Решение № 14600 от 27.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4709/2017 г.

Решение № 14600 от 27.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4709/2017 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 211 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР). Образувано е по оспорване, подадено от Н. Недялков срещу заповед № 8121 К-3204/10.03.2017 г., издадена от министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година" и е предупреден, че при извършване на друго дисциплинарно нарушение по чл. 201, ал. 1 от ЗМВР, в срока на наложеното наказание, ще му бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Жалбоподателят твърди, че оспорената заповед противоречи на материалния закон, не съответства на целта на закона и издаването й и е съпътствано от съществени нарушения на административнопроизводствените правила, регламентиращи провеждането на дисциплинарно производство по ЗМВР. Н. Недялков иска да бъде отменена оспорената заповед по подробни съображения, изложени в жалбата и писмени бележки. Претендира разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи, редовно призован за съдебно заседание не е изпратил представител, но е изразил становище за неоснователност на жалбата в писмени бележки. Не претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С оспорената заповед № 8121 К-3204/10.03.2017 г., издадена от министъра на вътрешните работи, на основание чл. 204, т. 1, чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. 2 и предл. 6, т. 2 и т. 4, чл. 197, ал. 1, т. 4 във връзка с чл. 201, ал. 1, т. 2 от ЗМВР на инспектор Н. Недялков – полицейски инспектор VI степен в група "Охранителна полиция" към РУ-Лозница на ОДМВР – Разград, е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година" и е предупреден, че при извършване на друго дисциплинарно нарушение по чл. 201, ал. 1 от ЗМВР, в срока на наложеното наказание, ще му бъде наложено дисциплинарно наказание "уволнение". Дисциплинарното наказание е наложено за три отделни нарушения на служебната дисциплина, а именно: 1. в периода от 24.06.2016 г. - 12.10.2016 г., в гр. Лозница, Н. Недялков (изпълняващ длъжността мл. автоконтрольор) не съставил АУАН за нарушение на И. Вакльов поради това, че формално е разпитал само част от свидетелите, но не и служителите, установили нарушенията й изготвили докладните записки per. № 296 р-3920/24.06.2016 г. и per. № 296 р-4411/20.07.2016 г., независимо, че му е разпоредено да вземе отношение по тях; 2. в качеството си на мл. автоконтрольор и старши на наряд Н. Недялков, за периода от 21.03.2016 г. - 27.03.2016 г., в гр. Лозница, не е изпълнил вменените му служебни задължения в чл. 74, ал. 2, т. 1 от Инструкция № 8121 з-749/20.10.2014 г. за реда и организацията за осъществяване на дейностите по контрол на пътното движение (Инструкция) и не е предоставил отчета по дейността си по КПД, чрез РСОД или установената на хартиен носител ежедневна форма на отчет с часови график за смените си на 22.03.2016 г., на 23.03.2016 г. от 08: 00 ч. до 20: 00 ч. и на 27.03.2016 г. от 20: 00 ч. до 08: 00 ч. и 3. в качеството си на изпълняващ длъжността мл. автоконтрольор, Н. Недялков на 03.03.2016 г., 07.03.2016 г. и 11.03.2016 г. без уважителни причини, не е изпълнил Заповед № 296 р-25/02.03.2016 г. на началника на РУ - Лозница, за организиране на усилено дежурство в РУ за времето от 17: 30 ч. на 02.03.2016 г. до 08: 30 ч. на 07.03.2016 г. и при повикване от оперативни дежурни в РУ - Лозница, не се е явил на местопроизшествия - съответно на 03.03.2016 г. около 21: 00 ч. на път II-51 в района на бензиностанция, Деметра" на 07.03.2016 г. около 22: 40 ч. на път II-51 в района на бензиностанция, Деметра" и на 11.03.2016 г. около 16: 40 ч. в гр. Лозница на ул. "Ивайло" № 20. Описаните деяния са възприети като три отделни нарушения, представляващи както следва: по т. 1 нарушение на служебните задължения и нарушение на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР; по т. 2 нарушение на служебните задължения и неизпълнение на подзаконови нормативни актове, а по т. 3 неизпълнение на заповеди на прекия ръководител. За всяко отделно дисциплинарно нарушение е определено като дължимо дисциплинарно наказание "порицание", но при условията на § 1, т. 22 от допълнителните разпоредби на ЗМВР е наложено едно общо дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година" на основание чл. 201, ал. 1, т. 2 от ЗМВР. Няма спор, че Н. Недялков е държавен служител, полицейски инспектор VI степен в група "Охранителна полиция" към РУ-Лозница при ОДМВР-Разград, което се установява и от представената по делото кадрова справка. Повод за иницииране на дисциплинарното производство е справка рег. № 7855 р-49/04.01.2017 г. за извършена проверка в РУ "Лозница" при ОДМВР - Разград по сигнал постъпил в дирекция "Вътрешна сигурност", изготвена от комисия от служители на дирекцията, в която се съдържат данни и за деянията по оспорената заповед, адресирана до министъра на вътрешните работи и парафирана от него на първа страница, без дата за запознаване. Справката е изготвена въз основа на производство е Заповед № 8121 к-1278/04.11.2016 г. на министъра на вътрешните работи за извършване на тази проверка. С предложение рег. № 33 р-3196/13.02.2017 г. директорът на ОДМВР-Разград е взел отношение по констатациите в справката и е отправил предложение към министъра на вътрешните работи за налагане на дисциплинарно наказание на Н. Недялков за изброените в справката нарушения. Със становище рег. № 8121 к-4556/01.03.2017 г. директорът на дирекция "Човешки ресурси" са анализирани събраните документи от проверката и е взето становище за налагане на дисциплинарно наказание. С покана рег. № 8022 р-4557/02.03.2017 г. е предоставена възможност на Н. Недялков да даде писмени обяснения и да се запознае със справката от проверката. С писмо от 03.03.2017 г. (рег. № 330 р-4583/03.03.2017 г., 18. 