Решение № 126 от 5.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 9376/2010 г.

Решение № 126 от 5.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 9376/2010 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството по делото е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от "Авто Елит" ЕООД, инж. Валери Влъчков Пенчев и инж. Станислав Николаев Стоянов срещу чл. 15, ал. 1, т. 6 и т. 7, б. " б" от Наредба № 38 от 16.04.2004 г. за условията и реда за провеждането на изпитите на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити. В жалбата се съдържа мотивирано твърдение за противоречие на оспорените текстове на нормативния акт с Директива 2008/65/ЕО на Комисията за изменение на Директива 91/439/ЕИО на Съвета поради лошо и непълно транспониране на Директива 2008/65/ЕО. Като релевантен акт на правото на Европейския съюз към изискванията за придобиване на свидетелство за управление на моторно превозно средство (МПС), Директива 91/439/ЕИО определя "минималните изисквания за изпитите за придобиване на правоспособност за МПС" в т. ч. в т. 5. 2 и изискването спрямо техническите характеристики на учебните автомобили. Според жалбоподателя изискванията към превозните средства с които се провеждат практическите изпити за управление на МПС в Република България са регламентирани в чл. 15 от Наредба № 38, а изискванията към превозните средства използвани с учебна цел - в чл. 8 от Наредба № 37 . Директива 2008/65/ЕО влиза в сила през 2008 г. и държавите - членки са длъжни до 30.09.2008 г. да предприемат съответните законови промени свързани с прилагането и, като се съобразят с разпоредбата на чл. 1, т. 3 от Директивата позволяваща изпитните средства за категории В+Е, С, С+Е, С1, С1+Е, D, D+Е, D1 и D1+Е, които не отговарят на изискванията на Директивата, но са използвани към или преди датата на влизането и в сила да могат да продължат да се използват до 30.09.2013 г. С оспорените текстове на нормативния акт това не е сторено с изключение на изискването за дължина на прикачено ремарке за обучение, което изискване е съобразено с Директивата. Жалбоподателите излагат подробни доводи за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 6 и т. 7, б. "б" от Наредба № 38 като противоречаща на чл. 1, т. 3, б. "в" от Директива 2008/65/ЕО от 27.06.2008 г., като считат че директивата има директен ефект поради непълно, неправилно транспониране, а в конкретния случай и мерките по изпълнението и не се прилагат по начин, който да осигури постигането на дължимия резултат. Иска се отмяна на оспорените текстове. Ответникът - министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията чрез процесуалния си представител взема становище за неоснователност на жалбата и иска нейното отхвърляне. Представителят на Върховната административна прокуратура взема становище за допустимост и неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните намира следното: Приложимата процедура за настоящото съдебно производство е тази по Дял трети, Глава десета, раздел III "Оспорване на подзаконови нормативни актове" на АПК. Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като момента на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила. Според чл. 2 от Договор относно присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз от датата на присъединяване, разпоредбите на Конституцията, Договорът за ЕОАЕ и актовете, които са приети от институциите преди присъединяването, са задължителни за България и Румъния и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в Конституцията, в Договора за ЕОАЕ и в настоящия Протокол. Съгласно чл. 288 от Договор за функционирането на Европейския съюз регламентът е акт с общо приложение и е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави-членки, а директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите-членки, до която е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България, чл. 2 от Договор относно присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз и чл. 15, ал. 1 от ЗНА, по отношение на оспорения нормативен акт следва да се извърши по реда на АПК преценка за съответствието му в конкретния случай с Директива 2008/65/ЕО на Комисията от 27.06.2008 г. По отношение на допустимостта на жалбата. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. При служебната проверка за наличието на процесуалните предпоставки за редовното упражняване на правото на жалба, включително и относно наличието на правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК настоящият състав на ВАС намира, че само жалбоподателят "Авто Елит" ЕООД доказва пряк и непосредствен интерес от оспорването на подзаконовия нормативен акт. Търговското дружество има предмет на дейност-организиране и провеждане на курсове за добиване на правоспособност за управление на МПС за всички категории, автомонтьорски услуги и сервизна дейност. Наредба № 38/16.04.2004 г. за условията и реда за провеждането на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити е издадена от министъра на транспорта като орган на изпълнителната власт на основание чл. 152, ал. 1, т. 4 от Закона за движението по пътищата, съдържа административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, което я дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК. Оспорването е направено срещу нейни разпоредби, като са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен. Те пораждат задължения за лица, които имат разрешение да провеждат изпити на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство. При посочения предмет на дейност на търговското дружество -жалбоподател следва да се приеме, че то обосновава правен интерес от оспорването на Наредбата. Останалите физически лица не доказват правен интерес от оспорването на нормативния административен акт, което е абсолютна процесуална предпоставка за упражняването на правото на жалба, поради което жалбата им като недопустима следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото прекратено спрямо тях. По отношение на основателността на жалбата на "Авто Елит" ЕООД. Съгласно чл. 152, ал. 1, т. 4 от Закона за движението по пътищата (ЗДВп) министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията с наредба определя условията и реда за провеждане на изпитите на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство, както и реда за провеждане на изпитите на лицата, на които временно е отнето свидетелството за управление по реда на чл. 171, т. 1, б. "в". Издадената Наредба № 38/16.04.2004 г. е въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената компетентност на министъра, поради което е действителен нормативен акт. Изменението и допълнението на отделни нейни правни норми, направено с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38/16.04.2004 г. за условията и реда за провеждането на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити, обн. ДВ бр. 18/2010 г. е в съответствие и в резултат на транспонирането на Директива 91/439/ЕИО относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства и Директива 2008/65/ЕО на Комисията от 27.06.2008 г. за изменение на Директива 91/439/ЕИО относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства. Директивата като акт на производното право на Европейския съюз обвързва държавите до които е адресирана по отношение на дължимия резултат, но изисква приемане на национални нормативни актове за постигане на този резултат. Мотивите за приемане на Директива 91/439/ЕИО са продиктувани от общностната идея да има национални свидетелства за управление по образец на Общността, които да се признават взаимно от държавите - членки без необходимост от смяна както и с оглед безопасността на движението по пътищата, да бъде установен минимум от изисквания за издаване на свидетелства за управление, а изменението на Директивата с Директива 2008/65/ЕО на Комисията е наложено от необходимостта от адаптиране на списъкът на кодове, описан в приложение I - Разпоредби относно общностния образец на свидетелство за управление и приложение IА - Разпоредби във връзка с образеца на общността за свидетелство за управление на МПС, както и от промяна в минималните изисквания за теоретичните и практически изпити, посочени в приложение II към Директива 91/439/ЕИО, които следва да се преразгледат, а сроковете, предвидени в т. 5.2 и 6.2.5 от приложение II към Директива 91/439/ЕИО са недостатъчни за задоволителното прилагане на необходимите мерки и следва да се предоставят допълнителни такива. Водена от тези мотиви Комисията на Европейските общности с разпоредбата на чл. 1, т. 3, б. "в" от Директива 2008/65/ЕО постановява, че в т. 5.2 последният § от Приложение II от Директива 91/439/ЕИО се заменя със следния текст: "Изпитните превозни средства за категории В+Е, С, С+Е, С1, С1+Е, D, D+Е, D1 и D1+Е, които не са в съответствие с минималните горепосочени критерии, но които са били в употреба на или преди датата, посочена в чл. 3 от Директива 2008/65/ЕО на Комисията могат да бъдат използвани до 30.09.2013 г. Изискванията относно превозвания товар от тези превозни средства могат да бъдат приложени от държавите членки до 30.09.2013 г. С разпоредбата на чл. 15 от Наредба № 38/2004 г. (редакция ДВ, бр. 18/2010 г.) е предвидено, че учебните МПС, с които се провежда практическият изпит за придобиване на правоспособност за управление на МПС от съответните категории и подкатегории, трябва да са включени в списъците към разрешенията за обучение на учебните центрове, издадени по реда на Наредба № 37 за условията и реда на обучение на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и условията и реда за издаване на разрешение за тяхното обучение и отговарят на изчерпателно регламентираните от т. 1 до т. 15 изисквания. Цитираната правна норма възпроизвежда изискванията към моторните превозни средства, които се използват за проверка на уменията и поведението, така както са установени с т. 5.2 от Приложение II на Директива на Съвета 91/439/ЕИО, изменена с Директива 2008/65. Наредба № 38/2004 г. е изменена и допълнена с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 38/2004 г. за условията и реда за провеждането на изпитите на кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство и реда за провеждане на проверочните изпити, която е обнародвана на 5.03.2010 г. в ДВ, бр. 18 и влиза в сила три дни след обнародването й. От този момент е задължително учебните моторни превозни средства, които се използват за провеждане на практическите изпити за придобиване на правоспособност на територията на Република България да отговарят на посочените в чл. 15 от Наредба № 38/2004 г. минимални критерии. Според жалбоподателя "Авто Елит" ЕООД противоречието между оспорените текстове - чл. 15, ал. 1, т. 6 и т. 7, б. "б" на Наредба № 38 и чл. 1, т. 3, б. "в" от Директива 2008/65 ЕО на Комисията за изменение на Директива 91/439/ ЕИО относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства е във времевия обхват на възможността да бъдат използвани моторни превозни средства които не отговарят на минималните изисквания според Директивата и според националния нормативен акт. Общностният нормативен акт позволява изпитните превозни средства, които не са в съответствие с установените критерии но са използвани към датата, посочена в чл. 3 от Директива 2008/65 да могат да се използват до 30.09.2013 г., а с изменението и допълнението на Наредба № 38/2004 г. срокът е ограничен до 8.03.2010 г., с което са засегнати правата на лицата, обучаващи кандидати за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство. Доводите за противоречие на чл. 15, ал. 1, т. 6 и т. 7, б. "б" от Наредба № 38/19.04.2004 г. с чл. 1, т. 3, б. "в" от Директива 2008/65/ЕО на Комисията за изменение на Директива 91/439/ЕИО относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства са неоснователни. Съгласно изложените по-горе мотиви за приемане на Директива 2008/65/ЕО на Комисията е и необходимостта от промяна както в минималните изисквания за теоретичните и практически изпити, посочени в приложение 2 към Директива 91/439/ЕИО, които следва да се преразгледат, така и на сроковете, предвидени в т. 5.2 и 6.2.5 от приложение 2 към Директива 91/439/ЕИО, които според законодателя са недостатъчни за задоволителното прилагане на необходимите мерки и следва да се предоставят допълнителни такива. Възможният срок на допустимото използване на учебни МПС с отклонение от минималните критерии съгласно нормата на чл. 1, т. 3, б. "в" от Директива 2008/65 е до 30.09.2013 г. Анализът на съдържанието на тази разпоредба я характеризира като диспозитивна правна норма. Това означава, че адресатите - държавите-членки имат възможност да установяват нещо различно от диспозицията на правната норма. Следователно определянето на сроковете за използване на изпитни превозни средства за съответните категории В+Е, С, С+Е, С1, С1+Е, D, D+Е, D1 и D1+Е, които не отговарят на минимално установените критерии в т. 5.2 от Приложение II на Директива 91/439/ЕИО е предоставено на преценката на националния законодател при спазване на крайния срок, посочен в чл. 1, ал. 3, б. "в" от Директива 2008/65, а именно - 30.09.2010 г. Предвид изложеното и след съобразено тълкуване на оспорените национални правни норми през призмата на общностното право в съответната материя, настоящата инстанция намира, че с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 38/2004 г., обнародвана в ДВ, бр. 18/2010 г. в оспорената й част е постигнато транспониране на Директива 2008/65 за изменение на Директива 91/439/ЕИО относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства, като с тази национална законодателна мярка са постигнати целите на общностното право в обсъжданата материя, а именно установени са минималните изисквания към учебните превозни средства, които се използват за проверка на уменията и поведението, спазен е и времевия обхват на възможното отклонение от тези изисквания. По тези съображения въведените с разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 6 и т. 7, б. "б" от Наредба № 38/2004 г. изисквания към учебните моторни превозни средства, с които се провежда практическият изпит за придобиване на правоспособност за управление на МПС от съответните категории и подкатегории, които са в сила за Република България от 8.03.2010 г. са съответни на материалния и процесуалния закон, както и на целта на Директива 2008/65/ЕО на Комисията, визирана в чл. 1, т. 3, б. "в" от Директива 2008/65, поради което жалбата на "Авто Елит" ЕООД като неоснователна следва да бъде отхвърлена. Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение на основание чл. 193 от АПК