Решение № 2106 от 16.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14631/2008 г.

Решение № 2106 от 16.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14631/2008 г., VII о., докладчик съдията Ваня Анчева Производството е по чл. 208, вр. с чл. 185 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Благоевград (БлОбС), представляван от председателя Костадин Хаджигаев, против решение № 916 от 13.10.2008 г., постановено по адм. д. № 777 от 2008 г. по описа на Административен съд - Благоевград, с което е прогласена нищожността на Наредба за опазване на общинската собственост и обществения ред, приета от ОбС с решение № 285 по протокол № 8/29.11.2001 г., с последващи изменения, в частта й от чл. 19а до чл. 25. В касационната жалба се поддържат доводи за неправилност на оспореното решение поради допуснати при постановяването му нарушения на правораздавателната дейност на решаващия съд, съставляващи отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Ответниците - Тодор Георгиев Тошев и Георги Любомиров Тошев, не ангажират становище по жалбата. Ответниците - Георги Стойнев Георгиев и Анна Кирилова Хинчева са депозирали писмено становище с доводи за неоснователност на жалбата. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано мнение за неправилност на оспорения съдебен акт, поради допуснато нарушение на материалния закон. Върховният административен съд, състав на седмо отделение приема, че жалбата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. С решението, предмет на контрол в настоящото производство, Административен съд - Благоевград е обявил нищожността на приетата от БлОбС Наредба за опазване на общинската собственост и обществения ред (НООСОР (Наредбата) в частта й от чл. 19а до чл. 25, регламентиращи режима на краткотрайно платено паркиране (синя зона) за леки и лекотоварни автомобили на територията на Благоевград. За да постанови този правен резултат, решаващият съд се е позовал на разпоредбата на чл. 19, ал. 1, т. 2 от Закона за пътищата (ЗП), съгласно която общинските пътища се управляват от кметовете на съответните общини, като техните правомощия по управлението се определят с наредба, приета от ОбС по реда на чл. 23 от с. з. Развил е съображения, че с оспорените текстове от НООСОР, БлОбС е иззел предоставената от специалния закон компетентност на кмета, при което в тази й част Наредбата е приета за нищожна. Решението е неправилно. С оспорените текстове от НООСОР е регламентиран режимът на краткотрайното платено паркиране на улици, площади и паркинги - общинска собственост, в т. ч. времетраенето на паркирането, начините на заплащане и обхванатите от режима участъци от улици, паркинги, гаражи, междублокови пространства и свободни общински площи в град Благоевград. Така описаните обекти, доколкото служат за задоволяване на обществени потребности, попадат в хипотезата на § 7, ал. 1, т. 4 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), съгласно който общинските пътища, улиците, булевардите, площадите, обществените паркинги в селищата и зелените площи за обществено ползване са публична общинска собственост. Съгласно Конституцията на Република България, общината е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление (чл. 136, ал. 1), като орган на изпълнителната власт в общината е кметът. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правния статут и компетентността на Общинският съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон (Арг. : чл. 18 и чл. 20, вр. с чл. 17). Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА Общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства; а с т. 7 от същия нормативен текст е предвидено, че ОбС определя местните такси в границите на закона, в случая - в границите, установими от Министерския съвет по делегирана от закона компетентност. Аналогично е предписанието на чл. 8 от Закона за общинската собственост (ЗОбС), съгласно който придобиването, управлението и разпореждането с имоти и вещи - общинска собственост, се извършват под общото ръководство и контрол на общинския съвет. Редът за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници се определят с наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на ЗОбС и на специалните закони в тази област. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 от ЗМСМА Общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Според предписанието на чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а чл. 8 предписва, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Като орган на изпълнителната власт в общината (чл. 38, ал. 1 от ЗМСМА) при изпълнение на своите функции, кметът постановява заповеди (чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА). Бидейки едноличен териториален орган на изпълнителната власт, кметът не би могъл да постановява подзаконови нормативни актове, каквито са наредбите, т. к. в позитивното право липсва норма, която да му възлага подобна компетентност - Арг. : чл. 2, ал. 1 от ЗНА, вр. с чл. 19, ал. 3, т. 2 от Закона за администрацията. За да обоснове решаващият си правен извод за нищожност на оспорените разпоредби от НООСОР поради материална некомпетентност на издателя, решаващият съд се е позовал на възложената с чл. 19, ал. 1, т. 2 от Закона за пътищата (ЗП) дейност по управление на общинските пътища на кметовете на съответните общини. Развил е съображения, че разпоредбата, тълкувана ведно с предписаното в чл. 23 от с. з. задължение на общинския съвет да определи с наредба правомощията на кмета по управление на общинските пътища, сочи на специален правен режим по отношение общите правила, регламентирани със ЗМСМА, при което БлОбС е следвало да определи правомощия на кмета по управление на пътищата, вместо което с оспорените текстове от НООСОР ги е иззел. Така формираният извод е незаконосъобразен. Законът за пътищата (ЗП, Обн., ДВ, бр. 26 от 29.03.2000 г.) урежда обществените отношения, свързани със собствеността, ползването, управлението, стопанисването, изграждането, ремонта, поддържането и финансирането на пътищата в Република България, а самите правила за движение по пътищата, отворени за обществено ползване са регламентирани със Закона за движение по пътищата (ЗДвП, Обн., ДВ, бр. 20 от 5.03.1999 г., в сила от 1.09.1999 г.). Съгласно чл. 1, ал. 2, т. 1 от ЗП, законът не се прилага за улиците в населените места и селищните образувания, с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански пътища. При наличие на това императивно предписание и провежданата в законодателството ни разлика между пътища и улици като елемент от транспортната техническа инфраструктура (Виж: раздел III от Глава IV от Закона за устройство на територията, предвиждащ различни технически изисквания за подземните и надземни улични мрежи и пътищата; чл. 56, ал. 2 от ЗОбС; чл. 67, ал. 2 от ЗЕ; чл. 10, ал. 2 от ЗМДТ; чл. 22б от ЗНИ; § 7, ал. 1, т. 4 от ПЗР на ЗМСМА; чл. 6, ал. 2, т. 2 от ППЗП и др.), следва да се приеме, че улиците в населеното място не могат да се идентифицират с пътища и да бъдат подчинени apriori на режима на ЗП. Единствените нормативни актове, приравняващи улиците на пътища са ЗДвП и издадената по делегация от неговия чл. 3, ал. 3, Наредба № 1 от 17.01.2001 г. за организиране на движението по пътищата на министъра на регионалното развитие и благоустройството (Виж: § 6, т. 1 от ПЗР на ЗДвП и § 1, т. 2 от Наредбата). Изключението е въведено за постигане специалната цел на тези нормативни актове за опазване животът и здравето на участниците в пътното движение и улесняване на тяхното придвижване, чрез създаване на общоважащи правила за транспортните средства и пешеходците. Отделно от това - описаните в чл. 19а - чл. 25 от Наредбата на БлОбС общински терени - междублокови пространства, площади и паркинги, не съответстват на определението за "път" по смисъла на § 1, т. 1 от ЗП или § 6, т. 1 от ДР на ЗДвП, поради което режимът на стопанисването им не може да бъде регулиран от ЗП. На следващо място - дори да се приеме, че част от включените в режима "синя зона" улици на Благоевград съставляват участъци от републикански пътища или общински местни пътища по смисъла на чл. 3, ал. 4, вр. с ал. 3 от ЗП (за което по делото не са ангажирани доказателства), съгласно цитираната от решаващия съд разпоредба на чл. 19, ал. 1, т. 2 от ЗП, общинските пътища се управляват от кметовете на съответните общини. По аргумент от предписанията на чл. 19, ал. 3 от ЗП управлението на пътищата включва: оперативно планиране на изграждането - проектиране и строителство, и поддържането на пътищата; осигуряване на проекти и строителство на пътища, вкл. възлагане на обществени поръчки и предоставяне на концесии за тези дейности; организиране, възлагане, финансиране и контрол на дейностите, свързани непосредствено с проектирането, изграждането, управлението, ремонта и поддържането на пътищата; организиране и осъществяване защитата на пътищата, вкл. на пътните съоръжения и на принадлежностите на пътя; осигуряване на общественото ползване на пътищата чрез регулиране и контрол на автомобилното движение, даване на разрешения и въвеждане на забрани за ползване на пътищата; упражняване на контрол на превозните средства с оглед правилната експлоатация на пътищата и предпазването им от разрушаване; осигуряване на информация и на прогнози за пътния трафик; както и други дейности, определени с този закон и с правилника за прилагането му, които не са свързани с ползване и разпореждане. Следователно, противно на приетото от Административния съд, съгласно изричната нормативна регламентация на ЗП дейността по управление на пътищата обхваща изграждане, поддържане, ремонт и реконструкции на общинската пътна мрежа, но не е и определяне на местата и таксите за паркиране в рамките на населеното място, които бидейки дейност по определяне режим за ползване на имоти - публична общинска собственост (чл. 8, ал. 3 от ЗП) са от изключителната компетентност на упражняващия правата на собственик на това имущество Общински съвет. В този аспект е и предписанието на чл. 99 от ЗДвП, според който в населените места собственикът или администрацията, управляваща пътя може да определи райони, пътища или части от пътища за зони за кратковременно паркиране в определени часове на денонощието. Местата за паркиране се обозначават с пътни знаци, пътна маркировка и надписи, чрез които на водача се указват условията за паркиране, като съответният Общински съвет може да определя такса за паркиране. В контекста на изложеното, решаващият съд незаконосъобразно е приел за нищожна Наредбата на БлОбС в оспорената й част поради липса на материална компетентност от страна на органа - издател. Анализът на относимата към спора нормативна уредба налага извод, че режимът на ЗП не се отнася за описаните в НООСОР участъци от градските улици на Благоевград, а дори и те да попадат в единната пътна мрежа по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗП, възложената на кмета дейност по управление на пътищата не лишава Общинският съвет от възможността да упражнява произтичащото от правото на собственост правомощие на ползване, в т. ч. да определя правила за платено паркиране на превозни средства върху общински терени. Обратното води до ограничаване вещното право на собственост, което е недопустимо - Арг. : чл. 17, ал. 2, вр. с ал. 1 и чл. 140 от Конституцията. Като е приел, че Общински съвет - Благоевград не е компетентен да взема решения относно ползването на терени - публична общинска собственост, Административният съд е постановил решението си при наличие на поддържаните касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 1-во от АПК. Допуснатите нарушения на правораздавателната дейност и липсата на мотиви по релевираните от жалбоподателите доводи и възражения относно материалната незаконосъобразност на акта, налагат отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото разглеждане следва да се извърши преценка за съответствието на оспорената част от Наредбата със законовите разпоредби, в чиято връзка е приета като нормативен административен акт. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,