Решение № 9910 от 25.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5195/2016 г.

Решение № 9910 от 25.07.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5195/2016 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Софийския университет "Св. К. О.", седалище и адрес на управление гр. С., бул. "Ц. О." .№... срещу Решение № 1355 от 29.02.2016 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело № 1216/2016 г.

С обжалваното решение съдът отхвърля жалбата на Софийския университет срещу Заповед № 977 от 30.11.2015 г. на председателя на Комисията за защита на потребителите, с която на основание чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "а" от Закона за туризма е приложена принудителна административна мярка "временно затваряне на туристически обект" по чл. 3, ал. 2, т. 7 от Закона за туризма - офис за упражняване на туроператорска дейност - Департамент по спорт към Софийския университет.

Касационният жалбоподател - Софийският университет "Св. К. О.", счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът не отчел, че принудителната административна мярка трябва да отчита характера и обстоятелствата на твърдяното нарушение, включително мястото на неговото извършване. В случая мястото на извършване на нарушението е електронната страница www. uni-sofia. bg, поради което затварянето на Департамента по спорт на Софийския университет не е мястото на извършване на нарушението. Незаконосъобразен счита извода на съда, че действителният смисъл на обжалвания акт следва да се извежда чрез тълкуване и да се разбира не като затваряне на департамента, а на неговия туристически офис. С., че Департаментът по спорт не е обособено място, кабинет или офис, а основно структурно звено на висшето училище и затварянето на департамента е извън правомощията на председателя на Комисията за защита на потребителите.

Счита, че ако органът е приел за "туристически офис" стая 120 е следвало да разпореди затварянето именно на тази стая, а не на департамента.

Съдът не обсъдил доводите за несъобразяване на принудителната мярка с целта на закона. Ако целта на мярката е преустановяване на нарушението, органът не отчел факта, че към датата на прилагане на мярката твърдяното нарушение е преустановено. Прилагането на мярката три месеца след преустановяване на нарушението я лишава от смисъл.

Съдът не отчел и противоречията в мотивите на органа. Мярката е приложена до отстраняване на нарушението, т. е. регистриране на юридическото лице по реда на Закона за туризма. Но това е невъзможно, защото Софийският университет не е търговец, а юридическо лице по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за висшето образование (ЗВО). Следователно, макар органът да е приел мярка с временен характер обективно тя е постоянна. Факта, че е неизпълнима от гледна точка на законодателството, я прави незаконосъобразна.

Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Т. П..

Ответникът по касационната жалба - председателят на Комисията за защита на потребителите, счита същата за неоснователна - съдът правилно установил фактите и тълкувал и приложил материалния закон. Излага подробно фактите по делото и сочи, че съдът правилно установил целта на оспорената заповед - преустановяване на установеното и регистрирано нарушение. Правилно тълкувал разпореденото със заповедта затваряне на департамента във връзка с дейността, описана подробно в констативните протоколи и представляваща туроператорска дейност.

Правилно съдът установил, че органът има компетентност да затвори временно туристическия обект, от който се извършва дейност без съответна регистрация - става въпрос за забрана за извършване на установената туроператорска дейност, не за затваряне на самия департамент. В този контекст съдът правилно ценил и характера на мярката - временно, до отстраняване на нередовността, която е липса на регистрация.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Е. А..

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението трябва да се остави в сила, тъй като не са допуснати сочените нарушения. Съдът обсъдил представените доказателства, изяснил релевантните факти, за приетото фактически и правно се обосновал. Липсват фактически и правни основания за промяна на извода на съда.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. Софийският университет "Св. К. О." е висше училище по смисъла на чл. 6, ал. 1 ЗВО. Департаментът е основно структурно звено на университета - чл. 7, ал. 1 от Правилника за устройството и дейността на Софийския университет "Св. К. О." (Правилника), а Департаментът по спорт осъществява непосредственото ръководство на спортно-туристическата дейност на университета - чл. 193а, ал. 5 от Правилника.

1. На 15.07.2015 г. в Комисията за защита на потребителите постъпва жалба на потребител за извършвана от директора и заместник-директора на Департамента по спорт на Софийския университет нерегламентирана дейност по организиране и провеждане на летни лагери като се използват ресурси на университета, в т. ч. и електронната му страница.

