Решение № 7344 от 4.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12913/2017 г.

Решение № 7344 от 4.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12913/2017 г., VI о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на директора на Р. З. К. гр. Б., против Решение № 1451/31.07.2017 г., постановено по адм. д № 1321/17 г. по описа на Административен съд Б.. С горепосоченото решение съдът е уважил предявената жалба от "УМБАЛ Д. М." ЕООД, против заповед за налагане на санкции № РД-25-792/05.05.2017 г. издадена от директора на РЗОК-Б.. Касационният жалбоподател не оспорва обстоятелството, че между НЗОК, чрез директора на РЗОК - Б. и "УМБАЛ Д. М." ЕООД е сключен договор № 020903/24.02.2015 г. за оказване на болнична помощ. Страните са постигнали допълнително споразумение № 72/19.05.2016 г., с което е договорено изпълнението на дейностите по клинични пътеки, съгласно изискванията на Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. по чл. 54, ал. 9 и чл. 59а, ал. 6 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) на Надзорния съвет на НЗОК и в съответствие с условията на НРД МД за 2015 г. Със заповед № РД-25-301/27.02.2017 г. на директор РЗОК - Б. е възложено осъществяване на контрол по реда на чл. 72, ал. 3 от ЗЗО с ясно формулирани задачи в нея. Констатациите от проверката са обективирани в Протокол № 386/15.03.2017 г., вследствие на което е издадена заповед за налагане на санкции № РД-25-792/05.05.2017 г. от директор РЗОК - Б.. Ж. намира правните изводи на Административен съд Б. за неправилни. За да обоснове касационните основания посочени в жалбата до Върховния административен съд директорът на РЗОК - Б. се позовава на чл. 272, ал. 3 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК. Съгласно нормата, в едномесечен срок от обнародването на решението на Надзорния съвет, директорът на РЗОК сформира арбитражна комисия след посочване от страна на председателя на РК на БЛС представителите на съответната съсловна организация. Видно от представената по делото кореспонденция между РЗОК гр. Б. и РК на БЛС, колегията отказала да излъчи представители за арбитражна комисия. По този начин БЛС съзнателно не е изпълнил свое задължение за участие в арбитражните комисии, съгласно изискванията на ЗЗО и Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК. Касаторът счита, че отказът на РК на БЛС цели да възпрепятства и да създаде пречки на административния орган да изпълни вменените му по закон задължения да сформира арбитражна комисия. По същество релевира оплаквания за недопустимост на решението, евентуално неправилно като постановено при наличие на касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на съдебния акт и присъждане на разноските по делото в размер на юрисконсултското възнаграждение. Ответникът - "Университетска многопрофилна болница за активно лечение Д. М." ЕООД гр. Б. е подала писмен отговор на касационната жалба, с който оспорва същата и твърди, че е неоснователна. Моли съдът да я отхвърли и да присъди на страната разноските за разглеждане на делото пред касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Поддържа, че решението на Административен съд Б. е правилно и законосъобразно. Върховният административен съд, като взе предвид доводите в жалбата и доказателствата по делото, и извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, приема следното: Касационната жалба е постъпила в предвидения в чл. 211, ал. 1 АПК 14 - дневен преклузивен срок, подадена е от надлежна страна, за която решението на първоинстанционния съд е неблагоприятно и е процесуално допустима, но разгледана по същество е неоснователна. "МБАЛ Д. М." ЕООД гр. Б. е лечебно заведение за болнична помощ, съгласно чл. 9, ал. 1, т. 1 от Закона за лечебните заведения. Същото е сключило индивидуален договор № 020903/24.02.2015 г. за оказване на болнична помощ и анекс № 72/19.05.2016 г., с които е договорено изпълнението на дейностите по клинични пътеки, съгласно изискванията на Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. по чл. 54, ал. 9 и чл. 59а, ал. 6 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) на Надзорния съвет на НЗОК и в съответствие с условията на НРД МД за 2015 г. Последното се основава на обстоятелството, че поради неподписване на НРД за 2016 г. съгласно правилото на чл. 53, ал. 8 от ЗЗО се прилага действащия НРД за 2015 г. В чл. 4а от ЗЗО изрично е предвидено, че Националният рамков договор е нормативен административен акт и има съответното действие по отношение на страните на територията на Р. Б.. С. З. за изменение и допълнение на ЗЗО, ред. ДВ бр. 48 от 2015 г. се създадоха т. 6а и 6б, към чл. 55, ал. 2 от ЗЗО, които определят задължителното съдържание на НРД, условията и реда за контрол по изпълнението на договорите, както и санкции за изпълнението им. С § 45, ал. 1 от ПЗР на ЗЗО е предвидено, че до приемането на нови НРД по чл. 53, ал. 1, проверките от специално посочените в текста на закона лица, налагането на санкции и тяхното обжалване се извършват по досегашния ред. Установява се пред първоинстанционния съд, че със заповед № РД-25-301/27.02.2017 г. на директора на РЗОК - Б. е възложено осъществяване на контрол на "УМБАЛ Д. М." ЕООД по изпълнение на договора за предоставяне на медицински услуги, по реда на чл. 72, ал. 3 от ЗЗО. В заповедта са посочени и задачите на проверката - обстоятелствата свързани с подадена жалба с вх. № 02/35-00-349 от 23.02.2017 г. Фактическите констатации от извършената проверка са обективирани в Протокол № 386/15.03.2017 г. Видно от същия И. А. К., който е здравно осигурено лице е подал жалба до директора на НЗОК, в която се сочи, че на 16.01.2017 г. е постъпил за операция на пикочния мехур в МБАЛ "Д. М." гр. Б., с направление от личен лекар за хоспитализация. При изписването на пациента не били предоставени епикриза и лекарства. К. посочва, че след премахване катетъра не е преглеждан от лекар от МБАЛ "Д. М." гр. Б.. Компетентните длъжностни лица са констатирали, че по ИЗ № 444, пациентът е заплатил сумата от 81,40 лв. за медицински услуги, които включват задължително избираемо доплащане за храна извън порциона, определен от болницата в размер на 8,80 лв. и доплащане за допълнителен помощен персонал в размер на 72,60 лв. Директорът на РЗОК - Б. за да издаде обжалваната заповед се позовава и на Решение № РД- НС-04-24-1/29.03.2016 г., според което НЗОК заплаща за комплексното лечение на основно заболяване, придружаващи заболявания и усложнения, извършените медицински дейности по клинични пътеки, лекарствена терапия и услуги, включващи професионални грижи и диетично хранене, предоставяни на пациентите по време на тяхната хоспитализация, както и медико-диагностични изследвания, медицински процедури и прегледи, необходими за удостоверяване на необходимостта на хоспитализация. Срещу протокола е постъпило писмено възражение от "УМБАЛ Д. М." ЕООД, с вх. № 29-02-298/22.03.2017 г. до директора на РЗОК гр. Б. (лист 13 от делото пред Административен съд Б.), но е възприето като неоснователно. Поради това компетентните органи намират, че сумата от 81,40 лв. е била недължимо поискана от лицето. Констатирано е нарушение на чл. 55, ал. 2, т. 2, т. 3 и т. 7 от ЗЗО, чл. 31, т. 5 от НРД за медицинските дейности за 2015 г. във вр. с чл. 208, чл. 202, ал. 1, т. 1 от Раздел 8 "Методика за закупуване на дейностите в болничната медицинска помощ " от Решение № РД - НС - 04-24-1/29.03.2016 г. Видно от депозираните писмени бележки на процесуалния представител на директора на РЗОК гр. Б. от дата 03.07.2017 г. приети в съдебно заседание по делото от административния съд на дата 04.07.2017 г., директорът изрично заявява, че в РЗОК - Б. не е съставена арбитражна комисия. Посочва, че РС на БЛС и след кореспонденция между директора на РЗОК - Б., не е излъчила представители в арбитражната комисия. В случая счита, че съзнателно БЛС не е изпълнила свое задължение да участва в арбитражните комисии, съгласно изискванията на ЗЗО и Решение № РД - НС -04-24-1 от 29.03.2016 г. В подкрепа на своето писмено становище директорът на РЗОК - Б. е представил пред първоинстанционния съд писмени доказателства. По - конкретно с писмо изх. № 02/62 - 01-5 от 05.04.2016 г. директорът е поискал от председателя на РК на БЛС в гр. Б. да се посочат членове - основни и резервни, които да участват в състава на арбитражните комисии на територията на гр. Б.. С писмо изх. № 42 от 18.04.2015 г. е посочено до директора на РЗОК - Б., че районната колегия на Българския лекарски съюз няма да вземе участие в арбитражните комисии. С друго писмо от 26.04.2016 г. директорът е уведомил управителя на НЗОК, че РК на БЛС в гр. Б. е взела решение да не участва в арбитражни комисии. С писмо изх. № 20-02-229 от 18.05.2016 г. управителят на НЗОК е изпратил уведомление до председателя на УС на БЛС, до директора на РЗОК - Б. и директора на РЗОК - С., с молба за съдействие, тъй като имало постъпили възражения срещу констатации на контролните органи в РЗОК, които следвало да бъдат разгледани своевременно. По делото и до приключване на устните състезания пред първата съдебна инстанция, доказателства относно наличие на сформирана арбитражна комисия с място на действие гр. Б., не са представени. Въз основа на установените по делото факти, първоинстанционният административен съд приема, че обжалваната заповед за налагане на финансови санкции е