Решение № 15725 от 18.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8165/2009 г.

Решение № 15725 от 18.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8165/2009 г., IV о., докладчик председателят Мария Костова Производството е образувано по касационна жалба от Областна дирекция "Земеделие" - гр. Перник и Министерството на земеделието и храните против решение № 125/24.04.2009 г., постановено от Административен съд - Перник, по адм. д. № 624/2008 г., в частта му, с която е отменена частично обжалваната заповед. Касационната жалба е подадена от активнолегитимирани страни, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. С обжалваното решение административният съд е отменил Заповед № РД-19/22.07.2008 г. на Директора на Областна дирекция "Земеделие" - гр. Перник, с която е одобрено протоколно решение от 21.07.2008 г. на Комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ, в частта за имот с номер по КВС 000389, находящ се в землището на с. Лилянци, община Трън и е върнал преписката в тази и част за ново произнасяне при спазване указанията на съда. В останалата част е отхвърлено оспорването като неоснователно. За да постанови решението си в обжалваната част, съдът е приел следното: На основание чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ във връзка с чл. 45в, ал. 1 от ППЗСПЗЗ, директорът на ОДЗ - гр. Перник е назначил комисия в състав от служители на Общинската служба "Земеделие, Агенцията по геодезия и кадастър, на Общината и на Държавното горско стопанство гр. Трън, със задача да определят имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Комисията, след като е разгледала по реда на чл. 45в, ал. 2 и 3 от ППЗСПЗЗ предоставените данни за имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, е определила имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ по землища, заедно с придобитите преди влизане в сила на ЗИД на ЗСПЗЗ (обн. ДВ, бр. 13/2007 г. за община Трън, включително землището на с. Лилянци, съгласно приложение № 1 към раздел I от решението. Със същото протоколно решение комисията е определила имотите, по отношение на които са допуснати непълноти и грешки при регистрирането им като земи по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, съгласно приложение № 1 към раздел II от решението. Решението е взето при съгласие на всички членове на комисията. Протоколното решение е одобрено със заповед № РД-19/22.07.2008 г. на Директора на ОДЗ - гр. Перник. От доказателствата по делото се установява, че за с. Лилянци е извършено обединяване на цифровите модели за възстановяване на собствеността върху зем. земи и горите и земите от горския фонд. Вещото лице уточнява, че при извършеното съвместяване на двата цифрови модела по КВС и ЛУП на места съществува припокриване на площи, които се наричат "сечения", което води до различен начин на отразяване на имотите в тези части - като земеделски земи в КВС и същевременно като горски фонд в ЛУП. КВС на с. Лилянци е обнародвана в ДВ, бр. 59/21.07.2000 г. и влязла в сила към датата на постановяване на оспорваната заповед. Съгласно чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, общината стопанисва и управлява земеделската земя, останала след възстановяване на правата на собствениците. След влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващите и възстановими стари реални граници, земите стават общинска собственост. Разпоредбите на чл. 19, ал. 2 и ал. 3 от ЗСПЗЗ и чл. 45в от ППЗСПЗЗ регламентират условията и реда, по който се извършва определянето на имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се определят с решение на комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ. В същото протоколно решение комисията описва имотите, за които е констатирала, че неправилно са причислени към земите по чл. 19, ал. 1 и излага мотивите за това. За имотите, определени от комисията като земи по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ се съставят актове за общинска собственост, в които като основание за съставянето им се вписва и протоколното решение на комисията. В случая комисията въз основа на влязлата в сила КВС е съставила списък на земите, които са останали свободни след възстановяването на правата на собствениците, включително всички процесни имоти. Приложение № 1 към раздел II от протоколното решение е със съдържанието по чл. 45в, ал. 6 от ППЗСПЗЗ. В него са описани имотите, които неправилно са причислени към имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. За част от имотите по пози опис или за части от тях, за които жалбоподателят претендира, че са гори жалбата е неоснователна, тъй като същите имоти са признати от комисията като гори, неправилно определени като земи по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Приел е