Решение № 7655 от 25.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2415/2021 г.

6207 final от 05.09.2014 г. относно схема за помощ № SA. 26212 (2011/C) (ex 2011/NN - ex CP176/A/08) и SA. 26217 (2011/C) (ex 2011/NN - ex CP176/B/08), е установено, че държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 година – 27 януари 2009 година, неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на чл. 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар. Констатираното нарушение е свързано с неизпълнение задължението на Р България по чл. 108, § 3 от ДФЕС, като държава – членка да уведоми Европейската комисия, (неспазване на процедура по нотификация) във връзка с предоставянето на държавна помощ. Съдът в мотивите на обжалваното съдебно решение е цитирал подробно разпоредителната част на решението на ЕК. Посочил е, че съгласно чл. 4, параграф 1 от решението на ЕК, Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1. Чрез дерогация от параграф 1, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка. В чл. 6 от решението ЕК е посочила конкретни срокове за изпълнението му. Съгласно чл. 7 – адресат на решението е държавата – членка – Република България. Решение C

6207 final от 5.09.2014 г. на ЕК, е издадено на основание чл. 14, във вр. чл. 13 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22.03.1999 г., за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (впоследствие чл. 108 от ДФЕС), в сила, към датата на издаването на този акт, отменен, считано от 13.10.2015 г. с Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13.07.2015 г. Съдът е приел, че решението на ЕК е предпоставка за образуването на административното производство от компетентния в Република България орган, за предприемане на мерките по неговото изпълнение. Съгласно чл. 33, във вр. чл. 8 и чл. 10 от ЗДП ДВ, бр. 85 от 24.10.2017 г., приложим към датата на издаването на оспорения в настоящото производство АУПДВ, специална компетентност по отношение на държавните помощи, в областта на земеделието, развитието на селските райони, горското и ловното стопанство и рибарството, на контролиращ орган и администратор на държавна помощ е предоставена на министъра на земеделието, храните и горите. По делото е установено, че с Договор за замяна № 26/21.01.2009 г. Държавна агенция по горите, прехвърля на "Аква Терма" ООД, правото на собственост върху имоти - частна държавна собственост с обща площ от 38. 819 дка, с идентификатори 21498.312.34, 21498.329.11 и 21498.312.32, находящи се в гр. Добринище, община Банско, в замяна на което дружеството, прехвърля на държавата, в лицето на Държавната агенция по горите, правото на собственост върху свои поземлени имоти (ПИ), с обща площ от 105. 714 дка, находящи с в землищата на с. Рибарица, общ. Тетевен, и с. Лесидрен, община Угърчин, [населено място], община Троян, гр. Априлци, област Ловеч. подробно идентифицирани в договора за замяна, приложен по делото. Стойността на имотите на двете страни е оценена съгласно Наредба за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учередяване право на ползване и селвитути върху и земи от горския фонд. Съгласно същата, стойността (административна стойност) на имота, заменен от държавата е 214 434 лева, а стойността (административната стойност) на заменените от "Аква Терма" ООД, имоти – 232 702 лева. Съгласно договора за замяна, не се извършва парично уравняване на заменените имоти. През 2018 г. Изпълнителна агенция по горите възлага на "Агролеспроект" ЕООД, едноличен собственик на капитала МЗХГ, да извърши пазарна оценка на имотите – предмет на гореспоменатия договор. Съгласно оценителските доклади заменените държавни имоти са оценени на 123 191. 00 лева, а заменените частни имоти – на 66 978. 00 лева. Производството по издаване на оспорения АУПДВ е започнало с уведомление изх. № 70-5684/20.11.2019 г. на основание чл. 26, ал. 1 АПК и чл. 38, ал. 3 от ЗДП и чл. 162, т. 2 и 9 ДОПК. Извън определеният срок, дружеството е подало писмени възражения. Производството е приключило с издаване на оспорения АУПДВ № РД–05-17/12.03.2020 г. От административния орган е представена методика за определяне размера на несъвместимата държавна помощ, в съдържанието на която бланкетно са копирани и извадени текстове от мотивите на Решение на Европейската Комисия C

6207 final от 5.09.2014 година. Съдът не е кредитирал така представената методика като годен документ и методика, която Р България, съгласно изискванията, обективирани в Решението на ЕК, в лицето на конкретния администратор на държавна помощ - министъра на земеделието, храните и горите, е следвало да приеме. Доколкото в случая, съгласно изискванията на ЕК, методиката, която Р България, ще прилага, в конкретната процедура по възстановяване на неправомерно предоставена помощ, е предпоставка, за определяне на размера на възможната неправомерна държавна помощ, то методиката следва да бъде приета най-малкото под формата на валиден вътрешнонормативен акт, който да отговаря, на всички изисквания за приемането на такъв акт, който да бъде окачествен като документ по смисъла на закона /АПК и ГПК/, за да бъде приет и ценен като доказателство. Такъв, в процесния случай, не е представен и съдът, с оглед доказателствената тежест, която носи ответника, е приел, че не е изготвен в хода на административното производство и не е установен. Въз основа на така установените факти и с оглед на това, че решението на ЕК не индивидуализира получателите на помощ и размерът на помощта, която следва да се възстанови, съдът е приел, че възстановяването на неправомерната и несъвместима държавна помощ, е в хипотезата на чл. 38, ал. 3 ЗДП – с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане от администратора на помощта. Приел е, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган – министъра на земеделието, храните и горите, в кръга на правомощията му по чл. 33 във връзка с чл. 8 и чл. 10 от ЗДП, в писмена форма съгласно чл. 59, ал. 2 АПК, но при допуснати особено същестени нарушения на административно производствените правила, изразяващи се в липса на извършена проверка относно качеството "бенефициер" на жалбоподателя и в нарушение на изискванията за определяне размера на подлежащата на възстановяване помощ, посочени в съображения

от решението на ЕК и процедурата, предвидена в чл. 38 - 39 от ЗДП. В тази връзка в мотивите си съдът е посочил, че административното производство се основава на чл. 38, ал. 3 ЗДП, което установява задължение за провеждане на производство по чл. 38, ал. 6 във връзка с чл. 39 от ЗДП, в сроковете и указанията, изрично обективирани в диспозитива на решение на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 година, относно схема за помощ № SA. 26212 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/A/08) и SA. 26217 (2011/C) (ex 2011/NN — ex CP 176/B/08. Съдът е уважил направеното от жалбоподателя възражение за изтекла погасителна давност по чл. 171, ал. 2 ДОПК към момента на издаване на оспорения административен акт. В мотивите си същият е посочил, че решение на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 година е издадено в рамките на 10 годишният давностен срок по чл. 15 от Регламент (ЕО) № 659/99, отм. считано от 13.10.2015 г., с Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13.07.2015 г., но действащ към момента на упражняване на правомощията на ЕК по чл. 108, ал. 3 ДФЕС. Приел е, че в производството по чл. 38, ал. 3 ЗДП са приложими нормите на нациолналното право. В тази връзка е посочил, че вземането, предмет на установяване с оспорения акт е публично и е изискуемо от момента на момента, когато дадената помощ е предоставена т. е. от момента на замяната на 21.01.2009 г. Преценена от този начален момент, 10 годишната абсолютната давност за принудително събиране на публичното вземане е изтекла на 21.01.2019 г. на основание чл. 171, ал. 2 ДОПК във връзка с чл. 38, ал. 4 от ЗДП и вземането е погасено на основание чл. 168, т. 3 ДОПК. Според съда в конкретния случай при издаването на оспорения административен акт не е установено качеството "бенефициер" на неговия адресат по смисъла на чл. 107, параграф 1 от ДФЕС и в съотвествие със съображения

–

на решение на ЕК C

6207 final от 5.09.2014. Според съда само от факта, че процесната сделка за замяна, попада в периода от 01.01.2007 г. - 27.01.2009 г., определен в решението на ЕК като такъв, в който неправомерно е приведена в действие, несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, в нарушение на чл. 108, ал. 3 ДФЕС, не е достатъчно основание за издаване на АУПДВ. Съобразно диспозитива на решението на ЕК оспореният административен акт следва да индивидуализира субекта на неправомерно предоставената държавна помощ – конкретен бенефициер, като се извърши преценка на обстоятелствата по чл. 2 и 3 от диспозитива на решението. Според съда в конкретния случай, данни и доказателства за извършена такава преценка по отношение на "Аква Терма" ООД липсват, т. е. по отношение на него, не може да се напрови категоричен и безспорен извод, че попада в понятието "бенефициер" по смисъла на чл. 107, § 1 от ДФЕС, съгласно съображение 126 от Решението на ЕК. По отношение стойността на подлежащата на възстановяване неправомерно получена държавна помощ от жалбоподателя, съдът е приел, че не е установена по безспорен и категоричен начин от административния орган, който носи доказателствената тежест в процеса. За основателно съдът е приел възражението на дружеството – жалбоподател, че не е установено и наличието на валидни и законосъобразни правила и методи за определянето на нейния размер. Представената на л. 76 от делото "Методика за определяне размера на несъвместимата държавна помощ", не е кредитирана като годно писмено доказателство. В този случай според съда компетентният национален административен орган е следвало да проведе надлежна и законосъобразна процедура по чл. 38, ал. 9 ЗДП, при спазване на изискванията на ал. 10 и 11 от същия и въз основа на метод за количество определяне на стойността на помощта, подлежаща на възстановяване, доколкото в хипотезата на съображение

от решението на ЕК такъв не е предвиден Посочените нарушения на административнопроизводствените правила са определени като съществени и самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорения акт по чл. 146, т. 3 АПК. Въз основа на приетите по делото доказателства съдът е приел, че актът е издаден и в противоречие с материалния закон и целите на закона. Посочил е, че по делото липсват данни и доказателства за извършването на стопанска дейност от жалбоподателя по отношение на конкретния имот, предмет на сделката за замяна и възможното реализиране на доходи, а с това по отношетие на конкуренти - предимствообосноваващ качеството бенефициер във връзка с чл. 1-3 от Решението на ЕК, императивно изключващи определени субекти от обхвата на бенефициерите на държавна помощ, подлеща на възстановяване. Констатираните нарушения на материалния закон и административнопроизводствените правила, според съда, са в противоречие и с принципите на правна сигурност и опрадваните правни очаквания. Решението е правилно като краен резултат. Съдът е обсъдил събраните по делото доказателства и е извършил дължимата проверка за законосъобразност на административния акт в съответствие с чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146 АПК. Изводите на съда за приложение на погасителна давност по националния закон са в противоречие с решение на Съда на ЕС по дело С-627/18. В това отношение са основателни доводите в касационната жалба. Съгласно т. 2 от диспозитива на посоченото решение член 16, параграф 2 от Регламент 2015/1589, съгласно който подлежащата на въстановяване помощ, включва лихви и принципът на ефективност, посочен в параграф 3 на същия член, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат прилагането на национален давностен срок към възстановяването на помощ, когато този срок е изтекъл още преди приемането на решението на комисията, с което тази помощ се обявява за неправомерна и се разпорежда въстановяването й или когато този давностен срок е изтекъл основно поради закъснението на националните органи при изпълнението на това решение. Даденото тълкуване е приложимо в настоящия случай, тъй като съгласно решение на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 година държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горски земи, е приведена в действие от Република България в нарушение на изискването за предварително уведомяване на Комисията. В този случай съгласно т. 51 от цитираното решение на Съда на ЕС получателят не може валидно да се позовава на оправдани правни очаквания относно правомерността на разглежданата помощ. В същия смисъл е и решение по дело С-349/17, т. 98. Според Съда на ЕС принципът на правната сигурност, който давностните срокове имат за цел да гарантират, не може да бъде пречка за възстановяване на обявена за несъвместима с вътрешния пазар помощ (дело С-627/18, т. 60). В процесния случай решението на ЕК, C

6207 final от 5.09.2014 година е издадено в рамките на 10 годишният давностен срок по чл. 15 от приложимия по време Регламент (ЕО) № 659/99, отменен с Регламент № 2015/1589. От доказателствата по делото е установено, че компетентният национален орган е забавил изпълнението на посоченото решение, като е издал оспорения АУПДВ по чл. 38, ал. 3 ЗДП на 12.03.2020 г. При тези обстоятелства и предвид цитираната съдебна практика на Съда на ЕС давностният срок, предвиден в националния закон не следва да се прилага. Останалите оплаквания в касационната жалба са неоснователни. Правилно първоинстанционният съд е приел, че неправомерното предоставяне на държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1.01.2007 г. – 27.01.2009 г. и несъвместимостта й с вътрешния пазар, са установени с влязло в сила на решение на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 година. Решението на Комисията не съдържа индивидуализация на получателите на помощта и размерът на помощта, която подлежи на възстановяване, поради което и на основание чл. 38, ал. 3 ЗДП те се определят с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на АПК от администратора на помощ. В чл. 38, ал. 6 ЗДП е предвидено, че в случаите по ал. 3 администраторът на помощ е длъжен да установи лицата, получатели на помощта и размера на получената от всяко лице помощ. По силата на чл. 170, ал. 1 АПК доказателствената тежест за установяването им, е на административния орган. Правилно първоинстанционният съд е приел, че при издаването на оспорения административен акт, министърът на земеделието, храните и горите не е установил качеството "бенефициер" на неговия адресат. Съгласно съображение

от решението на ЕК C

6207 final от 5.09.2014 година въпросът дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на чл. 107, § 1 от ДФЕС следва да бъде разгледан предварително. Това е необходимо, тъй като правилата за държавните помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие. В съображение

е посочено, че Съдът на ЕС определя понятието "предприятие" за целите на чл. 107, § 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране. Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар представлява стопанска дейност. Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. В тази връзка в съображение

Комисията е отбелязала, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава и не могат да се считат за предприятия по смисъла на чл. 107, § 1 от Договора. В съображение

е посочено изрично, че в останалата си част решението на ЕК се отнася само до тези бенефициери на сделките за замяна, които представляват предприятия по смисъла на цитираната разпоредба от Договора. От изложеното следва, че качеството "предприятие" по смисъла на чл. 107, § 1 от Договора е фактически въпрос, който подлежи на установяване във всеки конкретен случай, при издаването на АУПДВ в хипотезата на чл. 38, ал 3 ЗДП. В оспорения административен акт не се съдържат каквито и да било мотиви, въз основа на които "Аква Терма" ООД е определен като "предприятие" по смисъла на чл. 107, § 1 от ДФЕС и "бенефициер" на държавна помощ. Такива не се съдържат и в публикувания от органа списък на бенефициерите на несъвместима с вътрешния пазар помощ по решението на ЕК от 5.09.2014 г. Релевантна е преценката на съда относно качеството "бенефициер". В тази връзка в съображение

от решението, Комисията изрично е отбелязала, че понятието "предприятие" в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности. В оспорения АУПДВ липсват мотиви за такава преценка от страна на административния орган. По делото се представят писмени доказателства за извършена продажба от "Аква Терма" ООД на 1/2 от получените при замяната имоти. Тези обстоятелства, както и данните от търговския регистър за предмета на дейност на дружеството не са изследвани от административния орган. Липсата на мотиви в оспорения акт и забраната по чл. 220 АПК за нови фактически установявания в касационното производство, не допускат касационната инстанция за първи път да установява качеството "предприятие" на дружеството – адресат на оспорения акт, респективно предлагането на стоки и услуги на определен пазар. По отношение на размерът на помощта, подлежаща на възстановяване, крайният извод на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на АУПДВ е правилен, но по съображения, различни от изложените в обжалваното съдебно решение. Основателно е оплакването в касационната жалба, че методиката е посочената в съображение

от решението на ЕК формула. Прилагането на тази формула изисква i) определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена на този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени и ii) определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съоветствие с Наредбата за базисните цени. Положителната разлика между стойността ii) и стойността i) определя първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна. В случая административните цени на горските земи държавна и частна собственост са посочени в Договор за замяна № 26/21.01.2009 г. и не са спорни по делото. Поради това от съществено значение за размера на държавната помощ подлежаща на възстановяване е определяне размера на реалните пазарни цени на заменените имоти. При определянето им следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната (съображение 174). В съображение

Комисията изрично е отбелязала, че българските органи притежават информация и за пазарните цени на всички парцели, засегнати от сделки към момента на замяната съгласно електронна таблица, изпратена на 21 януари 2014 г. в становище 2014/032997. В оспорения акт липсват мотиви и по делото не са налице данни, информацията за пазарните цени, предоставена на ЕС в посоченото становище да е използвана за определяне размера на помощта съобразно методиката/формулата посочена по-горе, респективно съображения за причините, поради които е неприложима. Административният орган е определил пазарните цени чрез експертна оценка, извършена от независим оценител, определен по реда на ЗОП – "Агролеспроект" АД съгласно чл. 37, ал. 1, т. 2 от ЗДП. В съображение

е посочено, че този начин на определяне на пазарните цени се използва, когато българските органи могат да изразят основателни съмнения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно сумата, получена от бенефициера. Следва да се посочи, че пазарните оценки на държавните и частните имоти не са изготвени от независими експерти в изпълнение изискването на съображение 176 от решението на ЕК. От данните в Търговския регистър се установява, че едноличен собственик на капитала на "Агролеспроект" ЕООД е Министерство на земеделието, храните и горите. По делото от страна на ответника не е представено нито писмото, с което ЕК е уведомена за избрания оценител - "Агролеспроект" ЕООД, нито документите, които са й били представени, поради което не би могло категорично да се твърди, че й е била предоставена и информацията, според която едноличен собственик на капитала на "Агролеспроект" ЕООД е Министерство на земеделието, храните и горите, и въпреки, че й е станала известна тази свързаност, тя е одобрила оценителя. Съгласно решение на Съда на ЕС по дело С-239/09, което се отнася до продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност е посочено, че такава продажба може да крие елементи на държавна помощ по-специално когато не се извършва на пазарна стойност т. е. на цената, която частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция, би могъл да определи (т. 34 и решение по дело С-290/07, т. 68). Според Съда от изложеното следва да се приеме, че когато националното право установява правила за изчисляване на пазарна стойност на земи с оглед на тяхната продажба от публични органи, за да съоветстват тези правила на чл. 87 от Договора, при прилагането им във всички случаи трябва да се получи цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност. От цитираните решения на Съда на ЕС и съображения на ЕК, следва да се приеме, че не е необходимо приемането на методика за определяне реалните пазарни цени на заменените горски земи, с нарочен акт на административния орган. Достатъчно е използването на нормативно установени методи за оценка, които след съответните корекции, да доведат до получаването на цена, възможно най-близка до пазарната стойност на земенените имоти към датата на договора за замяна. В конкретния случай от представените по делото оценителски доклади се установява, че при оценката са използвани метод на пазарните аналози и метод на приходната стойност. При прилагането на метода на пазарните аналози за горската земя, държавна собственост са използвани основно данни продажби на земеделски земи. При недостатъчно данни за продажби на горски земи в землището на гр. Добринище, на основание § 1, т. 4а от ДР на ЗДП, която норма е приложена при изготвянето на оценка, е допустимо използването на продажби на горски територии в съседни землища. В оценителския доклад липсват данни за продажби на горски територии в съседни землища или липсата на такива към релевантния период на 2009 г. За горските земи, частна собственост, находящи се в землището на селата Лесидрен и Шипково е ползвана информация за пазара на поземлени имоти за по- разширен период 2007-2008 г. и също така и поради недостатъчна информация за пазарни аналози са използвани такива за земеделски имоти. При това положение не може да се приеме, че определените чрез експертната оценка пазарни цени на процесните имоти, отразяват икономическата (пазарната) им стойност към момента на замяната през 2009 г. Това е стойността, релевантна за определяне на размера на полученото предимство по конкретната сделка за замяна, съответно преценката за приложението на условията, посочени в чл. 2 и 3 от решението на ЕК, при които индивидуалната помощ по съответната сделка за замяна не представлява помощ или представлява помощ de minimis, която се счита съвместима с вътрешния пазар. В тази връзка следва да се посочи, че целта на възстановяването на неправомерната и несъвместима държавна помощ е възстановяване на конкуренцията в положението преди привеждането й в действие. Следователно и по-висок размер на пазарните цени, който не съответства на икономическата (пазарната) стойност на заменените горски земи към момента на сключване на договора за замяна, не осигурява постигането на тази цел. По тези съображения, настоящият касационен състав намира, че обжалваното съдебно решение, с което оспореният АУПДВ е отменен като незаконосъобразен, е правилно по своя резултат и следва да се остави в сила. В касационното производство, с оглед изхода от спора, не са направени искания по разноските, поради което такива не следва да се присъждат