Решение № 11681 от 2.08.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12472/2018 г.

Решение № 11681 от 2.08.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12472/2018 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано по касационната жалба на ръководителя на Управляващия орган /УО/ на Оперативна програма /ОП/ "Околна среда 2014 - 2020", подадена чрез пълномощник, против решение № 357 от 3.08.2018 г. по адм. д. № 449/2018 г. на Административен съд - Велико Търново, в частта, с която съдът е отменил решение от 7.06.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган за отказ от верификация на сумите 934, 29 лв. /т. 3/; 1 534, 75 лв. /т. 4 и 1 945, 37 лв. /т. 5/, представляващи собствен принос на бенефициера по проект "Интегриран воден цикъл Плевен - Долна Митрополия". Касаторът навежда доводи за недопустимост на решението в обжалваната част поради произнасяне срещу акт, който в тази част не представлява индивидуален административен акт, а има уведомителен характер за адресата. Алтернативно твърди, че решението е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Според касатора изявлението за непризнаване на разходите, представляващи собствен принос на бенефициера, има само информативен характер и е за целите на осчетоводяването. Това изявление по никакъв начин не рефлектира върху правната сфера на адресата, тъй като се верифицират само разходите, които са част от средствата, отпуснати като безвъзмездна финансова помощ, и тези от националното съфинансиране. Иска обезсилване на решението като недопустимо или, алтернативно, неговата отмяна като неправилно, ведно със законните последици. Ответникът Община Плевен, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на направените по делото разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери обжалваното решение, приема следното: Съдът е установил, че между Община Плевен и Община Долна Митрополия е сключено споразумение от 01.06.2012 г. за междуобщинско сътрудничество по изпълнение на партньорски проект "Интегриран воден цикъл Плевен - Долна Митрополия" по процедура BG161 P0005/11/1. 12/02/25 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за отпадъчни води в агломерации между 2000 и 10000 е. ж. ", Приоритетна ос 1 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за питейни и отпадъчни води" по Оперативна програма "Околна среда 2007 - 2013", изменено с анекс № 1 от 09.01.2015 г. На 01.03.2016 г. общините са подписали споразумение за междуобщинско сътрудничество по изпълнение на партньорски проект "Интегриран воден цикъл Плевен - Долна Митрополия" по процедура BG161 M10 P002-1. 006 "Изпълнение на ранни ВиК проекти", по приоритетна ос 1 "Води" на Оперативна програма "Околна среда 2014 - 2020 г. "; на 24.10.2016 г. - допълнително споразумение. Не е спорно, че между Община Плевен като бенефициер и Община Долна Митрополия като партньор, от една страна, и Министерство на околната среда и водите, от друга страна, е сключен Договор за безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Околна среда 2014 – 2020"за проект "Интегриран воден цикъл Плевен - Долна Митрополия" № Д-34-5/18.01.2017 г. Безспорно е между страните, че в изпълнение на проекта Община Долна Митрополия е провела обществена поръчка с предмет "Инженеринг на обект: "Водопроводна и канализационна мрежи на гр. Долна Митрополия и довеждащ колектор към ПСОВ" по проект "Интегриран воден цикъл Плевен - Долна Митрополия", в рамките на ОП "Околна среда "2007-2013", за която е сключен договор с ДЗЗД "ВиК Инженеринг 2014". При извършена проверка на проекта УО е установил нередности, за които с решение от 17.07.2017 г. е определил финансова корекция от 5% от допустимите разходи по договора с ДЗЗД "ВиК Инженеринг 2014". Не е спорно между страните, че решението е влязло в сила, в каквато насока е и констатацията на първоинстанционния съд. Община Плевен е отправила искане до УО за междинно плащане по проекта, с приложени документи. С оспореното пред първоинстанционния съд решение от 7.06.2018 г. ръководителят на Управляващия орган е отказал одобряването на суми, финансирани от безвъзмездната финансова помощ и не е признал съответстващите според ДБФП на тях суми на собствено финансиране, а именно: - 934, 29 лв. /т. 3/; - 1 534, 75 лв. /т. 4/; - 1 945, 37 лв. /т. 5/ - собствен принос на бенефициера по проекта. Първоинстанционният съд е отменил решението за сумите, отнасящи се за собственото финансиране от бенефициера, като е приел, че ЗУСЕСИФ обхваща единствено европейското и национално финансиране. Посочил е, че собственият финансов принос към проекта не попада в обхвата на специалния закон и по отношение на него управляващият орган не е следвало да се произнася. Мотивирал е извод, че отказът от верификация на суми от БФП и от собствения принос е нарушение на закона, поради което е отменил акта в тази му част. В останалата част, с която е отхвърлил жалбата на Община Плевен и която не е предмет на касационна проверка, е оставил в сила оспореното решение. Решението е правилно, но по различни от изложените съображения. Действително, съгласно чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ средствата от ЕСИФ по смисъла на този закон са средства от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство, предоставени по програми на Република България. За средства от ЕСИФ се счита и предвиденото в програмите национално съфинансиране. Верификацията е процес на проверка за съответствие и допустимост на дейности и разходи при изпълнение на одобрени проекти, при спазване на принципите на публичност и прозрачност. Предвид чл. 62, ал. 1 ЗУСЕСИФ, тя представлява проверка за допустимостта на разходите, направени в изпълнение на административния договор за предоставяне на БФП. Нито в чл. 65 от Регламент № 1303/2013 г., нито ЗУСЕСИФ въвеждат изискване за форма на акта както за верификация, така и за отказ. Правоотношението засяга пряко и непосредствено бенефициера, направил искането за плащане по проекта. По направено искане разходите се верифицират въз основа на документите по чл. 60, ал. 3 ЗУСЕСИФ, представени от бенефициера, чрез извършване на управленски проверки. Управленските проверки за верифициране на разходите включват: 1. документална проверка на всяко искане за плащане, подадено от бенефициера, включително и на придружаващата го документация; 2. проверки на място на бенефициерите, включително на мястото на изпълнение на проекта, финансови посредници или крайни получатели, партньори на бенефициера, когато това е приложимо, по преценка на управляващия орган, с изключение на финансови инструменти, изпълнявани по реда на чл. 39 от Регламент (ЕС) № 1303/2013. В конкретната процедура е извършена документална проверка на разходооправдателни документи. Националните правила за допустимост на разходите са заложени в чл. 57 ЗУСЕСИФ общо за всички програми; ПМС № 189 от 28.04.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от ЕСИФ за програмен период 2014 г. – 2020 г. С постановлението се определят общите национални правила за допустимост на разходите по програмите чрез конкретизиране на условията за допустимост и/или недопустимост на определена категория разходи. Постановлението се приема на основание чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ и отменя ПМС № 119/2014 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по ОП, съфинансирани от ЕФРР, ЕСФ, КФ на ЕС, ЕФМДР за финансовата рамка 2014 – 2020 г. С Наредба № Н-3 от 8.07.2016 г. се определят правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество /обн., ДВ, бр. 57 от 22.07.2016 г./. В раздел III, чл. 8, ал. 1, т. 2 от ДБФП страните са договорили максимален размер на средствата, които бенефициерът е длъжен да осигури под формата на собствено участие в проекта. В случай, че допустимите разходи са разделени между допустими разходи по БФП и допустим собствен принос по проекта, разходите, финансирани по БФП и тези, финансирани от собствен принос, се представят в отделни счетоводни сметки, тъй като при изпълнението на проекта бенефициерът е длъжен да спазва принципа на отделно отчитане на дейностите по вида разход - безвъзмездна финансова помощ, собствен принос и недопустими разходи. Междинните и окончателни плащания се базират на реално извършени разходи и подлежат на верификация от УО при спазване на чл. 125 от Регламент /ЕО/ № 1303/2013 и националните правила за верификация. Възстановяването на средства по дадено искане за плащане се извършва в съответствие с процентното съотношение, заложено в бюджета на сключения договор за отпускане на БФП, като сумата се изчислява с натрупване. В случай, че поисканите за възстановяване средства надвишават определеното процентно съотношение, заложено в бюджета на сключения договор за отпускане на БФП, Управляващият орган не верифицира разходите, с които сумата надхвърля заложеното по бюджет процентно съотношение. Тези разходи могат да бъдат включени в следващо искане за плащане, подкрепени със съответните разходооправдателни документи, и сумите по тях да бъдат възстановени, в случай, че разходите с натрупване по последващото искане за плащане са в съответствие с процентното съотношение, заложено в бюджета на сключения договор за отпускане на БФП. Първоинстанционният съд неправилно е приел, че собственото финансиране не подлежи на регулация и по отношение на него УО не дължи произнасяне. В рамките на предвиденото финансиране на проекта, предмет на договора за безвъзмездна финансова помощ, УО е длъжен да провери всички дейности и разходи във връзка с изпълнението на проекта, включително и дали разходите - част от собственото участие на бенефициера, са реализирани именно за дейности по проекта. Но съдът не е дал конкретни указания на страните и не е събрал всички относими за пълното изясняване на спора доказателства. Не е изискал от органа административната преписка във връзка с посочено в решението искане за междинно плащане № 7, за да провери периода на междинното плащане, заявените и отказани суми. Тъй като в касационната жалба липсва касационно оплакване за съществени нарушения на съдопроизводствените правила, първоинстанционният съд не може да бъде задължен повторно да извърши проверка на относимите факти и обстоятелства. Решението на ръководителя на УО на ОП "Околна среда" е издадено на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Управляващият орган е отказал признаване на плащания по проекта, в които са включени разходи, засегнати от нарушение, за което е наложена финансова корекция. В тази част съдът е отхвърлил жалбата на Община Плевен и решението не е обжалвано. От друга страна, УО е мотивирал акта си с чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, според който разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Административният орган не е изложил конкретни фактически установявания във връзка с извода, че посочената сума непризнати разходи представляват собствен принос на бенефициера. От решението не може да се установи по какъв начин е определена сумата и на какво основание, органът я е обвързал с отказ от верификация на средства, върху които е наложена финансова корекция. Издателят на акта е длъжен да обоснове мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, които да подведе под приложимата правна норма. Твърденията на касатора, че в тази част актът има само информационен характер и е за целите на осчетоводяването на сумите, не намират опора нито в акта, нито в доказателствата по делото. Верифицирането /признаването/ на извършените разходи по изпълнението е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Отказът да се верифицират суми не се основава на наличие на нередност, нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. В решението си органът е посочил, че с финансовата корекция се намалява размера на верифицирани разходи по проекта и недопустимо е смесил процедурите. Предвид изложеното, като е отменил решението в тази част, съдът е постановил правилно като краен резултат решение, което следва да бъде оставено в сила. Преписката следва да бъде върната на органа за ново произнасяне в отменената от съда част, тъй като производството пред него е започнало по искане на бенефициера за междинно плащане. С оглед изхода на правния спор претенцията на касационния ответник за присъждане на направените по делото разноски е основателна, но не е доказана по размер. Към писмения отговор на касационната жалба не са представени доказателства за съдебни разноски, а приложеното пълномощно не съдържа изявление за платени суми за адвокатско възнаграждение. Воден от горното, Върховният административен съд