жалбата за основателна само в частта за имот по КВС № 000389. Съгласно заключението на вещото лице това е имот, който е гора по смисъла на ЗГ и следва да се включи в Приложение № 1 към раздел II от протоколното решение по чл. 45в, ал. 6 от ППЗСПЗЗ като земя, неправилно определена по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. За този имот и частите от имоти с номера по КВС №№ 320001, 340001, 370001, 38001, 38002, 410001, 520001, няма основание за съставянето на актове за общинска собственост, независимо че са включени в протоколното решение като имоти от КВС. Частите от имотите са гори и пред вид изричната разпоредба на чл. 19, ал. 12 от ЗСПЗЗ, след изтичането на 5-годишният срок по ал. 4, същите следва да бъдат управлявани и стопанисвани от държавата. Поземлените имоти по ал. 1, които са гори по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за горите и до национализацията с Конституцията на РБ от 1947 г. са представлявали гори, както и самозалесилите се земеделски земи, отразени в лесоустройствените проекти като горски фонд преди влизането в сила на закона, след изтичането на срока по чл. 19, ал. 4 от ППЗСПЗЗ се управляват и стопанисват от държавата. Съгласно заключението на вещото лице това са имоти, които са лесоустроени по ЛУП преди влизане в сила на закона или са били гори преди национализацията. В касационната жалба се правят доводи за неправилност на оспореното съдебно решение, изразяващи се в следното:Неправилно и необосновано съдът е приел, че процесният имот следва да се включи в частта от протоколното решение по чл. 45в, ал. 6 от ППЗСПЗЗ, тъй като комисията се е съобразила изцяло с предоставената информация по чл. 45в, ал. 2 от ППЗСПЗЗ, а именно:извлечение от регистъра на имотите към картата на възстановената собственост по начин на възстановяване на земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Това е единствената нормативна уредба, в която е указан начинът за работа на комисията. По делото не се спори, че КВС е точно възпроизведена в протоколното решение на комисията. Поради това доводите на съда, че процесният имот не е земеделска земя, не може да бъде разглеждан в настоящото производство. За Държавната агенция по горите е съществувала възможност да инициира промени в КВС в случаите, когато се установят допуснати неточности и грешки в нея. В производството по обжалване решението на комисията и одобряващата го заповед, въпросите относно правилното отразяване на имотите по КВС са неотносими към законосъобразността му. В КВС имотите са отразени като земеделски земи по вид и начин на трайно ползване, същите са причислени към поземления фонд и съответстват на земите, останали след възстановяването на правата на собствениците и няма доказателства, от които да се установи, че неправилно са били причислени към земите, които община Трън стопанисва и управлява по силата на чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Всички твърдения на ДАГ, че имотите в действително са гори и неправилно са включени в КВС като земеделски земи, са ирелевантни за спора. Евентуални спорове за собственост на тези имоти могат да бъдат предявени и разрешени само по общия исков ред. Ответната страна - Изпълнителна агенция по горите (правоприемник на Държавна агенция по горите), представлявана от изпълнителния директор, чрез процесуалния си представител - юрк. Мурад, оспорва касационната жалба като неоснователна. Изразява становище за обоснованост и законосъобразност на постановеното събебно решение. Заинтересованите страни: Агенцията по геодезия, картография и кадастър и Кметът на община Перник, редовно призовани, не са изпратили представител и не са взели становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава следното заключение: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежни страни, а разгледана по същество е неоснователна. Обжалваното решение е правилно. Съдът е спазил съдопроизводствените правила. Уважил е доказателствените искания, като е обсъдил становищата на страните и приложил материалноправната уредба. За приетото фактическо и правно се е обосновал. Съгласно чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, общината стопанисва и управлява земеделската земя, останала след възстановяване на правата на собствениците. Разпоредбите на чл. 19, ал. 2 и ал. 3 от ЗСПЗЗ и чл. 45в от ППЗСПЗЗ регламентират условията и реда, по който се извършва определянето на имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. При съдебната проверка чрез назначена и приета по делото съдебно-техническа експертиза е установено, че имот № 000 389 неправилно е бил определен, като земеделска земя по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ, тъй като е гора по смисъла на ЗГ. При фактически установеното, като е отменил оспорената