издадена от компетентен орган - директора на РЗОК гр. Б., съобразно правомощията, които има на осн. чл. 76, ал. 2 ЗЗО и в предвидената от закона форма. В случая административното производство, по което е издадена процесната заповед № РД -25-301/27.02.2017 г. е започнало по подадена жалба на здравно осигурено лице, адресат на медицинските услуги, които УМБАЛ "Д. М." ЕООД се задължава да предоставя, на основание договор за медицинска помощ и анекс към него. Производството се е развило съобразно изискванията на чл. 72, ал. 6 от ЗЗО, а проверката е извършена в срока по чл. 72, ал. 8 от същия закон. За установеното нарушение е съставен протокол по чл. 74, ал. 3 от ЗЗО, който е връчен на проверяваното дружество. Последното е подало писмено възражение с вх. № 20-02-298 от 22.03.2017 г. адресирано до директора на РЗОК гр. Б. против Протокол № 386 от 15.03.2017 г., както и възражение от 07.03.2017 г. (лист 13 от делото). Възражението по чл. 74, ал. 4 от ЗЗО е посочено изрично в докладната записка изхождаща от директора на РЗОК гр. Б. (лист 11 - 12 от делото), а така също и в писмените бележки на лист 113 (гръб от първоинстанционното дело). От фактическа страна също е прието, че спорът по повод на наложената финансова корекция не е било възможно да бъде изпратен на арбитражна комисия, действаща на територията на РЗОК гр. Б.. Последното обстоятелство е видно от водената кореспонденция между РЗОК гр. Б. и НЗОК, респ. между НЗОК и УС на БЛС. Съгласно действащата нормативна уредба към датата на издаване на оспорената заповед за налагане на санкции № РД - 25-792 от 05.05.2017 г., чл. 75, ал. 1 (Изм. и доп. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) от ЗЗО, сочи, че в случаите, когато лицето оспори констатациите на съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2, управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК в 7-дневен срок от получаване на писменото становище по чл. 74, ал. 4 изпраща спора за решаване от арбитражна комисия. Когато констатациите са оспорени пред управителя на НЗОК, спорът се решава от арбитражната комисия на тази РЗОК, с чийто директор изпълнителят на медицинска или дентална помощ - обект на проверката, е сключил договор. По делото пред първата инстанция се доказва, че единствено към 2016 г. директорът на РЗОК гр. Б. е поискал конституиране на арбитражна комисия на територията на гр. Б. от РК на БЛС. Д. на РЗОК гр. Б. не е ангажирал доказателства независимо от правомощието си по чл. 75, ал. 5 от ЗЗО да поиска конституиране на арбитражна комисия с място на действие гр. Б. за 2017 г. Този извод се потвърждава и от разписаното в чл. 75, ал. 3 и ал. 5 от ЗЗО, според които текстове в арбитражната комисия се включват за всеки конкретен случай представители на тези съсловни организации, които имат отношение към описаните факти и направените констатации в протокола на съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2, по чл. 74, ал. 3. Създаването на арбитражна комисия за всеки конкретен случай се организира от директора на съответната РЗОК и тя осъществява своята дейност при условията и по реда, определени в НРД, както и при условията и реда за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина по чл. 45, ал. 15 от ЗЗО. След като не е изпълнил задължението си по чл. 75, ал. 5 от ЗЗО конкретно за образуваната проверка против УМБАЛ "Д. М." ЕООД, директорът на РЗОК - Б. фактически не може да изпрати спора за разрешаването му от арбитражна комисия на осн. чл. 76, ал. 1 от ЗЗО. В нормата на чл. 76, ал. 1 от ЗЗО, (ред. ДВ бр. 98 от 2016 г.) изрично е разписано, че ако арбитражната комисия потвърди констатациите на длъжностното лице по чл. 72, ал. 2, се прилагат санкциите, предвидени в договора между РЗОК и изпълнителя на медицинска или на дентална помощ. От това следва извод, че директорът на съответната РЗОК ще постанови позитивен акт, т. с. ще наложи санкцията по договора с изпълнителя на болнична помощ, само в случай, че арбитражната комисия потвърди нарушение на ЗЗО и рамковия договор за съответната година. В случая становището на арбитражната комисия не може да бъде заместено от това на началник отдел "Договаряне, контрол и информационно обслужване на дейността" при РЗОК гр. Б.. Последният видно от представената пред първоинстанционното дело докладна записка, по същество е разгледал подаденото от болничното заведение възражение с вх. № 29-02-298 от 22.03.2017 г. Основателно е прието от първоинстанционният административен съд, че директорът не е имал право да издава заповед за налагане на финансова санкция, тъй като липсва решение на арбитражната комисия. Аргумент в подкрепа на този извод, е правилото по чл. 36, ал. 2 от Инструкция № РД-16-31 от 23.06.2016 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2, 3, 4, 5, 6, 7 и 8 от ЗЗО, според което само в случаите, когато арбитражната комисия не стигне до решение по констатациите на длъжностното лице по чл. 72, ал. 2 ЗЗО, поради равен брой противоположни гласове, комисията изготвя протокол, екземпляр от който се представя на директора на РЗОК и на представителя на РК на БЛС. Н. основание ал. 3 на същата разпоредба след запознаване с този протокол директорът на РЗОК може да наложи предвидените в НРД за медицинските дейности по чл. 53, ал. 1 ЗЗО санкции. От фактите по делото пред Административен съд Б. се доказа, че арбитражна комисия на територията на гр. Б. въобще не е сформирана. От прочита на цитираните норми на чл. 75 и чл. 76 от ЗЗО, респ. чл. 36, ал. 2 от Инструкция № РД-16-31 от 23.06.2016 г. следва да се заключи, че единствено потвърдителното решение на арбитражната комисия задължава директора на РЗОК да издаде заповед за налагане на предвидените в НРД санкции (Решение № 15510 от 18.12.2017 г. по адм. д. № 7909/2017 г. на ВАС, 6 отд.). В практиката на Върховния административен съд се застъпва становището, че в случай че арбитражната комисия не потвърди нито една от наложените санкции, директорът на РЗОК писмено уведомява лицето - обект на проверката, за решението и за прекратяване на производството по проверката (Решение № 8176 от 27.06.2017 г. постановено по адм. д. № 4134 от 2017 г. на ВАС, 6 отд.). В случая причините, поради които не е сформирана арбитражна комисия са ирелевантни, тъй като наличието на такава комисия и произнасяне от нейна страна по възражението на проверяваното медицинско заведение, е императивно установено изискване за законосъобразност на заповедта за налагане на финансови санкции по чл. 76 от ЗЗО. Допълнителен аргумент в подкрепа на съображението, че наличието на решение на арбитражната комисия е елемент от процедурата по издаване на заповед за налагане на финансови санкции, е нормата на чл. 280, ал. 1 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. обн. ДВ бр. 25 от 2016 г. Съгласно нея, в случай че арбитражната комисия потвърди констатациите на длъжностното лице по чл. 72, ал. 2 ЗЗО изцяло или частично, управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК, издава заповед за налагане на предвидените в Решението санкции. На осн. чл. 280, ал. 2, в случай, че арбитражната комисия отхвърли изцяло констатациите на длъжностното лице по чл. 72, ал. 2 ЗЗО, управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК, писмено уведомява лицето - обект на проверката, за решението за прекратяване на производството. Ако обаче по ал. 3 арбитражната комисия не стигне до решение по констатациите на длъжностното лице по чл. 72, ал. 2 ЗЗО поради равен брой противоположни гласове, комисията изготвя протокол, екземпляр от който се предоставя на управителя на НЗОК, съответно директора на РЗОК, и на РК на БЛС. П.-извлечение от протокола се предоставя на лицето - обект на проверката. След запознаване с протокола по ал. 3 управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК, може да наложи предвидените в Решението санкции. По своята същност предвиденият арбитраж за всеки един отделен случай по чл. 75, ал. 5 от ЗЗО не разрешава спора с окончателен акт и не подлежи на отделен съдебен контрол. С оглед разпоредбата на чл. 76, ал. 1 от ЗЗО следва да се приеме, че положителното решение на арбитражната комисия се явява задължителна процесуална предпоставка за налагане на санкция и елемент от фактическия състав на издаване на административния акт, с който се налагат финансови санкции на медицинското заведение. На основание нормите, които регламентират конституирането на арбитражната комисия и действията, които може да извърши, тя има следните възможности: да потвърди констатациите на длъжностните лица на НЗОК/РЗОК - изцяло или отчасти, да отхвърли констатациите им, да не се произнесе по преписката. В случая е налице третата хипотеза и по същество няма произнасяне от арбитражна комисия, поради неконституирането й по установения в закона ред. Затова, като е отменил оспорената заповед поради липса на надлежно произнасяне от страна на арбитражна комисия, прието за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на заповед № РД - 25-792 от 05.05.2017 г., първоинстанционният съд е постановил валидно и допустимо съдебно решение. Не са налице касационните основания за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, на "МБАЛ Д. М." ЕООД гр. Б. не се присъждат разноски, защото страната не е представила доказателства, че такива са направени пред касационната инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,