10 часа) жалбоподателят е изложил аргументи за несъгласието си със справката. По делото няма категорични доказателства на коя дата министърът на вътрешните работи се е запознал със справката, както и дали се е запознал с писмените обяснения на служителя, освен, че тези два документа са цитирани в оспорената заповед като съобразени при постановяването й. На основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. В изпълнение на това свое задължение настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е действителен административен акт, издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие на материалния закон и целта на закона. Оспорената заповед № 8121 К-3204/10.03.2017 г. е издадена от министъра на вътрешните работи, който на основание чл. 204, т. 1 от ЗМВР е компетентен да налага всички наказания по чл. 197 от ЗМВР за държавните служители на висши ръководни, ръководни и изпълнителски длъжности. Н. Недялков е държавен служител, полицейски инспектор и в качеството му на младши автоконтрольор в група "Охранителна полиция" към РУ-Лозница при ОДМВР-Разград му е наложено наказание – "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година", което е предвидено като дисциплинарно наказание в чл. 197, ал. 1, т. 4 от ЗМВР. Следователно министърът на вътрешните работи е компетентен да издаде заповед със съдържанието на оспорената в настоящото производство. Не се спори, че производство не е започнало с изрична заповед, но с оглед обстоятелството, че нарушенията, за които е наложено наказание не съставляват тежки нарушения на служебната дисциплина не е задължително издаването на писмена заповед по чл. 207, ал. 1 от ЗМВР. Основателно е оплакването, че оспорената заповед е издадена след изтичане на срока по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР по отношение на едно от деянията по т. 3 от нея. Съгласно цитираната разпоредба дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването. В конкретния случай две от деянията, приети като нарушение по т. 3 – неизпълнение на заповед, са извършени на 03.03.2016 г. и 07.03.2016 г., а оспорената заповед е издадена на 10.03.2106 г., поради което не е спазен едногодишния срок, което представлява допуснато нарушение на процедурата от гледна точка спазване на сроковете за нейното провеждане. Настоящият съдебен състав приема за установено от събраните писмени доказателства, че не е спазена специфичната процедура по налагане на дисциплинарни наказания в МВР от гледна точка механизмите за осигуряване реално право на защита на държавния служител с предоставянето на възможност да се запознае с материалите по преписката, за да заяви своето становище преди да му бъде наложено наказанието. По делото е установено единствено, че на Н. Недялков е предоставена за запознаване справка от проверка, но не и материалите, които са събрани по време на тази проверка, чийто обем не е незначителен. Видно от молба вх. № 330000-8790/21.03.2017 г. и отговор от 23.03.2017 г. достъп до част от документацията е отказан изрично дори след издаване на оспорената заповед, от което е възможно да се обоснове извод, че те не са били на разположение на служителя и преди това независимо, че по тях е следвало да дава обяснения. Действително в конкретния случая дисциплинарното производство не е започнало с изрична писмена заповед, но такова е проведено при условията на чл. 205 от ЗМВР, съгласно която разпоредба дисциплинарно производство се образува при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение и за неговия извършител. Следователно на основание чл. 205, ал. 3 от МВР държавният служител, срещу когото се води дисциплинарно производство, може да участва в производството самостоятелно или да бъде подпомаган в защитата си от посочен от него служител на МВР. Правото на участие предполага и възможност да се запознава с материали по производството и да прави необходимите извлечения, да представя доказателства и да прави искания, бележки и възражения. Тези прояви на правото на участие на служителя в дисциплинарното производство са изрично предвидени в чл. 207, ал. 8, т. 3 от ЗМВР, но независимо от систематичното им място, те не следва да бъдат осигурявани само в дисциплинарни производства, образувани с изрична заповед, а във всички дисциплинарни производства, доколкото без тях гарантираното правото на участие не е възможно да бъде реализирано ефективно. Неоснователно е възражението в жалбата, че в оспорената заповед липсва точно и пълно описание на обстоятелствата, при които са извършени вменените нарушения. Деянията и обстоятелствата, при които те са настъпили са описани точно, ясно и конкретно от страна на дисциплинарно наказващия орган, но определянето им като извършени дисциплинарни нарушения не се