Решение № 2746 от 24.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7113/2011 г.
ВАСVII отделение24.02.2012 г.докладчик т Ваня Анчева
Диспозитив
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Емилия Кирилова Томова - Петреска, срещу заповед № РД-12-17 от 14.04.2011 г. на министъра на здравеопазването. Решението може да се обжалва пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Мотиви
Решение № 2746 от 24.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7113/2011 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионалните квалификации (ЗППК). Образувано е по жалба на Емилия Кирилова Томова - Петреска, против заповед № РД-12-17 от 14.04.2011 г. на министъра на здравеопазването, с която е отказано признаване на специалност "Вътрешни болести", придобита в Македония през 1986 г. Жалбоподателката навежда доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед като постановена в нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения за административнопроизводствените правила и в противоречие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Изложени са съображения, че заповедта за отказ не е мотивирана в нарушение на чл. 84, ал. 4 ЗППК. Изтъкнато е също така, че в нарушение на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаване на професионалните квалификации (Директивата), транспониран в чл. 29 и 30 ЗППК, експертната комисия по Глава Пета от закона, както и министърът на здравеопазването, не са предложили на заявителката компенсационни мерки по чл. 83, ал. 1 с. з. Моли заповедта да бъде отменена и претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: Процедурата е започнала по заявление на жалбоподателката вх. № УДО-К-124 от 15.09.2010 г., с което е поискала да й бъде призната специалност "Вътрешни болести", придобита в Македония през 1986 г. Със заповед № РД-09-432 от 14.07.2010 г. на основание чл. 77, ал. 2, чл. 79, чл. 84, ал. 3 и § 4, ал. 2 ЗППК министъръ т на здравеопазването е определил комисия за признаване на професионална квалификации по регулирана медицинска професия и/или на специалност в областта на здравеопазването, като в съответствие с т. II от същата е разпоредено комисията да разглежда документите и да представя на министъра на здравеопазването мотивирано предложение за признаване или за отказ за признаването им. Назначената комисия е провела заседание на 19.11.2010 г., на което е взела решение да се изискат допълнителни документи от заявителката, след представянето на които преписката да се изпрати за становище на проф. д-р Иван Митов за преценяване на съответствието с нормативните изисквания за придобиване на специалността "Вътрешни болести" в Република България. Проф. д-р Иван Митов е депозирал своето становище на 25.03.2011 г. (л. 77), в което е констатирал, че през четиригодишната специализация на Емилия Петреска (няма данни в кой град и в какви клиники е проведена), с изключение на модулите по Патология и Образна диагностика, преминатото обучение по останалите модули съответства на програмата на Република България. Продължителността обаче е значително редуцирана в порядъка на 20 - 70% за останалите модули, като не са положени задължителните колоквиуми след всеки модул. Обучението е продължило 48 месеца, или с една година по-малко в сравнение с изискванията на валидната на страната ни програма. На проведеното на 25.03.2011 г. заседание комисията за признаване на професионална квалификация е взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на специалност "Вътрешни болести" на жалбоподателката, което е мотивирала с експертното становище на проф. д-р Митов за наличието на съществени несъответствия с нормативните изисквания на Република България за придобиване на тази специалност. Решението на комисията е обективирано в протокол № 139 от 25.03.2011 г. С оспорената заповед на основание чл. 84, ал. 4, във вр. с § 3а ЗППК и предложението на горната комисия, министърът на здравеопазването е отказал признаването на специалност "Вътрешни болести" на Емилия Кирилова Томова - Петреска. В обстоятелствената част на заповедта административният орган е приел, че не са налице предпоставките за признаване на специалността поради наличие на несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение, изразяващо се в следното: Несъответствие с определения срок на обучение , срокът е 5 години и е съобразен с изискванията на Директива 2005/36/ЕО). Посочено е несъответствие с определеното съдържание на обучението в одобрената по реда на чл. 12 от Наредба № 34 учебна програма по специалност "Вътрешни болести". Не са изучавани две от задължителните учебни дисциплини от теоретичната подготовка (обща и клинична патология и образна диагностика), а част от изучаваните задължителни учебни дисциплини са със значително по-малък от определения в Република България хорариум, като същите са конкретно изброени в заповедта. Посочено е също така, че не са положени предвидените в учебната програма задължителни колоквиуми след всеки модул, които са част от обучението, както и и че не са извършени изискуемите манипулации, които специализантът трябва задължително да овладее и извърши. Прието е, че несъответствията не могат да бъдат компенсирани чрез преминаване на допълнително обучение, полагане на изпити или провеждане на стаж, защото са значителни от една страна, а от друга страна, такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите на § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. При така установената фактическа обстановка, Върховният административен съд, състав на седмо отделение, направи следните правни изводи: Оспореният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 ЗППК и в предписаната от закона форма. Същият съответства на материалноправните изисквания на ЗППК и е постановен при спазване на административнопроизводствените правила. Правната уредба на условията и реда за признаване на професионалните квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване на регулирани професии в Република България, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейския съюз, е уредено в ЗППК. Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. С цитирания акт на производното право, европейският законодател е регламентирал достъпа до съответната регулирана професия в рамките на общността на лица, придобили квалификацията си в държава-членка, чието обучение съответства на минимално необходимите стандарти по чл. 44, раздел 7, глава Трета от същата Директивата, а евентуалните различия биха могли да бъдат преодоляни с предвидените компенсационни мерки. Мотивите за приемане на Директивата, уреждаща взаимното признаване на дипломи, свидетелства и други удостоверения за професионални квалификации разкриват общностната идея за изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации. Като проявление на принципа на субсидиарността, в мотивите е декларирана възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания, установени за съответните професии. Анализът на предписанията на общностния акт с оглед предмета и целите на уредените в ЗППК производства, следва да отчете абзац
от преамбюла на Директивата, където изрично е посочено, че "настоящата директива се отнася до признаването от държавите-членки на професионални квалификации, придобити в други държави-членки". При условие, че професионалната квалификация на жалбоподателката не е придобита в държава-членка, националният съд не може да се позовава на Директива 2005/36/ЕО, като обоснове с аргумент от чл. 14, § 2 императивно задължение на органа по признаване да предложи възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Този извод следва и от тълкуването на абзац
от преамбюла, съгласно който наборът от критерии, позволяващи отчитане и компенсиране на най-широк кръг от констатираните съществени различия между квалификационните изисквания се отнася само до държавите-членки, които регламентират съответната професия. Третите държави не са включени в обхвата на общата система. Съгласно чл. 83, ал. 1 ЗППК, когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, в какъвто смисъл е била направената от комисията констатация, последната предлага на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗППК обаче следва да се тълкува във връзка с чл. 24, ал. 2, т. 7, чл. 29, ал. 1 и чл. 31, ал. 2, т. 1 с. з. В този контекст, цитираната правна възможност се отнася само до лица, придобили специалност на областта на здравеопазването в държава - членка или притежаващи доказателства за професионална квалификация, издадени в трета държава по смисъла и при условията на § 3 от ДР на ЗППК, в чиито категории не попада жалбоподателката и следователно органът не е бил длъжен да й предложи възможност да премине стаж за приспособяване или положи изпит за признаване на правоспособност. Това е така, защото е необходимо притежателят на доказателството за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава - членка, да има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата - членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания на Директива 2005/36/ЕО - макар и завършила обучението си в Република Македония през 1986 г., жалбоподателката не разполага с такива доказателства. Същевременно не отговаря и на условието по § 3б ДР на ЗППК обучението й да е започнало преди и да е завършило след 1.01.2007 г., за да претендира прилагането на предвидените компенсаторни мерки. Хипотезата, в която заявителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия, е регламентирана с разпоредбата на чл. 14 от Директивата, която предвижда прилагането на компенсационни мерки. Според § 1 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО за приемащата държава-членка няма пречка да възприеме този подход и да въведе във вътрешното си право компенсационни мерки, изразяващи се в полагане на период за приспособяване или изпит за правоспособност. Цитираният § 14 от Директивата е транспониран с текстовете на чл. 29, 30 и 31 З П ПК. Съгласно чл. 29, ал. 1 ЗППК органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност. Внимателният прочит на разпоредбата на чл. 29 ЗППК, предвиждаща конкретните компенсационни мерки и условията при които да се предоставят, разкрива предоставена възможност на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението. В конкретния случай министърът изрично е посочил в акта си, че не предлага компенсационни мерки, защото 1). несъответствията са много значителни и 2); такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите на § 3 и § 3б РД на ЗППК. Изложените в мотивите на заповедта съображения за наличието на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация, съгласно действащата нормативна уредба на Република България, приведена в съответствие с изискванията на Директива № 2005/36/ЕО се подкрепят от наличните по делото доказателства и обуславят основателността на отказа. Достъпът и упражняването на регулирана професия в Република България, когато е обвързана с притежаване на определени професионални квалификации, се признават от административния орган при същите условия, които се прилагат за завършилите в страната граждани. След като жалбоподателката не е завършила обучението си при условията и съобразно изискванията на чл. 44 ЗППК, вр. с чл. 25 и Приложение V (5.1.III) от Директива 2005/36/ЕО, то отказът на министъра на здравеопазването е постановен в съответствие с материалния закон. Трябва да се изтъкне и обстоятелството, че към датата на постановяване на акта не е било установено къде (в кой град и в какви клиники) е проведена специализацията, каквато според действащата в страната ни Наредба № 34/29.12.2006 г. може да бъде проведена само в лечебни заведения, акредитирани за обучение по медицинската специалност "Вътрешни болести". Изводите на органа, обективирани в мотивите на административния акт кореспондират с приложените към административната преписка относими писмени доказателства. Издаденият акт съответства и на целта на закона, съгласно която изискването за преминаване на обучението по утвърдения план е с оглед специалния статут на професионалната квалификация "лекар специалист" по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗППК, която е с обществена значимост и от съществено значение за здравето и живота на хората, достъпът на която е подчинен на нормативи относно придобиването и упражняването. Следва да се има предвид, че признаването на такава специалност, при липса на доказана адекватност на обучението и невъзможност за преодоляване на дисбаланса с компенсаторни мерки, създава обосновани рискове за обществения интерес.