1. На 24.07.2015 г. служители на Комисията за защита на потребителите извършват проверка на електронния сайт на университета, където установяват в раздела на Департамента по спор обяви за лятна ваканция във ваканционно селище "Л." за различни възрастови групи за смени в периода 23.06. - 25.07.2015 г., с включена цена за път, нощувка, храна, застраховка, спортна и културна дейност; обяви за възможности за семейна или индивидуална почивка по всяко време; форми за заявка, обяви; посочен адрес за комуникация стая 120 и 209а на Ректората (до Мензата) - резултатите са отразени в констативен протокол № К-0192518.

1. На 14.08.2015 г. служители на Комисията за защита на потребителите извършват проверка в стая 120 на Департамента по спорт, където се е приемало на ръка плащането за заявените почивки като не е издаван касов бон - констативен протокол № К-0192515.

1. На 25.08.2015 г. директорът на Департамента по спорт представя становище, в което сочи, че тези летни лагери са част от спортно-социалната дейност, която департаментът извършва, лагерите са известни на академичната общност като през изтеклите години са провеждани няколко смени на сезон, а за 2015 г. е проведена смяна в периода 01.07.-09.07.2015 г.; представя договор за услуга с "Ваканционно селище Л." ЕООД от 14.05.2015 г. за предоставянето на база за спортен лагер; договор за транспортна услуга за извършването на превоз по маршрут С. - Л. - С.; списъци на участници в спортни лагери; образец на заявка; застрахователна полица; рекламни материали.

1. На 07.10.2015 г. е съставен Акт за установяване на административно нарушение № К15165 за извършване на туристическа дейност без притежаване на регистрация за този вид дейност - чл. 3, ал. 2, т. 7 ЗТ.

1. На 05.11.2015 г. Комисията за защита на потребителите, с Решение № 48.1. по Протокол № 44, решава да се приложи принудителна административна мярка "временно затваряне на туристически обект - офис за упражняване на туроператорска дейност, находящ се в гр. С., бул. "Ц. О." .№..., Департамент по спорт - дружеството извършва туристическа дейност "туроператор", без да притежава удостоверение за регистрация на този вид дейност.

1. На 30.11.2015 г., със Заповед № 977, издадена на основание чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "а" от Закона за туризма (ЗТ), председателят на Комисията за защита на потребителите прилага на Софийския университет принудителна административна мярка "временно затваряне на туристически обект" по чл. 3, ал. 2, т. 7 ЗТ - офис за упражняване на туроператорска дейност - Департамент по спорт към Софийския университет "Св. К. О.", гр. С., бул. "Ц. О." .№.... Мярката е приложена до отстраняване на нарушението.

1. Заповед № 977 е връчена на Софийския университет на 11.01.2016 г.

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. С оглед на доказателствата по делото съдът приема, че Департаментът по спорт в Софийския университет извършва туроператорска и туристическа агентска дейност по смисъла на § 1, т. 59 и 61 ЗТ. Приема, че Департаментът по спорт е структура на университета съгласно чл. 193а от Правилника и в този смисъл извършването на туроператорска дейност без регистрация не може да доведе до "затваряне на департамента". С оглед на това разпореденото с оспорената заповед поведение следва да бъде тълкувано във връзка с дейността, описана подробно в констативните протоколи.

Съдът приема за неоснователни мотивите на ръководителя на департамента, че чрез процесната дейност осъществява социални функции и възложените му задачи по организиране на мероприятия за отдих и спорт.

С оглед на начина на формулиране на разпоредбата на закона съдът приема за нуждите на конкретния случай, че е забранено извършването на конкретно установената туроператорска дейност от Департамента по спорт, поради което се затваря туристическия офис към департамента, не и самият департамент.

Приема за неоснователни доводите на университета, че със заповедта се затваря самият департамент, защото такова разпореждане не би имало правни последици. Това разбиране на съдържанието на заповедта счита, че следва и от характера на мярката - прилага се временно до отстраняване на нередовността, т. е. мярката ще бъде отменена след снабдяване с регистрация по реда на Закона за туризма на Департамента по спорт. Тъй като регистрация не може да бъде реализирана е налице извод за липса на право на упражняване на дейността изобщо.