подкрепя от събраните по делото доказателства. Настоящият съдебен състав намира за основателно оплакването, че жалбоподателят не е извършил нарушението по т. 1 от оспорената заповед. Неиздаването на АУАН от Н. Недялков при неустановяване на извършено нарушение по ЗДвП от страна на И. Вакльов не е възможно да бъде определено като неизпълнение на служебни задължения и нарушение на етичните правила. При осъществяване на дейността си на младши автоконтрольор жалбоподателят самостоятелно взема процесуални решения в рамките на своята отговорност. В случая липсват доказателства, че той е действал пристрастно при изпълнение на разпореждането да вземе отношение по докладните записки, доколкото в тях е изложено становището на изготвилите ги лица и то не е потвърдено от разпита на други свидетели. Предприетите действия от Н. Недялков не могат да се квалифицират като нарушение на изброените в заповедта правила на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР – по делото не е установено по категоричен начин извършено нарушение на ЗДвП от Вакльов, за да се приеме, че за Н. Недялков задължително е следвало да бъде издаден АУАН и като не го е направил той е нарушил принципа на безпристрастност и т. 24 - "Държавният служител изпълнява стриктно и безпристрастно своите професионални задачи, като носи отговорност за своите действия или бездействия", т. 64 "Държавният служител дава точен и обективен отчет пред своите ръководители за изпълнението на възложените му задачи" и т. 83 "Държавният служител не прикрива доведено до знанието му правонарушение или такова, на което е свидетел, като предприема необходимите действия за неговото предотвратяване, пресичане и разкриване" от Етичния кодекс. От показанията на разпитаните по делото свидетели М. Милетиев и Н. Даков се установява фактическата организация на работата в РУ-Лозница по отчитане на дейността на контролно-постовата дейност (КПД) с оглед работното време на деловодството от 8. 30 часа до 17. 00 часа. Това работно време на деловодството не съвпада с края на установените дежурни смени в 8. 00 часа и в 20. 00 часа, поради което служителите оставят отчетите в стая за инструктаж, която е до дежурната стая, а не се завеждат незабавно в деловодството. При тези установен факти настоящият съдебен състав намира, че не е възможно да се приеме за доказано по несъмнен начин виновно неизпълнение от страна на Н. Недялков на задължението му като старши на наряд по чл. 74, ал. 2, т. 1 от Инструкцията за предоставяне на отчетите по дейността си по КПД за смените на 22.03.2016 г., на 23.03.2016 г. от 08: 00 ч. до 20: 00 ч. и на 27.03.2016 г. от 20: 00 ч. до 08: 00 ч. По делото не е ясно въз основа на какви доказателства и съображения е прието, че в качеството си на изпълняващ длъжността мл. автоконтрольор, Н. Недялков на 11.03.2016 г. без уважителни причини, не е изпълнил Заповед № 296 р-25/02.03.2016 г. на началника на РУ - Лозница, за организиране на усилено дежурство в РУ и при повикване от оперативни дежурни в РУ - Лозница, не се е явил на местопроизшествия около 16: 40 ч. в гр. Лозница на ул. "Ивайло" № 20. В справката от 04.01.2017 г. и предложението от 13.02.2017 г. констатираното нарушение на 11.03.2016 г. е с друго описание (необосновано невземане на отношение по извършени нарушения по ЗДвП от установени лица). Само в становището на директора на дирекция "Човешки ресурси" от 02.03.2017 г. нарушението е описано както в оспорената заповед, но без да е направено препращане към конкретни доказателства, които го подкрепят. Според показанията на свидетеля Милетев през м. март 2016 г. не е имало случай, в който да е потърсил Н. Недялков, за да посети произшествие и той да не се е отзовал. Дисциплинарното нарушение по т. 3 от оспорената заповед е индивидуализирано с три отделни деяния на три отделни дати, но първите две са извън срока по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР, а третото не е доказано. При тези установен факти съдът намира, че не е възможно да се приеме за доказано по несъмнен начин виновно неизпълнение от страна на Н. Недялков на конкретна заповед на негов началник. По изложените съображения определените дисциплинарни наказания "порицание" за всяко от трите отделни нарушения се явяват без основание, а наложеното дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година" е наложено без да са налице условията на системност и в противоречие с материалния закон. По изложените съображения съдът намира, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма, но без да са осъществени посочените в него фактически и правни основания и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Оспорената заповед е издадена и в противоречие с целта на закона – да се налагат дисциплинарни наказания само при извършване на дисциплинарни нарушения, поради което и с оглед констатираните основателни основания за оспорването й – чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК, трябва да бъде отменена. По водене на делото жалбоподателят е направил разноски в размер на 468, 22 лв., поради което с оглед изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски, следва да бъдат възложени в тежест на бюджета на ответната страна като съответстващи на фактическата и правна сложност на спора. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд, пето отделение