заповед на директора на Областна дирекция "Земеделие" Перник, съдът е постановил правилно решение, за което не се обективира наличие на касационни основания от претендираните с жалбата и което следва да се остави в сила. Разгледана по същество касационната жалба е основателна, по следните съображения: Настоящият съдебен състав не споделя становището на първоинстанционния съд, тъй като то е в несъответствие с материалния закон, което налага неговата отмяна при условията на чл. 222, ал. 1 от АПК. Освен това съдът не е преценил правилно съществото на правния спор и обстоятелствата, които е необходимо да се изяснят и са относими към него. Преценката на съда в това производство е дали комисията по чл. 19, ал. 2 от ЗСПЗЗ правилно и в съответствие с влязлата в сила КВС и данните за възстановената собственост е определила земеделската земя, включително земята по чл. 19, ал. 12, останала свободна след възстановяване правата на бившите собственици. Правото на собственост върху горите се реституира на бившите собственици по реда на ЗВСГЗГФ, а на зем. земи - по реда на ЗСПЗЗ, като за процесите са изработвани съответните карти, данните по които са обединени в КВС. Съгласно чл. 1, ал. 2 от Наредба № 49/05.11.2004 г. за поддържане на КВС, "картата на възстановената собственост обединява данните от плана за земеразделяне, картата на съществуващите стари реални граници, картата на възстановимите стари реални граници на зем. земи - създадени по реда на Закона за собствеността и ползването на зем. земи (ЗСПЗЗ) и картата на възстановената собственост върху гори и земи от горския фонд, създадена по реда на Закона за възстановяване собствеността върху горите и земите от горския фонд (ЗВСГЗГФ). Въз основа на тези карти се e извършвала и се извършва реституцията на земите и горите на бившите собственици. В отделните карти по ЗСПЗЗ се включват териториите по чл. 18г от ППЗСПЗЗ, а териториите по ЗВСГЗГФ са включени в отделна карта. Съгласно разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, общината стопанисва и управлява земеделската земя, останала след възстановяването на правата на собствениците. След влизане в сила на плана за земеразделяне и картата на съществуващи и възстановими стари реални граници, земите стават общинска собственост. Определянето на имотите по ал. 1 се извършва от комисия, назначена от директора на ОДЗ, в която участват представители на ОСЗ, на Агенцията по геодезия, картография и кадастър, на общината и на държавните горски и ловни стопанства. Съгласно чл. 19, ал. 4, за срок от 5 години общините са длъжни да предоставят земите по ал. 1 при наличието на някоя от посочените в т. 1 до т. 4 условия, а разпоредбата на ал. 11 регламентира че извън случаите по ал. 4, 9 и 10, земите по ал. 1 не могат да бъдат предмет на разпоредителни сделки и на обстоятелствени проверки за срок от 5 години. В ДВ, бр. 91/2008 г. е приета нова разпоредба - чл. 14а от ЗВСГЗГФ, със следната редакция: Държавата стопанисва и управлява горите и земите от горския фонд, останали след възстановяване на правата на собствениците. С изменението и - ДВ, бр. 91/2008 г., придобива следната редакция: Държавата стопанисва и управлява горите и земите от горския фонд, останали след възстановяване на правата на собствениците, включително и за горите върху поземлен имот, посочени в картата на възстановената собственост като "временно стопанисвани от Общината (ВСО), които до момента на национализацията на горите - 1947 г. са представлявали гора. Настоящата редакция на чл. 14а - ДВ, бр. 6/2009 г. е следната: Държавата стопанисва и управлява горите и земите от горския фонд, останали след възстановяването на правата на собствениците, включително и за горите по чл. 2, ал. 1 от Закона за горите, които до момента на национализацията на горите - 1947 г., са представлявали гора. Съответно със същия ДВ - бр. 6/2009 г. е публикувана приетата нова разпоредба на чл. 19, ал. 12 от ЗСПЗЗ, съгласно която "след изтичане на срока по ал. 4, държавата стопанисва и управлява поземлените имоти по ал. 1, които са гори по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за горите и до национализацията с Конституцията от 1947 г. са представлявали гори, както и залесените или самозалесилите се зем. земи, отразени в лесоустройствените проекти като горски фонд преди влизане на закона в сила. С цитираните нормативни разпоредби на първо място се регламентира и правото на държавата, освен това на общината върху част от останалите свободни земи, като същевременно се разпределя правото на стопанисване и управление върху останалите свободни след реституцията по ЗСПЗЗ и ЗВСЗГГФ земи, между общината и държавата. Разпоредбата на чл. 19, ал. 1 включва само останалите свободни след зем. реституция по реда на ЗСПЗЗ зем. земи - тези, които след влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на възстановената собственост стават общинска собственост, но е регламентирал в разпоредбата на чл. 19, ал. 12 от ЗСПЗЗ изключение от това правило. Със специална разпоредба са определени предпоставките, при наличието на които, някои от тези земи стават държавна, а не общинска собственост. Разпоредбата обаче не изключва тези земи от земите по ал. 1, защото не регламентира, че те не се включват в описа по ал. 1, а напротив-препраща към този опис. Правото на собственост на държавата, при наличието на съответните предпоставки, ще се определя върху включените в този опис земи. Нормата е материалноправна и е относима към правото на собственост, тъй като определя предпоставките, при които то възниква за държавата. Условията и редът за определяне на имотите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ от комисията, се определят с чл. 45в от ППЗСПЗЗ. Анализът му сочи на материалите, които ползва комисията - извлечение от регистъра на имотите към картата на възстановената собственост по начин на възстановяване на земите по чл. 19, ал. 1 и самата карта, до която се осигурява достъп на комисията, кадастрални карти и кадастрални регистри, ако има одобрени такива за землището. В протоколното решение се отбелязват имотите по чл. 19, ал. 1, както и дали същите са такива в съществуващи или възстановими реални граници или определяни с план за земеразделяне. Решението на комисията се одобрява от директора на ОДЗ със заповед, която подлежи на обжалване. Съдебният контрол естествено включва и решението на комисията, тъй като то е одобреното с обжалваната заповед. За да се определят рамките на съдебния контрол върху заповедта, респективно - решението на комисията, е необходимо да се прецени какви са правомощията на комисията, респективно - на административният орган при определянето на земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ. Правомощието на адм. орган е да определи свободните земи, останали след възстановяване на правата на бившите собственици и то съобразно данните за това, съгласно посочените в чл. 45в от ППЗСПЗЗ доказателства, от които те се извличат. В това производство комисията, както и адм. орган няма правомощие да извършва промени във влязлата в сила КВС, а решението му следва да е съобразено с нея. В това производство не може да се прекроява влязлата в сила КВС-не могат да се разместват границите на имотите, нито да се извършват поправки на явни фактически грешки, допуснати в КВС, тъй като е налице друг ред, по който те могат да се поправят. Включването на определен имот в изготвените карти се оспорва от заинтересуваните лица съгласно чл. 18д, ал. 9 от ППЗСПЗЗ. В този аспект следва да се съобразят и разпоредбите на чл. 26 от ППЗСПЗЗ и на чл. 18а от ППЗВСГЗГФ, регламентиращи компетентния орган и редът за преработване на влезлите в сила карти по двата закона. Съгласно чл. 26 от ППЗСПЗЗ, влезлият в сила план за земеразделяне и одобрената карта на съществуващите или възстановими стари реални граници на зем. земи могат да бъдат преработени при явна фактическа грешка със заповед на Министъра на земеделието и храните. Съгласно чл. 18а от ППЗВСГЗГФ, влязлата в сила карта на възстановената собственост може да бъде преработена при явна фактическа грешка със заповед на Министъра на земеделието и храните. А редът за съставянето на КВС, нейното поддържане и изменение, се регламентира от Наредба № 49/2004 г. От друга страна недопустимо е да се засягат права на трети лица, придобили правото си на собственост в резултат на проведената реституция, тъй като при възстановяването на собствеността са ползвани влезлите в сила карти и тяхното изменение може да засегне тези придобити права. В това производство е недопустимо и да се разрешават спорове за материални права. Те, съгласно чл. 14, ал. 4 от ЗСПЗЗ и чл. 13, ал. 8 от ЗВСГЗГФ, се разрешават по общия исков ред. Дали правилно са били актувани или ще се актуват спорните земи като общинска собственост или държавата ще ги стопанисва и управлява, не е предмет на правния спор. Споровете за материални права, дори и когато възникват между държавата или общината, се разрешават по общия исков ред, съгласно чл. 79, ал. 3 от Закона за държавната собственост, а не в съдебно-административното производство. Трети лица, които обосновават правния си интерес с твърдението, че са собственици на имота, неправилно включен като останал свободен след реституцията в описа по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ, следва да докажат същия с представяне на документи, легитимиращи ги като собственици. Правото на собственост следва да е установено, то не може да се установява в този процес. Административният съд нито е компетентен, нито е във възможностите му да разрешава споровете относно собствеността между държавата и общината и то не за един имот, а общо за имотите в землището на общината, включващо и землищата на съответните села, в този процес. Съдът е приел, че КВС за землището на с. Лилянци е влязла в законна сила, ведно с регистъра на имотите към нея. Оспорването на заповедта на директора на ОДЗ - Перник е относно имотите, които фигурират като гори по представения лесоустройствен проект, за които се е твърдяло, че са включени неправилно към земите по чл. 19, ал. 1 ЗСПЗЗ. Въз основа на приетото заключение на вещото лице, съдът уважил част от оспорването. Но лесоустройствения проект не фигурира в КВС и последният не е част от тази карта. Само при създаването на картите по ЗВСГЗГФ са се използвали съществувалите лесоустройствени проекти, до влизането в сила на ЗСПЗЗ, но както вече се посочи, картите, предмет на ЗВСГЗГФ са влезли в законна сила. Лесоустройствените проекти, планове и програми се създават по реда на чл. 25 ЗГ, като легалните им определения са дадени в § 1 ДР на ЗГ. Да се констатира нарушение допуснато от помощния орган въз основа на данни, за които няма задължение по закон да му бъдат предоставени и ползвани, е нарушение на материалния закон и на съществени процесуални правила. Експертизата е аргументирана със съществуващ лесоустройствен проект, съставен след влизане в сила на ЗСПЗЗ, от 1992 г. и 2002 г. за който няма изискване по чл. 45в, ал. 2 и 3 ППЗСПЗЗ, да се предоставя на комисията.". От друга страна е отразило, че за нуждите на реституцията на земите и горите са изготвени Карти на възстановената собственост и е извършено съвместяване на цифровите модели на КВС и ЛУП. Логично е да се очаква съвпадение на отразените имоти в двата източника, но по различни причини (различна точност например - за КВС тя е 1 кв. м, а за ЛУП - 1 дкр., отклонение от географските координати и др.), това за определени имоти не се е получило. Вещото лице е посочило още, че всички процесни земи са отразени в КВС като земи по чл. 19, ал. 1, т. е. временно стопанисвани от община Трън, като същевременно са отразени върху картите към ЛУП от 2002 г. на ДГС "Трън". Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК, съответствието на административният акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Установяването на нови факти от значение за делото след издаването на акта се преценяват към момента на приключване на устните състезания, съгласно чл. 142, ал. 2 от АПК, но установените от съда факти не са такива. Същите не са относими към предмета на правния спор, към акта, предмет на обжалване, а са относими към други актове, които не са предмет на жалбата или касаят констатиране на факти, които са от значение за издаването на други актове. Предмет на жалбата не е нито влязлата в сила КВС, нито правото на собственост. Пернишкият административен съд си е поставил непосилната, а и неприсъща и недопустима за това производство задача да отстрани допуснатите при изготвянето на влязлата в сила КВС правни и явни фактически грешки, както и да разреши евентуалните спорове във връзка с възникващото след изтичането на 5-годишния срок по чл. 19, ал. 4 и след приключване на реституционния процес, право на собственост на общината или държавата върху останалите свободни, нереституирани земи. Преценката на съда в това производство е дали комисията правилно, в съответствие с влязлата в сила КВС и данните за възстановената собственост, е определила земята, останала свободна след възстановяването на правата на бившите собственици. Неоснователно съдът е приел, че няма значение как са били включени съответните земи в КВС. Доколкото комисията констатира някакви грешки във фактите, които са относими към издаването на последващи актове, то тези констатации в решението на комисията от своя страна не представляват индивидуален административен акт, защото констативният индивидуален административен акт констатира вече придобити права или възникнали задължения, а не факти. Констатирането на правото на собственост се извършва с актовете за държавна или общинска собственост, констатираните фактически грешки при изработването на влязлата в сила КВС също се отстраняват по друг ред и от друг орган. Това налага отмяна на съдебното решение в обжалваната му част и решаване спора по същество. Процесната заповед в посочената част е издадена от компетентния орган и в съответствие с материалноправните и процедурни разпоредби към момента на издаването и, съобразена е с влязлата в сила КВС, в процеса не се е установило обратното, поради което жалбата срещу нея следва да се отхвърли като неоснователна. На основание на горното и на чл. 222, ал. 1 във връзка с чл. 221, ал. 2, предложение второ от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,