Приемайки, че забраната следва да се разбира като забрана за осъществяване на туроператорска дейност, съдът прави извод за законосъобразност на оспорената заповед.

Този извод на съда е неправилен.

От доказателствата по делото е безспорно, че Софийският университет, чрез ръководството на Департамента по спорт, в периода 23.06.2015 г. - 25.07.2015 г., а с оглед на писменото становище на ръководителя на департамента и "през изтеклите години", е извършвал дейност по организиране на групови и индивидуални туристически пътувания с обща цена, предлагани пряко за продажба, с цел отдих, т. е. извършвал е туроператорска дейност по смисъла на § 1, т. 59 ЗТ.

Софийският университет е държавно висше училище, създадено с решение на Народното събрание от 8 декември 1888 г. Департаментът по спорт, както приел и съдът, е основно структурно звено на университета - чл. 26а ЗВО във вр. с чл. 7, ал. 1 от Правилника, чиито функции са да ръководи спортно-туристическата дейност на университета - чл. 193а, ал. 5 от Правилника.

Безспорно е, че Софийският университет нито е, нито може - при сегашното законодателство, да бъде лице, регистрирано за извършване на туроператорска дейност. Като висше училище Софийският университет е юридическо лице със законово определен предмет - чл. 6, ал. 1 ЗВО. Университетът, съгласно чл. 6, ал. 2 ЗВО, може да развива научно-производствена, художествено-творческа, спортна и здравна дейност в съответствие със спецификата си, както и стопанска дейност, свързана с основната дейност по чл. 6, ал. 1 ЗВО - подготовка на специалисти и развитие на науката, културата и иновационната дейност, което значи не може да извършва туроператорска дейност и не може да бъде регистриран като туроператор при никакви обстоятелства.

Тази законова забрана очевидно не е попречила на Софийския университет, чрез Департамента по спорт, да извършва забранената за него дейност като туроператор и по този начин да наруши не само Закона за висшето образование, но и Закона за туризма.

Горното е безспорно по делото. Спорът по делото е законосъобразно ли председателят на Комисията за защита на потребителите прилага на Софийския университет принудителна административна мярка "временно затваряне на туристически обект" - "офис за упражняване на туроператорска дейност - Департамент по спор"?

Съгласно чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "а" ЗТ председателят на Комисията за защита на потребителите има правомощието да прилага принудителната мярка "временно затваряне на туристически обект" по чл. 3, ал. 2, т. 1 - 3 и 7 ЗТ при извършване на туроператорска дейност без удостоверение за регистрация. Туристически обект, по смисъла на чл. 3, ал. 2, т. 7 ЗТ, е офис за упражняване на туроператорска дейност. Следователно, тогава, когато председателят на Комисията за защита на потребителите установи, че дадено лице извършва туроператорска дейност, без удостоверение за регистрация, той, за да прекрати възможността неразрешената дейност да продължи да се извършва, прилага принудителната мярка.

Законите обаче не се прилагат изолирано един от друг. Те се намират във взаимодействие и при прилагането им административните органи са длъжни да отчитат всички аспекти на правоотношенията, предмет на регламентация от тях със съответния административен акт.

Законът за туризма не съдържа легална дефиниция на понятието "офис за упражняване на туроператорска дейност". Понятието е употребено в чл. 3, ал. 2, т. 7 и в чл. 166, ал. 1, б. "г" ЗТ. С оглед на липсата на легална дефиниция и в съответствие с разпоредбата на чл. 37, ал. 2 от Указ 833 от 24.04.19974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове смисъла на понятието следва да се изведе чрез общоприетия смисъл на думите, които го съставят. С. Б. тълковен речник, С., Наука и изкуство, 2008, с. 603, офис е място, помещение, където си осъществява някакъв бизнес или се извършва определена административна работа. В случая това значи място за извършване на туроператорска дейност.

Така, както е идентифицирано мястото (офиса) на извършване на туроператорската дейност в оспорената заповед това е Департамента по спорт, находящ се адрес гр. С., бул. "Ц. О." .№....

Съгласно чл. 89, ал. 2 ЗВО предоставените от държавата на висшите училища недвижими имоти са публична държавна собственост, а имотите, придобити от висшето училище по смисъла на чл. 13, ал. 2 ЗВО за целите му по чл. 6, ал. 1 и 2 ЗВО са негова собственост.

Съгласно чл. 19, ал. 1 ЗВО висшите училища се ползват с академична автономия. Академичната автономия, съгласно чл. 19, ал. 2 ЗВО, включва академични свободи, академично самоуправление и неприкосновеност на територията на висшето училище.

Следователно, независимо дали процесният "офис за упражняване на туроператорска дейност - Департамент по спорт" е разположен в частта на сградата на Софийския университет на бул. "Ц. О." .№..., собственост на университета по силата на ноторното дарение на братята Евлоги и Х. Г., или се намира в частта на сградата, предоставена на университета от държавата, където с оглед на доказателствата по делото се намира стая 120, предоставена за ползване на Департамента по спорт, председателят на Комисията за защита на потребителите не може да разпорежда временно затваряне на разположен на територията на университета обект. Такова правомощие той няма. Става въпрос за публична държавна собственост и за собственост на университета, която е под специален режим на управление и ползване.

Председателят на Комисията за защита на потребителите няма и правомощие да закрива Департамента по спорт в Софийския университет. Департаментът се открива и закрива с решение на Академичния съвет на университета - чл. 30, ал. 1, т. 3а ЗВО.

Видно от изложеното ако се приеме, че с процесната заповед председателят на Комисията за защита на потребителите временно е затворил "офис за упражняване на туроператорска дейност - Департамент по спорт", т. е. временно е затворил помещение на територията на Софийския университет, или е затворил самия Департамент по спорт, то неговата заповед е нищожна, защото той няма компетентност нито да затвори помещение на територията на университета, нито да затвори негово структурно звено.

Ако се приеме мотива на органа и на съда, че с процесната заповед органът фактически временно затворил туристическия офис като дейност, а не като обект, в който дейността е извършвана, то заповедта е материално незаконосъобразна.

Първо. Органът не може да "затваря" дейност. Неговото правомощие по чл. 177, ал. 2, т. 1, б. "а" ЗТ, на основание на която разпоредба е издадена оспорената заповед, е да затвори туристически обект - офис за упражняване на туроператорска дейност (помещение), а не да "затваря" самата туроператорска дейност.

И второ. Мярката е приложена със срок до отстраняване на нарушението съгласно чл. 177, ал. 3 ЗТ, като под отстраняване на нарушението органът разбира "Юридическото лице да се регистрира съобразно условията и реда предвидени в Закона за туризма". Софийският университет не може да се регистрира като туроператор по Закона за туризма, защото първо, както бе посочено по-горе, той има законово определен предмет на дейност, и второ, не отговаря на изискванията на чл. 61, ал. 2 ЗТ, за да може да се очаква, че би бил регистриран по реда на чл. 61, ал. 3 ЗТ. Следвайки логиката на органа това значи, че приложената принудителна мярка няма никога да бъде преустановена. Това несъответства на характеристиката на принудителната мярка като временна.

Видно от изложеното, което и тълкуване на съдържанието на оспорената заповед да се вземе предвид, тя е или нищожна, защото председателят на Комисията за защита на потребителите няма правомощието да "затваря" помещения, собственост на университета, нито да "затваря" негови структури, или незаконосъобразна, защото органът няма правомощие да "затваря" туроператорска дейност.

Съдът счита, че заповедта е нищожна, защото диспозитивът на един административен акт, който налага ограничение на правото на ползване на собственост не може да бъде извеждан чрез тълкуване, направено едва в хода на съдебното производство от процесуалния представител на органа.

Първоинстанционният съд като не установил този порок на оспорения административен акт постановил неправилно съдебно решение. Същото следва да бъде отменено и вместо него съдът следва да обяви нищожността на Заповед № 977 от 30.11.2015 г. на председателя на

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд