Решение № 3190 от 15.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12500/2015 г.

Решение № 3190 от 15.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12500/2015 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на [фирма], със седалище и адрес на управление [населено място], подадена чрез управителя К. А. Х., срещу Решение № 1155 от 08.06.2015 г., постановено по адм. дело № 2049/2014 г. по описа на Административен съд Пловдив.

С обжалваното решение, е отхвърлена жалбата на [фирма] против заповед № 153 от 26.06.2014 г., издадена от и. д. Директор на ОБДХ – Пловдив за спиране на експлоатацията на обект и е осъдено дружеството да заплати на Областна дирекция по безопасност на храните – Пловдив, сумата от 300 /триста/ лева възнаграждение за осъществената юрисконсултска защита.

Касаторът оспорва решението като неправилно, постановено в нарушение на материалния закон. Намира за неправилни мотивите на първоинстанционния съд за липса на нарушения във връзка с процедурата по издаване на оспорваната заповед. Според касатора оспорваната заповед е издадена без правно основание и несъответства на целите на закона. В Закона за храните (ЗХ) са предвидени мерки, които са по-подходящи за постигане на целите визирани в чл. 30а от ЗХ. Приложената административна мярка се явява несъответна на описаните в заповедта нарушения. Оперативната самостоятелност на административния орган не му дава право на произволен и необоснован избор измежду предоставените от закона алтернативи. Органът е длъжен да обоснове защо счита, че в конкретния случай следва да се постанови спиране експлоатацията на целия обект, като прецени същността на констатираните несъответствия и мотивирано се обоснове по начин, по който на търговеца стане ясно какви коригиращи действия следва да предприеме за отстраняване на тези несъответствия. Наличието на вредно въздействие върху здравето на хората дори не се твърди, противно на разпоредбата на чл. 30, ал. 2 от ЗХ. В нарушение на чл. 30, ал. 1, т. 6 от ЗХ, в обжалваната заповед не е посочено дали ПАМ е приложена временно или завинаги. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на ново, с което да се отмени оспорваната заповед. Претендират се разноски. В съдебно заседание касационната жалба се поддържа от процесуалния представител на дружеството, който моли да се уважи същата по съображенията изложени в нея. Претендират се разноски, за които е представен списък.

Ответникът по касационната жалба – директор на Областна дирекция по безопасност на храните, гр. Пловдив, оспорва касационната жалба по съображения подробно изложени в депозирания по делото писмен отговор. Счита постановеното решение за правилно и иска от съда да бъде оставено в сила. Претендира разноски.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения:

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна следното:

Административното производство е започнало с извършената проверка в обекта на 24.06.2014 г. и 25.06.2014 г. от комисия в състав от шест души, посочени в констативен протокол № 0019481/25.06.2014 г., в склад за търговия на едро с храни от животински и неживотински произход BG 1603073 ЕО, находящ се в [населено място], УПИ [номер]- [номер], кв. 140, общ. Родопи, стопанисван от [фирма]. На проверката, съгласно изготвения протокол присъствали и две лица, едното от които представител на проверяваното дружеството. Целта на проверката била съответствие на обекта с изискванията на законодателството в областта на безопасността на храните.

Изискани са при проверката да се представят записи за входящ контрол за периода 1.05.2014 г. до 24.06.2014 г. и записи за изходящ контрол за същия период. Посочено е, че за времето на проверката са представени разпечатки на извадка от записи за входящ контрол за периода от 1.05.2014 г. до 27.05.2014 г., но не се представят записи за входящ контрол за периода от 28.05.2014 г. до 24.06.2014 г., както и записи за изходящ контрол за целия период от 1.05.2014 г. до 24.06.2014 г. Направена е проверка на произволно избрани храни с цел проследимост на продуктите, посочени в представените записи, а именно:

1. Шунка Н. пуешка слайс, приета на 8.05.2014 г., доставена от [фирма]/Б., с партиден номер 70514, в количество – 20 кг., срок на годност 20 дни, придружаващ документ – фактура № 0000146757, температура на съхранение 0°Сч4°С, видно от записите за входящ контрол. Не се представят документи за произход и годност на продукта.

2. Кашкавал на кашон, приет на 9.05.2014 г., доставен от [фирма]/София, с партиден номер 14/16/5/02-01/18.07.14, в количество – 1352, 43 кг., срок на годност 3 месеца, придружаващ документ – фактура без да е посочен номер на документа, температура на съхранение 2°Сч5°С, видно от записите за входящ контрол. Представя се партиден лист към стокова разписка за продажба на стоки № 0000111042 от 9.05.14 г., в който е вписан Кашкавал кр. мляко, в количество 1352, 428, с партиден номер 14/16/5/02-01/18.07.14. Не се представи стоковата разписка за продажба на стоки № 0000111042 от 9.05.14 г.

3. Сирене 1 кг/кутия, приет на 9.05.2014 г., доставен от [фирма]/с. Тополово, с партиден номер 04, в количество – 30 броя, срок на годност 3 месеца, придружаващ документ – фактура 0000000561, температура на съхранение 2°Сч6°С, видно от записите за входящ контрол. Не се представят документи за произход и годност на продукта.

4. Кимион чувал, приет на 8.05.2014 г., доставен от [фирма]/София, с партиден номер LM/С503, в количество – 25 кг, срок на годност – без да е вписан, придружаващ документ – фактура 0000011954, видно от записите за входящ контрол. Не се представят документи за произход и годност на продукта.

Направен е извод, че няма възможност за проследяване на храните на етапи прием, съхранение и дистрибуция. Не се представят документи от цитираните доставчици на храни, съгласно изискванията на чл. 21а, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 2 от Закона за храните; чл. 70, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 5/25.05.2006 г. за съхранението на храните.

Въз основа на установените обстоятелства, компетентният орган е постановил процесната заповед за налагане на принудителна административна мярка за спиране експлоатацията на обекта на посочените по-горе правни основания.

В първоинстанционното производство са разпитани двама свидетеля. От показанията на разпитания в първоинстанционното производство свидетел Г. В. Г. - Ф. се установява, че последната работи в дружеството от 16.06.2014 г. като технолог склад. Присъствала е по време на проверката, извършена на дружеството от Областна дирекция по безопасност на храните в склада на дружеството. Била извършена на 24-25.06.2014 г., като проверяващите поискали дневник входящ контрол, дневник експедиция и на случаен принцип били избрани няколко асортимента за проследимост. Това били кашкавал, сирене "Д. з.", кимион чувал и пуешка шунка "Н.". Твърди, че били представили всички документи, които им поискали, като си спомня, че на единия ден представили една част от документите, а на другия ден - другата част. Поискали им дневник входящ контрол за периода от 1.05.2014 г. до 24.06.2014 г., а те представили на 24.06.2014 г. за периода от първи май за половината срок, а на следващия ден - за останалия срок. Твърди, че при проверката представили търговски документи - фактури и стокови разписки, като не всички документи се намирали в склада, защото в склада съхранявали само търговските документи, а фактурите и стоковите разписки се намирали в счетоводството на дружеството, което се намирало пак в [населено място], на същия адрес, но в отделен офис. Според свидетелката в късния следобед на 24.06.2014 г. им поискали всички документи за проследимост на тези избрани стоки и те от своя страна ги представили, но проверяващите не взели всички документи. На следващия ден главната техноложка дала и останалите документи. Посочва, че дневниците за входящ контрол и експедиция ги водели както в електронни таблици, така и на хартиен носител. При проверката ги били представили на хартиен носител. Посочва, че с попълването на дневниците за входящ контрол и експедиция се занимавали операторите на склада. Свидетелката също се занимава с тази дейност. С тази работа се занимавала в последствие, след проверката. Към момента на постъпването й на работа на 16.06.2014 г., тя била запозната със съдържанието на тези дневници. Проверяващите поискали разпечатка от електронния вариант и затова не могли в същия ден да представят една част от периода, а ги представили на следващия ден.

Свидетелят Г. Ч. заедно със своите колеги на 24. -25.06.2014 г. извършили проверка на дружеството в тяхната база, която се намирала в [населено място]. При проверката изискали документите за произход на стоките, които били предмет на проверката и за които не били представени търговски документи. Според свидетеля търговски документ, е документ, който съответната фирма производител трябва да има и с който стоката да пристига у купувача [фирма]. Ставало дума за шунка слайс, сирене, кашкавал. За тези продукти не били представени тези търговски документи. Според свидетеля под търговски документ не се има предвид фактура, а експедиционна бележка, която съпровожда стоката. Изискали разпечатка от електронния дневник входящ контрол, който не е задължително да бъде на електронен носител, а може и на хартиен носител. Системата им се била развалила и съответно не им представили веднага такава разпечатка. Поради тази причина записали в протокола, че не може да бъде извършена проследяемост на съхраняваните продукти в този склад. Разбрал, че разпечатката била представена в службата, но не може да кажа кога точно е била представена. Твърди, че през цялото време присъствал на проверката, а специално за втория ден присъствал и до края на работния ден. Дотогава такава разпечатка не била представена. Посочва, че изискали тези търговски документи, защото по правило те се пазят в склада, а фактурите се държат в счетоводството и тях не ги изискват. За тези продукти, които били записани в протокола не бил представен нито един документ от изисканите на датите 24 и 25.06.2014 г. Твърди, че на проверката присъствала Д. Д. и още няколко човека, които не познавал. Не си спомня дали през цялото време на 24.06.2014 г. е бил на проверката, защото отишли по-късно, а не в началото на деня и били няколко човека, но със сигурност до края на деня изчаквали да им представят документите. На 25.06.2014 г. не може да каже дали за някои от продуктите им дали документи, тъй като действали избирателно, а на входа на склада непрекъснато влизали на ден различни артикули, които били около 500 вида. В системата било заложено, че трябва да се води дневник за входящ контрол. Последното било важно, тъй като чрез него можело да се проследи какво количество е влязло и съответно от експедиционната бележки и търговския документ да се види къде е отишло. Свидетелят посочва, че търговските документи разполагали с необходимата информация като количество, срок на годност, партида, партиден номер, фирма производител и фирма получател. Ако не може да се представи такъв документ, не може да се получи ясна представа какво е количеството, получено в склада. Свидетелят допълва, че срокът на годност може и да се види, но от него не става ясно дали става въпрос за 1 кг. или повече, след като това не е отбелязано, както и не става ясно от разпечатката на документа.

От правна страна, съдът е приел, че оспореният административен акт е законосъобразен, издаден от компетентен орган, при спазване на материалния и процесуалния закон и в съответствие с целта на закона да не се допуска застрашаване живота и здравето на хората.

Съставът на Административен съд Пловдив е посочил, че на сочените дати на проверката не са били спазени указанията на проверяващите и не са били представени тази част от изисканите документи, които дават информация за количеството, срока на годност и последващата реализация на произволно избраните продукти за проверка, нито са представени изисканите входящи дневници за периода 28.05.2014 г. – 24.06.2014 г., както и изходящите дневници на стоките за целия период на проверката – 1.05.2014 г. – 24.06.2014 г.

Съдът е приел, че наложената административна мярка е била адекватна и законосъобразна. Същата е изпълнила своето предназначение – да предотврати евентуално наличен риск, касаещ годността, безопасността и хигиената на храните с оглед защита на потребителите на пазара. Това е така, защото след установяване спазването на изискванията за права и обратна проследимост на стоките и тяхното съответствие и доказателствата за годност, наложената принудителна административна мярка е била отменена.

Първоинстанционният съд е обосновал извод за липса на нарушения във връзка с процедурата по издаване на оспорената заповед. В същата са изложени ясни мотиви относно неспазване на установените изисквания. Посочено е също, както в констативния протокол, така и в заповедта конкретно съобразно избраните произволни артикули, какви документи са били представени на проверяващите.

По тези съображения, съдът е отхвърлил жалбата срещу заповед № 153 от 26.06.2014 г., издадена от и. д. Директор на ОБДХ – Пловдив и е присъдил разноски с оглед изхода на спора.

Решението е правилно.

Нормата на чл. 30, ал. 1 от ЗХ предоставя правомощия на административните органи за контрол върху производство и търговия с храни да прилагат принудителни административни мерки. Една от предвидените в посочената разпоредба ПАМ е спиране на експлоатацията на обекти за производство и търговия с храни или на части от тях временно или завинаги при установяване нарушения на нормите и изискванията, определени с нормативен акт - чл. 30, ал. 1, т. 6 от ЗХ. Съгласно посочената разпоредба, елемент от състава на мярката е посочването на срока, за който тя се прилага. В обжалваната пред първоинстанционния съд заповед не е посочено дали мярката е временна или завинаги. Видно от съдържанието на самия индивидуален административен акт, спирането на обекта е считано от 2.07.2014 г., а съгласно текста на нормата на чл. 30а ЗХ, ПАМ се прилага под прекратително условие - предприемането на коригиращи действия за отстраняване на несъответствието и причините за появата му. Отстраняването на допуснатите нарушения ще има правопрекратяващ ефект досежно действието на процесната ПАМ, при което положение срокът зависи от правомерните действия на адресата, в чиито интерес е отпадане на ограничението. В конкретната хипотеза, тъй като на 14.07.2014 г. е издадена заповед № 167 на директора на ОБДХ Пловдив за възстановяване експлоатацията на обекта, се установява, че обжалваната заповед е имала временен характер. Т. е. обектът не е работил две седмици, което време е било реално необходимо за отстраняване на нарушенията. Видно от тези факти, заповедта за спиране експлоатация на обекта е постигнала целта си.

Несъмнено, по силата на нормата на чл. 30, ал. 1, т. 6 ЗХ законодателят е предоставил на административния орган правото да прецени дали да наложи принудителната административна мярка - спиране експлоатацията на обект. Юридическият факт, при наличието на който органът може да стори това е установено нарушение на нормите и изискванията, определени с нормативен акт. Следователно тогава, когато органът установи нарушение негово е правото да прецени да спре ли експлоатацията на обекта и за какъв период. Тази свобода на органа законодателят е ограничил с въвеждането - в чл. 30а, ал. 1 ЗХ, на специална цел, която да реализира мярката - създаване на възможност търговецът да предприеме коригиращи действия за отстраняване на несъответствията и причините за появата му. Наред с това законодателят е посочил изрично, че органът следва да упражни оперативната си самостоятелност като отчете същността на несъответствието и водената документация от търговеца. Следователно границите на дискрецията на органа са ясно очертани от законодателя - създаването на възможност търговецът да предприеме действия за отстраняване на несъответствието при отчитане на неговата същност. Наред с това трябва да не съществуват други по-благоприятни за субекта мерки, чрез които също може да се постигне целта на акта - създаването на възможност за отстраняване на несъответствието.

В случая органът безспорно е установил конкретни нарушения на задължения произтичащи от нормативен акт /Закона за храните и Наредба № 5 от 25.05.2006 г. за хигиената на храните – отм. /, което означава, че същият вече има и задължението да предприеме действия, с които да принуди търговеца да съобрази дейността си с нормативната регламентация. Това е преустановителна ПАМ, която се прилага с цел ликвидирането на всяко нарушаване на задължителните изисквания за проследяване на храните на етапи прием, съхранение и дистрибуция.

Анализът на цитираната разпоредба, с оглед спецификите на конкретния казус, налага извода, че при несъмнена установеност на разностранни по характер и съдържание нарушения, обхващащи задължителните изисквания за проследяване на храните, то мярката, обхващаща едновременно всички нарушения и налагаща цялостното им отстраняване е именно - спиране експлоатацията на обекта до отстраняването им. В случая несъмнено преследваната със заповедта цел е гарантиране интересите на обществото и потребителите. При липса на друго легитимно средство за реализиране на законовата цел - принуждаване нарушителя да отстрани допуснатите нарушения, така издадената заповед се явява законосъобразна.

Мярката е приложена за нарушение на чл. 21а, ал. 1, т. 1, т. 2 и ал. 2 от ЗХ и чл. 70, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 5/2006 г. (отм.);. Съгласно нормата на чл. 21а, ал. 1 от ЗХ, производителите и търговците на храни са длъжни да осигурят възможност за проследяване на храните и на всички други вещества, предназначени за влагане или за които се предполага, че ще бъдат вложени в храни, на всички етапи на производство, преработка и дистрибуция. Предвидено е, че изискването за осигуряване на възможност за проследяване се осъществява от субектите чрез: 1. изискване и съхраняване на информация за всеки доставчик на храни, на животни, отглеждани с цел производство на храни, и на вещества, предназначени за влагане или за които се предполага, че ще бъдат вложени в храни; 2. съхраняване на информация за производителите и търговците на храни, на които са доставили своите продукти. Изпълнението на изискването се осъществява чрез въвеждане и прилагане на системи и процедури за събиране и съхраняване на информацията, които позволяват предоставянето й на компетентните органи при поискване (чл. 21а, ал. 2 от ЗХ). В съответствие с чл. 70, ал. 1 от Наредба № 5/2006 г. (отм.); , производителите и търговците на храни въвеждат, прилагат и поддържат система от процедури и програми за управление на безопасността на храните или система за анализ на опасностите и критични контролни точки (система НАССР), а когато цялостното внедряване на системата е неприложимо - процедури в съответствие с принципите на системата НАССР. Ал. 2 предвижда системата за анализ на опасностите и критични контролни точки се основава на следните принципи: 1. определяне на всички опасности, които трябва да бъдат предотвратени, елиминирани или сведени до приемливи нива; 2. определяне на критичните контролни точки в етапите от технологичния процес, в които контролът е от съществено значение за предотвратяване или елиминиране на опасност или свеждането й до приемливо ниво; 3. определяне на критични граници в критичните контролни точки, които разделят допустимостта от недопустимостта за предотвратяване, елиминиране или свеждане до приемливи нива на опасностите; 4. въвеждане и прилагане на ефективни процедури за мониторинг/наблюдение в контролните критични точки; 5. определяне на корективни действия, когато вследствие на мониторинга се установи, че дадена критична контролна точка не се контролира; 6. прилагане на постоянно изпълнявани процедури за проверка на ефикасността на мерките по т. 1 - 5; 7. водене и поддържане на документи и записи, съизмерими с осъществяваната в обектите дейност и капацитет; посредством документите и записите се демонстрира ефективното прилагане на мерките по т. 1 - 6.

В случая правилно първоинстанционният съд е приел, че представените фактури по спорните артикули съдържат данни за доставчик (който не във всички случаи е производител на стоката) и количествата й, като други данни не съдържат. Въз основа на тях обаче няма възможност за проследяване на храните. От представения от дружеството констативен протокол от 10.07.2014 г. се установява, че за нуждите на проверката допълнително са представени: стокови разписки, сертификати за качество, документи за експедиция, партидни листове, дневници за контрол, въз основа на които проверяващите са могли да извършат проследяване на стоките от производител до последваща реализация, за спазването срока на годност и т. н. С оглед на допълнително представените документи, административният орган е издал последваща заповед, с която е възстановена експлоатацията на обекта, тъй като е постигната целта на наложената ПАМ.

В случая не е налице твърдяното нарушение на чл. 21а, ал. 1, т. 2 от ЗХ, тъй като в оспорваната заповед липсват констатации, че дружеството не съхранява информация за търговците на храни, на които е доставяло своите продукти. Посоченото нарушение не е съществено, доколкото е налице съответствие между изложените в заповедта фактически констатации и останалите посочени като нарушени разпоредби на ЗХ и Наредбата.

С оглед изложените съображения, постановеното решение е правилно, не страда от релевираните в касационната жалба пороци и следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 228 от АПК, във вр. с чл. 143 от АПК, на ответника следва да бъдат присъдени разноски в размер на 150 лева юрисконсултско възнаграждение определено в съответствие с чл. 78, ал. 3 ГПК, вр. чл. 144 АПК, чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правна помощ.

Така мотивиран и на осн. чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение