Решение № 6580 от 18.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3813/2017 г.

Решение № 6580 от 18.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3813/2017 г., IV о., докладчик председателят Румяна Монова Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по три жалби: Първата жалба е подадена от "А. 2006" ООД със седалище и адрес на управление гр. П., чрез процесуален представител срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., обнародвана в ДВ бр. 81 от 20.10.2015 г., в частта на § 1 и § 2 от същата, с която са изменени чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11 от 2009 г. Излагат се подробни доводи за нищожност на обжалваните разпоредби, алтернативно се претендира тяхната незаконосъобразност. Претендират се и сторените по делото разноски. Втората жалба е подадена от "А. М. 2006" ЕООД със седалище и адрес на управление гр. С. Загора, чрез процесуален представител срещу същият подзаконов нормативен акт. Излагат се идентични с първата жалба доводи за нищожност на обжалваните разпоредби, алтернативно се претендира тяхната незаконосъобразност. Претендират се и сторените по делото разноски. Третата жалба е подадена от "А. К." ООД със седалище и адрес на управление гр. П., чрез процесуален представител срещу същият подзаконов нормативен акт. Също се излагат се идентични с първата жалба доводи за нищожност на обжалваните разпоредби, алтернативно се претендира тяхната незаконосъобразност. Претендират се и сторените по делото разноски. Ответникът - министърът на земеделието, храните и горите, чрез процесуални представители, изразява становище за недопустимост, алтернативно за неоснователност на подадените три касационни жалби. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата, като излага съображения за нищожност на оспорените разпоредби. Върховен административен съд, четвърто отделение, намира, че жалбите са процесуално допустими. Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, а съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения, а съдът се е произнесъл по допустимостта на оспорването с определение по хода на делото от 27.04.2017 г. Разгледани по същество, жалбите са неоснователни по следните съображения: Съгласно чл. 196, вр. чл. 168, ал. 1, вр. чл. 146 от АПК съдът проверява законосъобразността на оспорения акт, като прецени дали е издаден от компетентен орган и при спазване на установената форма, спазени ли са процесуалните и материалноправни разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта на закона. Нормативният акт е издаден от министъра на земеделието и храните, който е компетентен административен орган при предвидената делегация в § 35 от ПЗР към Закона за изменение и допълнение на Закона за подпомагане на земеделските производители (ДВ, бр. 18 от 2006 г., изм., бр. 96 от 2006 г., в сила от 1.01.2007 г., бр. 16 от 2008 г.) за издаване на наредби по прилагане на Регламент (EO) № 1782/2003 на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EO) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001, и на Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители. А Съгласно ал. 3 от § 35 от ПЗР към Закона за изменение и допълнение на Закона за подпомагане на земеделските производители министърът издава наредби по прилагането на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. Направени са оплаквания в трите жалби за нищожност на обжалваните разпоредби, мотивирани с липсата на компетентност на издалия ги орган. Същите са неоснователни. Видно от представената по делото Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. същата е подписана от Г. К. (заместник-министър на земеделието и храните). Представена е заповед № РД 09-703/13.10.2015 г. от която е видно, че за периода 14.10.2015 г. - 15.10.2015 г. (включително) на заместник-министъра на земеделието и храните - доц. Г. К., е възложено заместването на министъра на земеделието и храните. Освен цитираната заповед по делото е представена заповед № КМ-268 от 7.10.2015 г. на министър председателя, с която командирова министъра на земеделието и храните за периода 14.10.2015 г. - 15.10.2015 г. за среща работна среща и визити в Швейцарската конфедерация, гр. Б., както и извлечения от пресата за сведение за проведените срещи. Безспорно остава по делото, че министърът за посочения период е отсъствал. Следователно в конкретния случай оспорената Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. е подписана от заместник - министъра в условията на заместване поради отсъствие на органа титуляр, а не както се твърди с жалбите, при липса на компетентност. Издадена е при спазване на установената форма. Не се установява нарушение на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от ЗНА, уреждащи императивни правила и гаранции, че нормативният акт ще бъде издаден при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По делото е представена Справка за отразяване на становища, постъпили при съгласуване на проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2009 г., както и постъпилите в Министерството на земеделието и храните /МЗХ/ са становища, който становища са не само от дирекциите на МЗХ, но и от заинтересовани лица, а именно Национална асоциация на зърнопроизводителите. Същите са обсъдени и обобщени. Следва да се приеме, че Проектът на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2009 г. за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" и докладът към нея, съгласно чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове /в приложимата редакция/ са публикувани на 25.09.2015 г. на електронната страница на Министерството на земеделието и храните, като на заинтересованите лица е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, което е видно от представеното становище Национална асоциация на зърнопроизводителите. Неоснователно е възражението на жалбоподателите, че предлаганите изменения в наредбата не са аргументирани със съответните анализи и причини, който да си обосноват, поради което обжалваният акт страда от съществен порок - липса на мотиви. По делото е представен доклад на заместник - министъра на земеделието и храните относно Проекта на НИД на Наредба № 11/2009 г. В същия е записано, че проектът за изменение на подзаконовия нормативен акт е свързан с нотифицирани пред Европейската комисия промени, касаещи прилагането на направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите" от мярка 214 "Агроекологични плащания". Измененията са свързани с промени в сроковете на пробовземането и размера на площите, от които трябва да бъдат взети почвени проби, както и с измененото изискване по управление относно площите, върху които земеделските стопани трябва да осигурят растителна покривка през зимния период. Посочено е, че проекта отразява актуализираното ниво на годишното компенсаторно плащане по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите", както и с цел избягване на двойно финансиране от европейските фондове в областта на директните плащания и развитието на селските райони, размерът на плащанията е диференциран в зависимост от това дали площите се заявяват и като междинни култури за изпълнение изискването на поддържане на екологично насочени площи в стопанството. Посочено е още, че проекта не предвижда разходването на допълнителни финансови средства и не съдържа разпоредби, транспониращи актове на Европейския съюз, а прецизира условията за прилагане на мярката. Именно с оглед на изложеното съдът приема, че подзаконовият нормативен акт е достатъчно мотивиран и са изпълнени законовите изисквания в приложимата редакция. Финансова обосновка не е била необходима, тъй като проекта не предвижда разходването на допълнителни финансови средства. Оспорените текстове на подзаконовия нормативен акт не противоречат на материалноправни разпоредби и са в съответствие с целта на Закона за подпомагане на земеделските производители и на европейските регламенти за прилагането на които са издадени, както и на съществуващата подзаконова нормативна уредба в областта на подпомагането на земеделските производители. Неоснователни са твърденията, че измененията противоречат на основни принципи на административния процес, а именно принципа на съразмерност и принципа на последователност и предвидимост. Наредбата за изменение и допълнение е издадена при спазване на изискванията за законосъобразност, не противоречи на очертаната законова рамка, приета е рамките на компетентността на административния орган и е съобразена с целта на нормативния акт, по прилагането на който се издава. С оспорения § 1 е извършено изменение на разпоредбата на чл. 13, ал. 6, т. 1 от Наредба № 11 от 2009 г. (обн., ДВ, бр. 29 от 2009 г.; изм., бр. 19 от 2010 г., бр. 18, 85 и 103 от 2011 г., бр. 23 и 85 от 2012 г., бр. 24, 92 и 105 от 2013 г., бр. 24, 36 и 89 от 2014 г. и бр. 16 от 2015 г.), която придобива следния текст: "1. за въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите: а) за площите, които не се използват за междинни култури съгласно Наредба № 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания (ДВ, бр. 16 от 2015 г.) - 90,88 евро/ха; б) за площите, които се използват за междинни култури съгласно Наредба № 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания - 20,45 евро/ха;". Изменен е годишния размер на агроекологичните плащания за опазване на почвите и водите по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите", като наред с това размера на плащанията е диференциран в зависимост от това дали площите се използват или не за междинни култури съгласно Наредба № 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания. С оспорения § 2 в чл. 47, ал. 1 от цитираната наредба се правят следните изменения: 1. Точка 2 се изменя така: "2. осигуряват вземане на почвени проби за всички площи на ниво физически блок през първата година; осигуряват вземане на почвени проби за N, P, K на всеки 5 хектара от блока на земеделското стопанство през четвъртата година на прилагане на направлението; на база на резултатите от агрохимичния анализ на взетите почвени проби през първата година се разработва план за балансирано торене (план за управление на хранителните вещества) за оставащия период на ангажимента, който се заверява от дипломиран агроном; ". 2. В т. 3 думите "най-малко 50 % от" се заличават. Следователно, изменената разпоредба променя две от условията за подпомагане по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите", като в т. 2 предвижда през четвъртата година да се осигури вземане на почвени проби само за N, P, K, но на всеки 5 хектара от блока на земеделското стопанство, а не както е преди изменението на ниво физически блок и в т. 3 предвижда да се поддържа растителна покривка през зимата на цялата земеделска площ в сеитбообращение, а не само върху 50 % от земеделската площ. Следва да се приема, че възможността да се измени годишния размер на плащанията за агроекология, като се намалят същите, както и да се изменят условията за подпомагане за агроекология е нормативно предвидено, поради което не е незаконосъобразно. Програмата за развитие на селските райони се приема на основание чл. 15 и 18 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), наричана по-нататък "Регламент (ЕО) № 1698/2005 г.". Съгласно чл. 15 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г., Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони действа в държавите-членки чрез програмите за развитие на селските райони. Тези програми осъществяват стратегията за развитие на селските райони чрез пакет от мерки, групирани в съответните оси, определени в дял IV, за постигането на които се търси помощ. Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) обхваща периода между 1 януари 2007 г. и 31 декември 2013 г. Съгласно чл. 18 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. всяка програма за развитие на селските райони се одобрява от Европейската комисия в съответствие с процедурата по чл. 90, § 2 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. В глава II, раздел 3 от Регламент (ЕО) № 1974/2006 г. на Комисията от 15 декември 2006 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (OB L 368, 23 декември 2006 г.), е регламентирана възможността за изменение на програмите за развитие на селските райони. В съответствие с регламента е и действащата подзаконовата нормативна уредба в чл. 13а от Наредба № 11/2009 г. е предвидено, че на всеки две години от прилагане на мярката размерът на агроекологичните плащания се преразглежда от Управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони на Р. Б. (2007 - 2013 г.) и те може да бъдат намалени или увеличени. Измененията на годишния размер на агроекологичните плащания за опазване на почвите и водите, както и на условията за подпомагане по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите", не противоречат на законовата рамка, дадена с Европейските регламенти, по прилагането на които е приет ПНА, както и на мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. Измененията са в границите на дискреционна власт на административния орган. С разпоредбите на чл. 36 (а) (iv) и чл. 39 от Регламент на Съвета (ЕС) № 1698/2005 г. се предвиждат и уреждат плащанията за агроекология. Съгласно нормативната уредба в чл. 39, § 1 от Регламент на Съвета (ЕС) № 1698/2005 г., държавите-членки разпределят помощите, предвидени за агроекология в рамките на техните територии, съобразно специфичните си нужди. Нормативната уредба на регламента предвижда още, че плащанията за агроекология се отпускат на земеделски производители, които поемат доброволно агроекологични задължения, отпущат се годишно, покриват допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от поетото задължение, когато е целесъобразно, бенефициерите могат да бъдат избирани на база търг при специални критерии за икономическа и екологична ефективност, а помощите се ограничават до максимална сума, определена с M5 приложение. Въведеното диференцирано плащане по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите", с изменение на годишния размер на агроекологичното плащане, както и предвидените изменения при вземане на почвени проби през четвъртата година на всеки 5 хектара от блока на земеделското стопанство, и на условието за поддържане на растителна покривка през зимата на цялата земеделска площ в сеитбообращение не са в противоречие с целта на закона. Съгласно чл. 4, § 1, б. "б" от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г., подпомагането на развитието на селските райони допринася за постигане на целта - подобряване на околната среда и ландшафта чрез подпомагане управлението на земята. По мярка 214 "Агроекологични плащания" се предоставя финансова помощ за прилагане на земеделски дейности, насочени към подобряване на опазването на околната среда. Съгласно националното законодателство, целите на подпомагането по подмярка "опазване на почвите и водите" с направление "въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите" са запазване на почвените и водните ресурси, включително в районите, в които почвите са засегнати от силна ерозия или са застрашени от загуба на хранителни вещества или от други форми на замърсяване от селскостопански източници. Следва да се посочи, че с оглед характера на спора не следва да се назначава експертиза, тъй като въпросите поставени за решаване по делото са изцяло правни. Предвид на изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че жалбите на "А. 2006" ООД, "А. М. 2006" ЕООД и "А. К." ООД срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11 от 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., обнародвана в ДВ бр. 81 от 20.10.2015 г., в частта на § 1 и § 2 от същата, с която са изменени чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11 от 2009 г., са неоснователни и следва да бъдат отхвърлени. С оглед изхода на спора разноски на жалбоподателите не следва да се присъждат. Искането на ответната страна за присъждане на разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение е направено след приключване на последното заседание по делото, което се е провело на 18.04.2018 г. и на което делото е обявено за решаване. Направено е с представени писмени бележки на 24.04.2018 г. и не следва да се уважава. По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1, предложение последно от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение