Решение № 6051 от 27.04.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3160/2011 г.

Решение № 6051 от 27.04.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3160/2011 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. АПК.

Образувано е по жалба на Елван Шахин Палъ, с. Хаджидимитрово, община Казанлък, ул. "Розова долина" № 8, срещу заповед № РД-12-01 от 12.01.2011 г. на министъра на здравеопазването.

С оспорваната заповед министърът на здравеопазването отказал да признае професионална квалификация "лекар по дентална медицина" на Елван Шахин Палъ.

Жалбоподателката счита оспорваната заповед за незаконосъобразна, постановена при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие на материалноправни разпоредби и на целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Органът непълно и неточно изяснил фактите и обстоятелствата по делото, с което нарушил разпоредбата на чл. 35 АПК. Извършил грубо и механично сравняване на броя на изучаваните дисциплини и на тяхното наименование като направил сравнителен анализ не на всички изучавани от Палъ учебни дисциплини и предмети. Твърди, че е налице разлика в установения по т. I. 1. и I. 2. на заповедта недостигащ хорариум по задължителните специални дисциплини - по т. 1 са 128 часа, а по т. 2 са 238 часа. Органът не отчел, че жалбоподателката завършила магистърска програма и общия брой на кредитите й е 265. Счита, че не отговарят на доказателствата констатациите на органа по т. II от заповедта за неизучаване на конкретни задължителни специални дисциплини, както и тези по т. III относно непровеждането на изискуемия преддипломен стаж и полагане на държавни изпити. С оглед на това твърди, че органът не изследвал прецизно и задълбочено представените му доказателства относно вида и съдържанието на преминатото обучение. Счита, че е нарушен принципа на независимост, самостоятелност и безпристрастност, доколкото външния консултант, дал становище по представените доказателства е и чл. на експертната комисия. Наред с това, консултантът въпреки, че установил съответствие по основните дисциплини представил мнение за отказ. Твърди, че нито в експертното становище на консултанта, нито в експертното становище на комисията по чл. 79 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК), нито в мотивите на самата заповед е направен анализ на завършената от Палъ докторантска програма в Института по здравеопазване към Анкарския университет и придобитата научна степен "доктор по стоматология". Жалбоподателката счита, че оспорената заповед противоречи на чл. 29 и 30 ЗППК, респективно на Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаване на професионалните квалификации (Директива 2005/36/ЕО), а оттам и на целта на закона - свободното предоставяне на услуги, тъй като не й е предоставена възможност да проведе стаж за приспособяване или да положи изпит за признаване на правоспособност. Моли съда да отмени обжалваната заповед с произтичащите от това законни последици. Жалбоподателят се представлява от адв. Таня Статирова, Софийска адвокатска колегия.

Ответникът по жалбата - министърът на здравеопазването, счита същата за недопустима. В дадения от съда срок жалбоподателят не отстранил нередовностите на жалбата - неизпълнил разпоредбите на чл. 150, ал. 1, т. 5, 6 и 7 АПК. Алтернативно поддържа неоснователност на жалбата. Счита, че преминатото от жалбоподателката обучение не отговаря на минималните квалификационни изисквания визирани в чл. 52 ЗППК. Сочи, че разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗППК следва да се тълкува във връзка с разпоредбите на чл. 24, ал. 2, т. 7, чл. 29, ал. 1 и чл. 31, ал. 2, т. 1 ЗППК. Предявяването от органа по признаване на изискване към заявителя да премине стаж за приспособяване или да положи изпит за признаване на правоспособност е предвидено като правна възможност в Закона за признаване на професионални квалификации само на заявители, придобили квалификация в държава-членка или притежаващи доказателства за професионална квалификация, издадени в трета държава по смисъла на § 3 ЗППК, а не като задължение на този орган. Сочи също, че Закона за признаване на професионални квалификации транспонира Директива 2005/36/ЕО, която е приложима само за признаването от държавите-членки на професионални квалификации, придобити в други държави-членки, а не както жалбоподателката в Република Турция. В подкрепа на това тълкуване счита разпоредбата на § 3а, ал. 2 ЗППК. Твърди, че отказа е постановен след внимателно сравнение на преминатото от Палъ обучение и при отчитане на високото обществено значение на професията лекар по дентална медицина. Заповедта е и в съответствие с целта на закона - признаване на професионални квалификации при наличие на законовите изисквания. Моли съда да отхвърли жалбата. Ответникът се представлява от юрисконсулт Христина Гавазова.

Върховният административен съд счита жалбата за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на съдебно оспорване административен акт. По твърдението на ответника за недопустимост на жалбата съдът се е произнесъл в съдебното заседание на 12.12.2011 г. Действително, с определение от 11.03.2011 г. съдът оставил жалбата без движение и указал на жалбоподателката да отстрани нередовностите на жалбата като посочи точно оспорвания административен акт, в какво се състои незаконосъобразността му и какво е искането. Съобщението за определението е получено от жалбоподателката на 22.03.2011 г., а на 24.03.2011 г. тя депозирала в съда уточнение на жалбата си. С оглед на това и на допълнително представеното в съдебно заседание подробно уточнение съдът счита, че жалбата отговаря на изискванията на чл. 150, ал. 1 АПК и е допустима.

За да се произнесе по същество съдът установи от фактическа страна следното:

1. Елван Шахин Палъ е български гражданин, с постоянен адрес в България.

1. На 15.09.1999 г. Палъ била записана за студент във факултета по стоматология на Анкарския университет и на 18.08.2006 г. завършила обучението си като се дипломирала по специалността "стоматолог" - диплома № 2584, л. 65-68.

1. На 13.10.2006 г. Палъ била назначена за докторант в катедра "Заболявания на зъбите, устната кухина и лицево-челюстната област и орална и лицево-челюстна хирургия" във факултета по стоматология на Анкарския университет, л. 69-73, 140. На 01.12.2011 г. завършила докторската програма и придобила науча степен доктор, л. 151.

1. Със заявление вх. № УДО-К-88 от 25.06.2010 г. Палъ поискала от ответника да й бъде призната професионална квалификация "лекар по дентална медицина", придобита в Република Турция през 2006 г.

1. Със заповед № РД-09-666 от 04.12.2009 г. министърът на здравеопазването определил поименния състав на комисията за признаване на професионална квалификация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър фармацевт".

1. На свое заседание от 02.07.2010 г., протокол № 111, л. 76-79, Комисията констатирала непълнота на необходимите документи, указала на жалбоподателката да представи актуални медицинско свидетелство и документ за липса на дисциплинарни наказания, както и да завери нотариално или да представи оригиналите на депозираните документи и определила проф. д-р Милена Петрова, факултет по дентална медицина в Медицинския университет, да изготви становище.

1. Палъ представила исканите документи.

1. Проф. Петрова извършила сравнителен анализ на броя на часовете по специалните дисциплини според Единните държавни изисквания за специалността "дентална медицина" в България и броя на часовете, които Палъ преминала и констатирала, че "общия брой часове по специалните дисциплини има приблизително съответствие" с единните държавни изисквания; по "основните дисциплини се установява съответствие"; не били изучавани "дентална алергология", "физиотерапия" и "орална патология"; несъответствие имало по дисциплините "дентална профилактика" с 53, 44%, по "детска дентална медицина" с 39, 44% и по "пародонтология" с 26, 66%; нямало данни за проведен стаж и положени държавни изпити. Въз основа на така установеното дала заключение за невъзможност да бъде призната диплома за завършено образование по дентална медицина, л. 74 и 75.

1. На свое заседание на 10.11.2010 г., протокол № 124, л. 81 - 84, Комисията приела, че са представени всички необходими документи, като предложила на министъра, на основание чл. 80 във вр. с § 3а ЗППК да откаже признаване на професионална квалификация.

1. Със заповед № РД-12-01 от 12.01.2011 г., на основание чл. 84, ал. 4 във вр. с § 3а ЗППК, министърът на здравеопазването отказал признаването на професионална квалификация "лекар по дентална медицина" на Палъ. В мотивите на заповедта е посочено, че Палъ представила всички необходими документи по чл. 77, ал. 2 ЗППК, от които се установявало несъответствие между продължителността и съдържанието на преминалото обучение и изискванията за придобиване на професионалната квалификация в страната. Посочени са следните несъответствия:

а) с чл. 10, ал. 3 от Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър" (Наредбата): при изискван общ хорариум от 2 900 часа жалбоподателката имала 2 772 часа. Установени били разлики в хорариумите по предметите: "дентално материалознание" при изискуеми 60 - изучавани 28; по "детска дентална медицина" при изискуеми 300 - изучавани 182; по "дентална профилактика" при изискуеми 60 - изучавани 28; по "пародонтология и заболявания на оралната лигавица" при изискуеми 210 - изучавани 154. Установено било, че Палъ не изучавала "специална (орална) патология", "дентална алергология", "физиотерапия - обща и специална".

б) с чл. 11, ал. 1, т. 3 от Наредбата: непроведен изискуем преддипломен стаж след приключване на десетия семестър в размер на 135 работни дни или 1080 часа.

в) с чл. 13 от Наредбата - неположени държавни изпити при изискуеми такива по "протетична дентална медицина", "консервативно зъболечение", "пародонтология и заболявания на оралната лигавица", "орална и лицево-челюстна хирургия", "детска дентална медицина", "ортодонтия".

В заповедта е посочено, че несъответствията не могат да бъдат компенсирани чрез полагане на изпит за правоспособност или преминаване на стаж за приспособяване, защото са многозначителни и тази възможност е предвидена само в случаите по § 3 и § 3б ЗППК.

1. Заповедта била връчена на Палъ на 20.01.2011 г.

1. В хода на съдебното производство Палъ представя справка-удостоверение от Анкарския университет, деканат на факултета по стоматология; удостоверение за завършено образование по докторска програма по орални, дентални и челюстни заболявания и хирургия към специалността "Орална, дентална и челюстна хирургия"; удостоверение изх. № 606 от 2.12.2011 г. на Анкарския университет, катедра "Орални, дентални и челюстни заболявания и хирургия", съдържащо броя на лекуваните пациенти в периода 13.10.2006 г. - 30.11.2011 г. и три броя удостоверения; актуална академична справка за докторантското обучение и пояснително писмо към актуална академична справка за докторантско обучение от 7.11.2011 г.

Съдът, при така установената фактическа обстановка и след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, намира жалбата на Елван Шахин Палъ за основателна по следните съображения:

Елван Палъ е български гражданин, придобила висше образование по специалността "стоматология" в Анкарския университет, Факултет по стоматология, Република Турция. Палъ поискала от ответника да й бъде призната професионална квалификация за упражняване на професията "лекар по дентална медицина". Следователно по делото е безспорно, че в случая е приложим Закона за признаване на професионални квалификации - по отношение на субекта, съгласно чл. 2, по отношение на органа по признаването - чл. 4, ал. 1, т. 1, както и по отношение на предмета - чл. 3, ал. 1. За да откаже признаването на професионална квалификация "лекар по дентална медицина" административният орган от правна страна се позовал на чл. 84, ал. 4 във вр. с § 3а ЗППК. Посоченото от органа правно основание - чл. 84, ал. 4 ЗППК е нормата, която определя формата, в която се обективира отказа за признаване на професионална квалификация, но не е норма, която сочи материалноправното основание за отказа. Другото посочено правно основание - § 3а ЗППК, редакция към датата на издаване на заповедта, определя кога едно доказателство за професионална квалификация, издадено в трета държава, се приравнява на доказателство за професионална квалификация по смисъла на закона. Т. е. с тази норма законодателят определя как да се ценят доказателствата, тяхната доказателствена тежест в специфичния случай, когато гражданин на Европейския съюз притежава доказателство за професионална квалификация, издадено от трета държава, което не е признато от държава членка. В този конкретен случай, законодателят, за да признае на доказателството за професионална квалификация правното значение на доказателство за професионална квалификация по Закона за признаване на професионални квалификации изисква съответствие със знанията, уменията и съответния стаж, определени от българското законодателство за упражняване на съответната професия. Следователно тази норма не определя кога органа по признаването има право да откаже признаване на професионална квалификация, а определя правилата на доказване. Видно от изложеното органът не е посочил правното основание, на което отказва признаването на професионалната квалификация.

В мотивите на заповедта, т. е от фактическа страна, органът приел, че "не са налице предпоставки за признаване на професионалната квалификация "лекар по дентална медицина" поради наличието на несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата норматива уредба в Република България". Първо, няма правна норма, която да определя, че при "наличие на несъответствие" между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на съответната професионална квалификация органът е длъжен да постанови отказ. Напротив. Член 83, ал. 1 ЗППК сочи, че когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Второ, законодателят в § 3а ЗППК борави с израза "съответствие" без обаче да е дал легално определение на това понятие или да сочи степента на съответствието. В целия закон, за да определи степента на съвпадение между доказаните и изисквани професионални квалификации законодателят е използвал антонима на думата съответствие - несъответствие, като изрично е въвел и изискване то да е винаги съществено, а не просто несъответствие. Нещо повече, законодателят не само е въвел понятието "съществено несъответствие", но досежно обучението е дал и легално определение на това понятие - чл. 29, ал. 2 ЗППК. Съгласно чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основаните начала на правото. При положение, че законодателят не е дал легално определение на употребеното в § 3а понятие "съответствие" и не е определил съдържанието му чрез определяне на степента на съответствието, то с оглед на задължението за тълкуване в съответствие със смисъла на другите разпоредби в закона няма основание да се приеме, че законодателят е искал пълно, сто процентово съответствие, съвпадане на знанията, уменията и стажа. Най-малкото това не отговаря на житейската логика, защото едва ли е възможно да има пълно покриване, до час и в обем на националните изисквания с тези, които заявителят установява. Ако се приеме, че законът изисква пълно съвпадение това би значело никога да не се признае професионална квалификация на гражданин на Европейския съюз, придобита в трета страна, когато квалификацията не е признат в друг държава-членка. Не това е целта на закона - да търси пълно покритие на знанията, уменията и стажа. Законът търси да не са налице съществени несъответствия, а не пълно съответствие, а дори когато са налице съществени несъответствия е създал механизъм за тяхното преодоляване. И това е логично, защото целта на Закона за признаване на професионални квалификации е да подпомага и премахва пречките пред свободното движение на хора и услуги в рамките на Европейския съюз, а в случая става въпрос за гражданин на Европейски съюз, за български гражданин, който иска да реализира правото си на упражняване на професия.

С оглед на така изложеното досежно съдържанието на § 3а ЗППК съдът счита, че за законосъобразността на оспорената заповед е необходимо да се установи налице ли е съществено несъответствие и ако да, то органът има ли и ако да, изпълнил ли е задълженията си по предоставяне на възможност за преодоляване на тези несъответствия преди да постанови отказа.

Съгласно чл. 5, ал. 2 ЗППК признаването на професионална квалификация "лекар по дентална медицина" се извършва в съответствие с минималните квалификационни изисквания за упражняване на тази професия съгласно Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации. В чл. 6, ал. 1, т. 7 ЗППК изрично са посочени документите, които органа по признаването прилага, за да извърши преценката си - учебната програма и списъците на доказателствата за професионална квалификация на лекари по дентална медицина в държавите-членки. Конкретните изисквания са определени в Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър". В оспорената заповед органът твърди, че е налице нарушение на чл. 10, ал. 3 от Наредбата, т. е задължителните учебни дисциплини и минималният хорариум за тях. В т. I. 1. на заповедта органът посочил, че от изискуемия общ хорариум от 2 900 часа жалбоподателката има 2 772 часа. В същото време в т. I. 2., сбора от недостигнатия минимален хорариум по конкретно изброените учебни дисциплини установява друг обем на общия хорариум на жалбоподателката. Следователно органът не извършил коректно сравняване на съдържанието и обема на изучаваните дисциплини. Формалната разликата в посочените за едно и също нещо числа е достатъчна, за да установи необоснованост на акта. Наред с това органът приел, че жалбоподателката не е изучавала три дисциплини без да анализира дали те не са изучавани като част от изучаваните дисциплини. Ако представената от заявителя информация не е била достатъчна, за да се прецени този релевантен факт органът е могъл да изиска такива, въпреки че в административната преписка са приложени подробни академични справки.

Другото твърдение на органа е за несъответствие с чл. 11, ал. 1, т. 3 от Наредбата. Нормата определя изискване за преддипломен стаж в определен обем. Органът приел, че заявителката не е преминала искания от националната норма преддипломен стаж. От представената в съдебното производство академична справка - л. 154 - 157, е видно, че в периода на обучението си

Палъ "е преминала успешно обучението си по преддипломен клиничен стаж, което се провежда задължително в 4-ти и 5-ти курс и се състои от общо 1 700 часа работа с пациенти". Т. е. ако органът бе изпълнил задължението си и бе указал на жалбоподателката, че не сочи доказателства за проведен стаж, ако от представените не е можело да се направи извод за преминат такъв, то той би достигнал до друг извод.

Третото твърдяно в заповедта несъответствие е с чл. 13 от Наредбата. Нормата предвижда провеждането на държавни изпити по шест точно определени учебни дисциплини: протетична дентална медицина, консервативно зъболечение, пародонтология и заболявания на оралната лигавица, орална и лицево-челюстна хирургия, детска дентална медицина, ортодонтия. Органът приел, че Палъ не е положила нито един държавен изпит. Видно от представената в съдебното производство академична справка - л. 154 -157, жалбоподателката "в края на стажа е взела държавни изпити с успех, както е посочено" по следните предмети: орална диагноза и радиология; орални, дентални и челюстни заболявания и хирургия, ортодонтия, ендодонтия, консервативно лечение, периодонтология, педодонтия, протезиране. Дали това са исканите от чл. 13 от Наредбата държавни изпити съдът не е компетентен да каже, но важното в случая е, че твърдението на органа, че Палъ не е положила нито един държавен изпит не се подкрепя от доказателствата по делото.

Наред с изложеното следва да се посочи, че към датата на подаване на заявлението за признаване на професионалната компетентност жалбоподателката продължавала образованието си в докторска програма по специалността "Орална, дентална и челюстна хирургия" на Анакрския университет. Вярно е, че докторската програма не е била завършена, но са били представени доказателства за това, което жалбоподателката е преминала като обучение до този момент, в т. ч. изпити, практика, стажове. Органът не е изложил каквото и да било становище досежно релевантността на тези доказателства.

Видно от изложеното оспореният акт е постановен без органът да изпълни в необходимия обем задължението си по чл. 35 АПК да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая. Нормата на чл. 35 АПК е процесуална гаранция с особено значение за правилното регулиране на материалното правоотношение, предмет на административното производство и съответно на постановения в резултат на неговото провеждане акт. Нейното нарушаване по принцип е основание за отмяна на постановения административен акт, тъй като създава сериозни съмнения за неговата правилност и представлява нарушение на визирания в чл. 7 АПК принцип за основаване на административните актове на действителните факти от значение за случая. В случая, изложеното по-горе досежно установяването на релевантните факти прави обоснован извода за основателност на съмнението, че ако органът бе изяснил фактите и обстоятелствата от значение за случая, би постановил акт с друго съдържание. Това означава, че допуснатото от него нарушение на административнопроизводствените правила в конкретния случай е съществено и е самостоятелно основание за отмяна на заповедта.

Жалбоподателката твърди, че оспорваната заповед е незаконосъобразна и защото органът не й предоставил възможност да проведе стаж за приспособяване или да положи изпит за признаване на правоспособност щом бил констатирал несъответствие с изискваните знания, умения и стаж. Ответникът твърди, че разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗППК е приложима по отношение на лица, придобили професионална квалификация в трета държава само в изричната хипотеза на § 3. Сочи, че чл. 83, ал. 1 ЗППК следва да се тълкува във вр. с чл. 24, ал. 2, т. 7, чл. 29, ал. 1 и чл. 31, ал. 2, т. 1 ЗППК. Съгласно чл. 83, ал. 1 ЗППК, когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на закона, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Те нямат друга възможност. Законодателят не им е дал право да преценят дали несъответствията "са много значителни" и не могат да бъдат компенсирани чрез стаж или изпити. Точно заради това е и нормата на чл. 83, ал. 2 ЗППК. Съгласно нея, когато заявителят писмено декларира съгласието си с някоя от двете мерки, спира да тече срока за произнасяне по чл. 84 до представянето на доказателства за изпълнението им, т. е. производството по признаване на квалификацията спира докогато заявителят представи доказателства, че е преминал необходимия стаж или издържал необходимите изпити. Следователно преди окончателното произнасяне по искането за признаване на квалификация органът трябва да има становището на заявителя по отношение на двете възможност - стаж или изпит.

Наред с това разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗППК се намира в глава пета "Процедура по признаване на професионални квалификации". Глава пета е част от част трета "Свобода на установяване", в която са включени трите способа за признаване на професионални квалификации - общата система, въз основа на придобит професионален опит и автоматично. Процедурата е обща и за трите. Законодателят не е ограничил по какъвто и да било начин приложението й в зависимост от мястото на придобиване на квалификацията - рамките на Европейския съюз или извън него. Напротив, чл. 77, ал. 1 ЗППК визира всеки желаещ да упражнява регулирана професия на територията на страната. С оглед на това не намира опора в законодателството твърдението на ответника за ограничително тълкуване на чл. 83, ал. 1 ЗППК. Нормата, дори и да се изключи приложението на чл. 29 ЗППК, създава права на "всеки желаещ" и ограничителното й тълкуване без изрична правна норма е недопустимо.

Вярно е, както твърди ответника, че Директива 2005/36/ЕО не се отнася до признаването на професионални квалификации, придобити в трети държави с изключение на визираното чл. 2, § 2 право на държавите-членки да допуснат граждани на държава-членка, притежаващи удостоверения за професионална квалификация, които не са придобити в държава-членка, да упражняват регламентирана професия по смисъла на чл. 3, § 1, б. "а" на своята територия в съответствие със собствената й нормативна уредба. Но вярно е също, че българският законодател изрично посочил в чл. 2 ЗППК, че законът е приложим за гражданите на държавите-членки и за гражданите на трети държави, които са придобили професионални квалификации в държавите-членки и в трети държави, т. е. за всички.

В самия закон няма създаден специален ред, по който да се разглеждат заявленията на лица, придобили професионални квалификации в трети държави. Това означава, че предвидения в закона общ ред - чл. 77 - 86, е приложим и за тях. Впрочем, самият орган се е позовал именно на норма от този общ ред, за да издаде акта си - чл. 84, ал. 4. Наред с това следва да се посочи, че § 3 и 3а не създават специален ред за разглеждане на заявленията на тези лица, тъй като те регламентират значението на доказателствата, не процедурата. § 3б ЗППК като визира лицата, придобили квалификация извън Европейския съюз, на практика представлява обобщение на правата, които лицата, придобили професионална квалификация в държава-членка имат по силата на чл. 29, 30 и 31 ЗППК. Т. е. тази норма нито отнема, нито ограничава права, защото до същия резултат се стига и чрез разпоредбата на чл. 29, ал. 1 ЗППК, която неоснователно ответникът твърди, че не намира приложение в случая. Няма друга, освен общата система за признаване на професионални квалификации, визирана в чл. 24 - 32 ЗППК, която да е приложима за лица, придобили професионална квалификация в трети държави. В ал. 1 на чл. 24 ЗППК изрично е посочено, че по реда на тази глава се признават професионални квалификации, за професии, за които не се прилага автоматично признаване. Позоваването от ответника на чл. 24, ал. 2, т. 7 е неоснователно, тъй като първо, то се съдържа в разпоредба, която сама по себе си представлява изключение от общото правило. И второ, съгласно разпоредбата на чл. 2 законът се прилага и за граждани на държава членка, придобили професионална квалификация в трети държави. Ако се приеме твърдението на касатора, че по реда на част трета, глава първа от закона се признават само професионални квалификации на заявители, притежаващи доказателства за професионална квалификация, издадени в трета държава, по смисъла на § 3 от допълнителните разпореди на закона, то следва, че за гражданите на държавите членки, които са придобили професионална квалификация в трета държава и която не е призната в държава членка и/или лицето няма три години професионален опит на територията на държава членка, в закона няма регламентирани общи правила. Т. е. налице е противоречие между създадените със закона субективни права, от една страна, и липсата на правила за реализиране на тези права.

Впрочем, ако се приеме за вярно твърдението на ответника би следвало единствено приложими за лицата, придобили квалификации в трета държава, да са § 3, 3а и 3б от закона. Като изключим странния от гледна точка на изискванията на Закона за нормативните актове и на чл. 32 от указа за неговото прилагане подход за строеж на закона с включването на тези основни за производството норми в допълнителните разпоредби, то безспорно е, че не може в част първа на закона "Общи положения" да е определен кръга на субектите, които законът засяга, да не са обособени самостоятелни разпоредби за един от тези субекти и да се твърди, че нищо от нормите в закона не е приложимо за този субект. Самият орган в мотивите на оспорваната заповед се позовава на чл. 5, ал. 2 от ЗППК като определя, че материалноправните критерии за признаването на квалификацията са тези, които са валидни и за квалификация, придобита в държава членка. Следователно, материалноправните критерии за признаване е безспорно, че са като за квалификации, придобити в държава-членка, безспорно е също, че законът е приложим и за квалификации, придобити в трета държава, като не са разписани специфични/общи правила за признаване на квалификация, придобита в трета държава, а в съществуващите процедурни правила не е въведено изключение за тези квалификации. С оглед наличието на тази празнота в закона съдът не може да откаже правораздаване, а следва по пътя на правоприлагането чрез аналогия на закона да уреди подобните случаи по подобен начин. В случая безспорно е налице подобие на двата фактически състава за признаване на професионални квалификации - в държава членка и в трета държава. Най-важното - матералноправният критерии, законодателят е решил еднакво - минималните квалификационни изисквания за упражняване на професията съгласно Директива 2005/36/ЕО. Един и същ е и субектът на двата състава - гражданин на държава членка. Една и съща е и процедурата за признаване - чл. 77 и следващите, като в тях не се прави каквото и да било разграничение с оглед на мястото на придобиване на квалификацията. С оглед на това налице е подобие, което позволява прилагането по аналогия на закона на установените общи правила, в т. ч. и на правилото за правото на избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Т. е. разпоредбите на чл. 29, 30, 31 и 32 ЗППК са приложими и за лица, придобили професионална компетентност в трети държави, тъй като те създават единен компенсаторен механизъм, по смисъла на чл. 14 от Директивата, който ако не се прилага без законна цел и без да представлява пропорционално средство за постигането й най-малкото би представлявало неравно третиране, което само по себе си е основание за незаконосъобразност на акта.

Видно от изложеното твърденията на жалбоподателката за незаконосъобразност на оспорената заповед са основателни. Заповедта е издадена в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в несъответствие с целта на закона. Съдът следва да я отмени и да върне преписката на административния орган за ново произнасяне след всестранно и пълно изясняване на фактите и обстоятелствата от значение за случая и с реализиране на възможността, която законодателят е предоставил на лицата, които са придобили професионална квалификация, даваща право на упражняване на регулирана професия.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд