 12452/16 г. на 5-членен състав на ВАС. Ответникът - Министърът на правосъдието чрез своя процесуален представител в съдебно заседание оспорва жалбата и иска отхвърлянето й. В представените по делото писмени бележки, в срока, указа от съда, ответникът възразява и по допустимостта на жалбата, като поддържа, че тя е срещу акт, който не подлежи на съдебно обжалване. Ответникът се позовава на Закона за ратифициране на Европейската конвенция за гражданството, с който е направена резерва по чл. 12 от Конвенцията. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява следното по допустимостта на жалбата: Жалбата е допустима. Оспореният акт е самостоятелен индивидуален административен акт, а не акт, с който се възпрепятства вече образувано производство за придобиване на българско гражданство по натурализация, което не завършва с издаването на индивидуален административен акт. В този смисъл, решението и определението, на които, жалбоподателката чрез своя процесуален представител се позовава, макар и да касаят жалби с различен предмет, са относими към настоящия спор, дотолкова доколкото с тях се приема нещо различно от становището на настоящия съдебен състав по един от актовете, които се издават в рамките на вече образувано производство по молба за предоставяне на българско гражданство . С решението по адм. д. № 11784/16 г. съставът на ВАС се е произнесъл по съществото на спор относно законосъобразността на предложението по чл. 34 от Закона за българското гражданство да не бъде издаван указ за придобиване на българско гражданство. Съдът е приел жалбата за допустима, приемайки, че поизводството за придобиване на българско гражданство е двуфазно, като първата фаза завършва с индивидуален административен акт, какъвто е предложението на министъра на правосъдието до Президента на Р. Б., както и че общата клауза за обжалваемост на административните актове, съдържаща се в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Р. Б. следва да се приложи, а не чл. 1, т. 2 от Закона за ратифициране на Европейската конвенция за гражданство, с който се прави резервата по чл. 12 от Европейската конвенция за гражданството и държавата си запазва правото да не прилага разпоредбата на чл. 12 от Конвенцията. Съдът се позовава и на лпсата на изрична забрана в ЗБГ за обжалване на административните актове . В определението на 5-членния състав по адм. д. № 12452/16 г., съставът на ВАС също така приема, че производството за придобиване на българско гражданство е двуфазно и първата фаза завършва с предложението на министъра на правосъдието, което е индивидуален административен акт. На съда са служебно известни и три определения на ВАС по аналогични на настоящия казуси. С определения, постановени по адм. д. № 14351/16 г. и адм. д. № 3/2017 г., състав на ВАС е приел, че заповедта на министъра на правосъдието, с която е отказано да се образува производство за придобиване на българско гражданство е акт по чл. 197 от АПК - изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт. С определение, постановено по адм. д. № 1038/2017 г. друг състав на ВАС е определил заповедта на министъра на правосъдието, с която е отказано да се образува производство за придобиване на българско гражданство като акт по чл. 56, ал. 2 АПК - определение за прекратяване на административно производство, образувано по нередовно искане (искане с недостатъци). Настоящият съдебен състав на ВАС не споделя нито едно от становищата за характера на оспорения акт, изразени в определенията по горецитираните дела. За да се квалифицира оспорения акт като такъв по чл. 197 или като такъв по чл. 56, ал. 2 АПК следва имплицитно да се приеме, че производството, инициирано по молба за придобиване на българско гражданство по натурализация завършва с индивидуален административен акт, с което настоящият съдебен състав не е съгласен. Този извод следва от систематичното място на чл. 56, ал. 2 АПК в раздел I на глава пета от АПК с наименование на раздела "Индивидуални административни актове", както и от съдържанието на разпоредбата на чл. 197 АПК. Вече образуваната процедура по молба за придобиване на българско гражданство по натурализация, не завършва с издаването на инидивидуален административен акт. Такъв не е актът на Президента на Р. Б. по чл. 98, т. 9 от Конституцията на Р. Б., такъв не е и предложението на министъра на правосъдието по чл. 34 от Закона за българското гражданство (ЗБГ). Не може да се сподели становището, че предложението на министъра на правосъдието е индивидуален административен акт и с него завършва първата фаза от двувазното производство по придобиване на българско гражданство, застъпено от съдебния състав на ВАС, чието решение се представи от жалбоподателя. Производството за придобиване на българско гражданство по натурализация не е двуфазно. Публичните органи, участващи в производството действат в условията на споделена компетентост. С решение № 2 от 28.03.2002 г. на КС на РБ по конст. д. № 2/2002 г. като такава е определена компетентността на Президента на Р. Б. и МС при изпълнение на правомощието му по чл. 98, т. 6 от Конституцията на Р. Б. - за назначаване и освобождаване от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Р. Б. при международните организации, където указът на президента се предхожда от предложение на МС. С. същото решение, Конституционният съд е определил като споделена и компетентността на президента с Висшия съдебен съвет при изпълнение на правомощието на президента по чл. 129, ал. 2 от Конституцията - назначаването и освобождаването на председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор, което става по предложение на ВСС ( сега на пленума на ВСС). Придобиването на българско гражданство по натурализация, респективно отказът за издаване на указ за придобиване на българско гражданство по натурализация следва същия ред, а именно актът на президента се предхожда от предложение на министъра на правосъдието. Логично и разумно е да се приеме, че и в тези случаи, президентът и министърът на правосъдието действат при споделена компетентност. Както вече се посочи, според настоящия съдебен състав, предложението на министъра на правосъдието по чл. 34 ЗБГ не е индивидуален административен акт. Този извод следва на първо място от термина, употребен от законодателя за акта на министъра на правосъдието. Терминът е "предложение". Този юридически термин няма определение в ЗБГ, което да дава различен смисъл на думата от смисъла, който се влага в нея в говоримия език. Общоустановеният смисъл на тази дума е "изказано мнение, желание или възможност за действие, което подлежи на обсъждане, одобрение или отхвърляне" според Български тълковен речник на издателство "Наука и изкуство", 2008. От съдържанието на употребения термин, следва, че актът на министъра на правосъдието не е обвързващ и окончателен и той подлежи на последващо приемане или отхвърляне. Поради тази причина - липсата на окончателност, той не може да засегне права или интереси, нито създава задължение за лицето във връзка с молбата на което е направено. Във вече цитираното по-горе решение на Конституционния съд е прието по отношение на предложението на МС по чл. 98, т. 6 от Конституцията на Р. Б., че то "... служи като правна основа за издаване на указа, то не подлежи на пряко изпълнение, тъй като няма годно за изпълнение съдържание (разпоредителна част). Следователно предложението на МС може да се определи като подготвителен, несамостоятелен акт - част от сложния фактически състав по назначаването и освобождаването на лицата, чиито статут е уреден на конституционно ниво. То няма самостоятелно правно действие и значение в смисъла и обема на административен акт. ". Според настоящия съдебен състав с аналогичен характер е и предложението на министъра на правосъдието по чл. 34 ЗБГ. Посоченото решението на Конституционния съд е подписано от някои от съдиите с особени мнения. Дори да се възприемат тезите, изразени в особените мнения, които приложени към предложението на министъра на правосъдието по чл. 34 ЗБГ, би следвало да го определят като акт на администрацията по смисъла на чл. 120, ал. 1 и чл. 125, ал. 2 от Конституцията, то този акт не засягат права или законни интереси на молителителите, тъй като нито Конституцията на Р. Б., нито ЗБГ гарантират право на българско гражданство на лица, които не са български граждани. Настоящият съдебен състав на ВАС не възприема становището, застъпено и в определението по адм. д. № 12452/16 г. на ВАС, на което се позовава жалбоподателя. Според изразеното там становище на съда волеизявлението на министъра на правосъдието по чл. 34 ЗБГ засяга правата и законните интереси на молителя. Както се посочи по-горе, законодателството на Р. Б. не гарантира правото на българско гражданство на чужденците, поради което не може да се говори за засягане на законно право. В определението по посоченото дело, постановилият го съдебен състав на ВАС се позовава на задължителното тълкуване, дадено с решение № 1 от 12 март 2013 г. по Конституционно дело № 5/12 г. Посоченото решение на Конституционния съд не е тълкувателно на първо място и това става ясно още в началото, при посочване на реда по който се раглежда производството, а именно чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Р. Б.. Видно от съдържанието на конституционното решение е, че предмет на конституционното дело е било искане за обявяване на противоконституционността на решение на Народното събрание за създаване на определена временна парламентарна комисия. Съставът на Върховния административен съд се е позовал в определението си на част от мотивите в решението на Конституционния съд, които обаче от една страна, не се ползват със сила на присъдено нещо според настоящия съдебен състав, тъй като нямат характер на "...главни или носещи мотиви на решението, на които то се крепи, така че без тях то рухва. " (проф. Ж.Сталев, "Сила на решенията на Конституционния съд, обявяващи закон за противоконституционен", публикувана в книгата " Конституционният съд и правното действие на неговите решения" с автори Ж. С. и Н. Н., издателство Сиби, 1996 г.), а от друга, в тези мотиви, Конституционният съд не казва, че предложението на министъра на правосъдието по чл.34 ЗБГ е акт, който засяга права и законни интереси на лицата, инициирали производствата. В мотивите на конституционното решение, на които се е позовал съставът на ВАС са изброени случаите, в които действията на длъжностни лица от органите на изпълнителната власт са необходима и задължителна предпоставка за валидност на крайния юридически акт на президента, без които той не може да издаде указ, като измежду тях е посочено и предложението на министъра на правосъдието по чл. 34 ЗБГ. Обстоятелството, че предложението на министъра на правосъдието е от значение за валидността на указа на президента, респективно за отказа да издаде указ за придобиване на българско гражданство, означава, че то е един от кумулативните елементи от фактическия състав, предвиден от законодателя за валидно завършване на процедурата за придобиване на българско гражданство по натурализация, което съвсем не означава, че това предложение е самостоятелен акт, с който се засягат права и законни интереси на молителите, когато то е негативно. По тези съображения, настоящият съдебен състав на ВАС приема, че оспорената заповед не е нито акт по чл. 56, ал. 2 АПК, нито акт по чл. 197 АПК, тъй като, актът, с който завършва производството, образувано по молба за придобиване на българско гражданство по натурализация не е индивидуален административен акт. От друга страна, към момента на издаването й няма образувано производство, тъй като с нея се отказва именно това. Този акт - заповедта на министъра на правосъдието, с която е отказано образуването на производство за придобиване на българско гражданство е самостоятелен индивидуален административен акт според настоящия съдебен състав, тъй като засяга законен интерес на лицето, който се изразява във възможността, предоставена от ЗБГ, лице, което не е български гражданин да подаде молба, по която да се образува производство за разглеждане на неговия случай. Жалбата срещу заповедта на министъра е подадена в срок. Видно от обратната разписка на лист 52 от делото е, че оспорената заповед е съобщена на пълномощник на жалбоподателката (пълномощното е на лист 46 от делото) на 30.11.16 г. Както жалбата, подадена директно до съда, така и тази, подадена чрез министерството на правосъдието са с дата от 13.12.16 г., т. е в срок. По тези съображения, настоящият съдебен състав преценява жалбата срещу оспорената заповед като допустима. По основателността й приема следното: Въпреки че молбата, по която е издадена оспорената заповед не е изпратена с административната преписка, безспорно е между страните, че жалбоподателката е подала молба за придобиване на българско гражданство по натурализация на осн. чл. 12а от Закона за българското гражданство в хипотезата - чл. на семейството на лице, което е получило разрешение за постоянно пребиваване на основание чл. 25, ал. 1, т. 7 от Закона за чужденците в Р. Б.. В чл. 4а, ал. 2 от Наредба № 1 от 19.02.1999 г. за прилагане на глава пета от ЗБГ са посочени документите, които следва да се представят от лицето, кандидатстващо за българско гражданство по натурализация на осн. чл. 12а от ЗБГ, хипотезата - чл. на семейството на лице, придобило право на постоянно пребиваване на осн. чл. 25, ал. 1, т. 7 от ЗЧРБ. Един от тези документи е удостоверение за направените вложения по чл. 25, ал. 1, т. 7 от ЗЧРБ, издадено от БАИ по реда на чл. 39, ал. 6 от ППЗЧРБ. В конкретния случай, жалбоподателката е уведомена с писмо от директора на дирекция "Българско гражданство", че представения с молбата й установителен документ, издаден от Българската агенция за инвестиции, не установявал поддържане на инвестицията, направена от съпруга й през 2009 г. и към момента на подаване на молбата й за придобиване на гражданство, като и е даден срок за отстраняване на констатиранта нередовност. Поради неотстраняването й е издадена оспорената заповед. Настоящият съдебен състав на ВАС прима следното: В разпоредбата на чл. 13, ал. 1 от Наредбата е употребен израза "молбите и предложенията за промяна на гражданството..." Терминът "промяна" не е използва в ЗБГ, който в чл. 1 говори за "придобиване, загубване и възстановяване на българско гражданство". Макар и така посоченият термин в чл. 13, ал. 1 от Наредбата да не съответства на употребените в закона, настоящият съдебен състав на съда счита, че този термин следва да се възприеме като обобщаващ производствата по ЗБГ и включва, и производството за придобиване на българско гражданство по натурализация, каквото жалбоподателката е искала да започне. Настоящият съдебен състав преценява, че производството по чл. 13 от Наредбата касае преглед на молбата и приложенията към нея от обективна страна, т. е съответствието на молбата с изискуемата се форма и реквизитете в нея, както и в зависимост от правното основание, на което се подава, приложени ли са към нея всички документи, които се изискват според наредбата за съответната хипотеза. Този извод следва от съвместната преценка на употребените в различните алинеи на чл. 13 термини, като "експертен преглед" в ал. 2 "недостатъци" също в ал. 2, "редовните молби" в ал. 3, " нередовностите" в ал. 5. Съдържанието на представените документи, респективно доказателствената им стойност изисква преценка, а не преглед от компетентния орган след преценка, която се свъзрзва със съществото на молбата, а не на нейната редовност. Именно при преценката на молбата по същество за целите на предложението по чл. 34 от ЗБГ, министърът на правосъдието следва да обсъди съдържанието на представените документи и го съпостави с изискванията на закона, които да изведе чрез тълкуване на относимите към случая разпоредби, като държи сметка и за целта на закона. По тези съображения, съдът преценява оспорената заповед като незаконосъобразна, тъй като с нея неправилно е приложен чл. 13, ал. 2 от Наредбата, поради което следва да я отмени и върне преписката на министъра на правосъдието за последващо процедиране. Воден от горното и на осн. чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд