Решение № 11270 от 25.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6371/2015 г.

Решение № 11270 от 25.10.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6371/2015 г., V о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на К. Б. А. срещу заповед № РД-15-182/02.04.2015 г. на Министъра на здравеопазването, с която е прекратено служебното й правоотношение. В жалбата са наведени доводи за нищожност на процесния административен акт. Релевирани са твърдения за неправилност и незаконосъобразност на оспорената заповед, като издадена без правно основание, в разрез с принципа за стабилитет при изпълнение държавната служба и при превратно упражняване на власт. Иска се отмяна на обжалвания индивидуален административен акт. Претендира се присъждане на направените по делото разноски, за които е приложен списък по чл. 80 от ГПК. Ответникът - Министърът на здравеопазването чрез процесуален представител в съдебно заседание и в представен писмен отговор оспорва основателността на жалбата и подържа становище за отхвърлянето й. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, Пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 от ГПК, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, в съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК вр. с чл. 146 от АПК, приема следното от фактическа и правна страна: Жалбата е допустима като подадена от надлежна страна съобразно чл. 147, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на оспорване административен акт. Оспорването е в срок, при условията на чл. 140, ал. 1 от АПК, тъй като в административния акт не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. Ж. К. Б. Алексиева е заемала длъжността "директор" на дирекция "Административни дейности" с ранг IV-ти старши в Министерството на здравеопазването. Дирекцията е съществувала в съответствие с Устройствения правилник на Министерството на здравеопазването /МЗ/, приет с Постановление № 149 на Министерския съвет от 2013 г. (обн., ДВ, бр. 64 от 2013 г.; изм. и доп., бр. 24, 81 и 84 от 2014 г.). Със заповед № РД-15-182/02.04.2015 г. на Министъра на здравеопазването е прекратено служебното правоотношение на оспорващата, считано от датата на връчване на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от ЗДСл, във връзка с Постановление № 67 на Министерския съвет от 2015 г. за приемане на Устройствен правилник на Министерството на здравеопазването и Устройствен правилни на Изпълнителна агенция "Медицински одит" (обн., ДВ бр. 23 от 27.03.2015 г.) и утвърдено длъжностно разписание на Министерство на здравеопазването, в сила 02.04.2015 г. Закрита е дирекция "Административни дейности", която към 05.01.2015 г. е с утвърдена численост на персонала 32 щатни бройки и обединяваща три отдела: 1 Административно-стопански дейности; 2. Канцелария и административно обслужване; 3. Човешки ресурси. Създадена е дирекция "Административно-информационно обслужване и човешки ресурси" с обща численост 24 щатни бройки. По делото е назначена съдебно - счетоводна експертиза. Заключението на вещото лице като пълно, ясно и неоспорено от страните е прието за обсъждане заедно с другите доказателства по делото. Експертизата извършва съпоставка на длъжностната характеристика за длъжността "директор" дирекция "Административни дейности", заемана от жалбоподателката и съответно с длъжностните характеристики, както следва: за длъжността "директор" дирекция "Административно-информационно обслужване и човешки ресурси" /АИОЧР/, (приложение 1 към експертизата); за длъжността "държавен експерт" - 4 бр. в дирекция "Административно-информационно обслужване и човешки ресурси", (приложение 2 към експертизата); за длъжността "директор дирекция" "Финансово-стопански дейности и управление на собствеността" /ФСДУС/, (приложение 3 към експертизата); за длъжността "началник отдел" "Стопански дейности и управление на собствеността", (приложение 4 към експертизата). От заключението на вещото лице се установява, че функции и задължения залегнали в длъжностната характеристика на жалбоподателката се констатират в длъжностните характеристики на: директор дирекция "Администативно-информационно обслужване и човешки ресурси" - в значителна степен; директор дирекция "Финансово-стопански дейности и управление на собствеността" - минимална степен; началник отдел "Стопански дейности и управление на собствеността" /СДУС/ - известна степен. Съдът, като съобрази установената по делото фактическа обстановка, прави следните правни изводи: Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл орган (министърът на здравеопазването е орган по назначаването на служителите във ведомството съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията). Недоказани са твърденията на оспорващата досежно некомпетентност на органа, издал процесния акт. Съгласно чл. 154 ГПК във вр. чл. 144 АПК, всяка страна е длъжна да установи фактите, на които основава своите искания или възражения. В конкретния случай насрещно доказване не е проведено. Не са налице нарушения, свързани с формата на административния акт - спазена е писмената форма, която съдържа предвидените в чл. 108 от ЗДСл. реквизити. Посоченото в акта правно основание в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви. Заповедта, предмет на обжалване, е издадена при спазване на административнопроизводствените правила и след осъществяване на материалноправните основания за постановяването й. Служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено в съответствие и с изискванията на чл. 2, ал. 3 от ЗДСл. Легална дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" се съдържа чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Според тази дефиниция "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са две: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, в негова тежест е да установи, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в щатното разписание на съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете обстоятелства следва да бъдат установени кумулативно. Относно първата предпоставка - заличаване на длъжността в длъжностното разписание, съдът намира същата за безспорно установена. Закриването на дирекция "Административни дейности" е довело съответно и до закриване на длъжността с наименование "директор" на дирекция "Административни дейности". Това се доказва с утвърденото длъжностно разписание на Министерството на здравеопазването, в сила от 02.04.2015 г., от което е видно, че не съществува длъжност с наименование "директор" на дирекция "Административни дейности". Горното се установява и от изготвената по делото експертиза, съгласно която съществуват длъжностни характеристики с функции, извършвани от жалбоподателката, но те не са идентични с длъжностната характеристика на К. А.. Обективна е невъзможността функциите на Министерството на здравеопазването в областта на административните дейности да спрат да се изпълняват, предвид изричната разпоредба на чл. 7, ал. 1 от Закона за администрацията, но липсва обособена дирекция с функциите на закритата дирекция "Административни дейности", която да ги извършва. С оглед оптимизиране на структурата на Министерство на здравеопазването, дирекцията, която е ръководила жалбоподателката е закрита и дейностите, които тя е изпълнявала са разпределени между няколко други структури. Именно липсата на структурното звено, което е ръководила жалбоподателката, води и до липса на длъжността, която тя е заемала като нормативно определена позиция (наименование). В кръга на притежаваната компетентност органът е в правото си да извърши реорганизация в управляваната от него администрация с цел оптимизиране на работата, при съобразяване с приетата структура и численост на служителите. Следователно при осъществяване на промените в структурата и организацията в работата на отделните звена, видът и броя на отделните длъжности, административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност. По отношение на второто изискване, съдът намира, че е необходимо да се изследват и сравнят длъжностните характеристики на длъжностите по старо и ново длъжностни разписания. Длъжността "директор на дирекция" е длъжност с ръководни функции и съгласно чл. 5 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията служителите на ръководна длъжност в администрацията: ръководят, включително планират, организират, контролират и координират, съответната администрация и/или структурно звено; носят отговорност за изпълнението на задачите на администрацията и/или на структурното звено пред съответния държавен орган; отчитат постигането на целите и дейността на администрацията и/или на структурното звено пред съответния държавен орган; ръководят работата на непосредствено подчинените им служители в съответната администрация и/или структурно звено. Видно от приетите по делото длъжностни характеристики, има единствено частично съвпадение с различни длъжности от новото длъжностно разписание на МЗ от 02.04.2015 г., а именно с длъжностните характеристики на длъжностите директор на дирекция "АИОЧР", директор на дирекция "ФСДУС" и началник на отдел "СДУС". Основателни са възраженията в тази връзка на процесуалния представител на ответника за наличието на съществени различия между посочените длъжности. Основните различия с длъжностната характеристика за нова длъжност "директор" на дирекция "АИОЧР" са свързани с това, че тази нова длъжност няма никакви функции в областта на стопанските дейности, а видно от длъжностната характеристика на жалбоподателката, тя е имала основни функции в областта на тези дейности. Друга основна разлика е, че жалбоподателката не е имала никакви функции в областта на информационното обслужване, което обаче е основен приоритет и задача на директора на дирекция "АИОЧР". Това се доказва от функциите по т. 4.2., 4.3., 5.3., 5.4., 5.5., 5.6. от длъжностната характеристика за длъжността "директор" на дирекция "АИОЧР", които липсват в длъжностната характеристика на жалбоподателката. Тези функции са основополагащи за общата администрация с оглед приоритетите на правителството в областта на електронното управление и имат приоритетно значение за дирекция "АИОЧР", съответно като част от задълженията на директора на дирекция "АИОЧР". Други основни разлики са свързани с това, че жалбоподателката не е имала функциите по т. 5.21. и 5.22. Функцията по т. 5.21. е основно различна от тази на жалбоподателката, тъй като изготвянето на нормативни актове е специфична задача, свързана с формиране на политики, каквито не са били възложени на жалбоподателката. Функцията по т. 5.22. има важно значение за администрация на МЗ с оглед обезпечаване на дейността по ефективно управление на информационните системи - дейност, която не е била възложена на жалбоподателката. Наличието на горепосочените различия е потвърдено и чрез заключението на вещото лице от експертна гледната точка. Следователно, комплексният анализ на двете длъжностни характеристики показва значителни различия, които по своята същност и обем водят до липса на реално съвпадение между двете длъжности. Броят на общите функции не би могъл да бъде критерий за сходство, тъй като от значение е не броят на функциите и начинът на тяхното разписване, а същността им. В този смисъл, наличието на множеството принципни разлики с длъжността директор на дирекция "АИОЧР", а именно нововъзложеното цялостно ръководство на информационното обслужване на МЗ и на поддръжката на хардуера, както и нормативната дейност водят до принципно несъответствие с длъжността на жалбоподателката. Основните различия с длъжностната характеристика за нова длъжност "директор" на дирекция "ФСДИС" са свързани с това, че тази нова длъжност отговаря за цялостната финансова политика на МЗ и единствено стопанските дейности са общи с длъжностната характеристика на жалбоподателката. Това изрично е потвърдено и от експертизата по делото. Съществените различия с длъжностната характеристика за нова длъжност началник на отдел "СДУС" са свързани с това, че тази нова длъжност е на различно длъжностно ниво съгласно Класификатора на длъжностите в администрацията, наименованието й е различно, и на практика няма никакви общи характеристики с длъжността на жалбоподателката, освен непосредственото ръководство на стопанските дейности в МЗ. Горното се потвърждава и от заключението на вещото лице. В допълнение, като се има предвид чл. 5 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, следва да се имат предвид и различията във функциите на дирекциите (на закритата на дирекция "АД" и на новосъздадените дирекции "АИОЧР" и "ФСДУС"). По отношение на дирекция "ФСДУС" на практика не биха могли да се дефинират общи дейности със закритата дирекция "АД", с изключение на стопанските такива, които са изключително минимална част от функциите на дирекция "ФСДУС". Относно дирекция "АИОЧР" са налице множество различия. В закритата дирекция не е имало функцията относно класирането на делата съгласно съответните номенклатури, изготвяне на съответни справки, информация относно заседанията на МС, дейностите, свързани с изпращане на материали в Д. вестник, отговорността по реинженеринга на процесите по предоставяне на комплексно административно обслужване, за реализирането на електронни административни услуги и електронен документооборот, въвеждането на електронно правителство, техническа поддръжка на информационната инфраструктура, регистри на потребителите и на компютърна техничка в МЗ, дейностите, свързани с хардуер и нова техника, отчитането на потребителското поведение, вътрешна система интранет, дейности по ЗПУКИ и др. Това са нормативни различия, видни от чл. 26, т. 2, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 34 от УПМЗ (нов). В същото време, новата дирекция "АИОЧР" няма функциите по чл. 26, т. 1, 2, 3, 4 от УПМЗ (отменен). С оглед на гореизложеното, настоящият състав намира, че релевантните за издаване на административния акт юридически факти, с които правната норма свързва последицата на едностранното прекратяване на служебното правоотношение са осъществени, поради което оспорената заповед е издадена при правилно приложение на материалноправните разпоредби. Налице е хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В ЗДСл липсва задължение за органа по назначаване да предлага друга длъжност на съкратените държавни служители или да извършва подбор. Липсата на предложение до служителката да бъде преназначаване на друга длъжност не променят факта на съкращаване на нейната длъжност. Предвид изложеното, неоснователни са доводите на оспорващата за нарушаване принципа за стабилитет при изпълнение на държавната служба и превратно упражняване на власт от страна на административния орган. От горното следва, че заповедта е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на материалноправните разпоредби. При постановяването й не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и същата е в съответствие с целта на закона. По изложените съображения съдът намира, че оспореният индивидуален административен акт е законосъобразен, поради което подадената срещу него жалба следва да бъде отхвърлена. Мотивиран така и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, състав на Пето отделение на Върховния административен съд